對《未成年人保護法》中“國家監(jiān)護”立法的完善措施

林 飛 王 一

1．山西省汾陽市人民法院，山西 汾陽 032200；2．山西省汾陽市人民檢察院，山西 汾陽 032200

本文通過對國家監(jiān)護立法現(xiàn)狀的分析，并制定對應措施去完善國家監(jiān)護實施程序和國家監(jiān)護制度，探索國家監(jiān)護制度本身存在的價值意義以及相應的理論內(nèi)容，使其能夠有效運行，保護未成年人的健康成長，守護民族的希望。

一、國家監(jiān)護立法內(nèi)涵

在我國新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）中，明確提出了長期國家監(jiān)護和臨時國家監(jiān)護，雖然我國法律法規(guī)中，對于國家監(jiān)護的具體概念并沒有明確指出，但是綜合來看國家監(jiān)護指的就是利用國家公權力制定相應監(jiān)護制度，去保護弱勢群體的合法利益。未成年人國家監(jiān)護是以滿足兒童安全保護需求為基本目標，相比較家庭監(jiān)護來說，國家監(jiān)護具有強制性、補位性和暫時性，內(nèi)容范圍上更加廣泛。同時，國家監(jiān)護的對象是未成年人，并以公權力機關作為國家監(jiān)護主體。此外，未成年人國家監(jiān)護類型分為兩種，一種是政府職能部門的直接監(jiān)護，另一種是“私有化”監(jiān)督權，通過資金保障和司法救濟機制的雙重保障，實現(xiàn)對未成年人的保護。

二、未成年人國家監(jiān)護立法現(xiàn)狀

（一）國家介入不規(guī)范

國家監(jiān)護中介入規(guī)范包含兩個方面，一是介入的時間，也就是能否通過對介入情形的判斷，及時采取保護措施去保護未成年人的利益；二是介入的前提，需要關注是否尊重合理范圍內(nèi)的家庭監(jiān)護基礎且在不該國家監(jiān)護介入時保持界限。其原因就是由于缺乏程序性的規(guī)范，撤銷制度的相關規(guī)定不夠具體化，讓國家監(jiān)護的介入受到了阻礙。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中雖然對監(jiān)護權的撤銷規(guī)定了三種情形，但《民法典》中的規(guī)定較難操作，且具有一定的模糊性。加上在具體的實際案例中，基層的執(zhí)法者反而會對父母侵權抱有更大的包容度，以及量化標準不明確，導致相關部門不能夠按照侵害不同程度而采取不同的干預手段，批評教育的方式也收效甚微，容易導致未成年人遭受二次侵害。因此，國家監(jiān)護的介入情形不明確是不可忽視的問題之一［1］。

（二）兒童福利機構法律地位不明確

我國各項法律明細中對“收留撫養(yǎng)”并沒有詳細解釋，而實際生活中，相關的兒童福利機構在“收留撫養(yǎng)”的基礎上，不僅負責照料兒童，對兒童的相關事務更是有著決定權。但是在《民法典》中，對于有資格擔任監(jiān)護的人或組織的主體規(guī)定中，并不存在兒童福利機構，導致兒童福利機構和民政部門出現(xiàn)職責交叉，兒童福利機構也因此成為民政部門的下屬部門，導致福利機構獨立性缺乏。由此看來，我國法律中雖然規(guī)定了國家監(jiān)護制度，但具體程度還不夠，影響了未成年人保護目標的完美實現(xiàn)。

（三）國家監(jiān)護實施程序與職責分工

我國的《未成年人保護法》中即使規(guī)定了保護未成年人不僅僅是國家和社會的責任，更是全體成年公民的責任，但是，卻沒有明確的參考執(zhí)行標準和執(zhí)行程序提供給執(zhí)行部門。雖然行政規(guī)章中對家庭監(jiān)護有一定的監(jiān)督作用，但在效力范圍內(nèi)仍然受到限制，立法工作仍然需要在落實監(jiān)護監(jiān)督制度之前做好，而目前我國國家監(jiān)護制度具體職責中則是包含了未成年人個人財產(chǎn)和人身安全兩個方面，與家庭監(jiān)護相比有所不同，所以在職責方面，法律也應該對其進行具體的立法職責規(guī)定［2］。

（四）對國家監(jiān)護監(jiān)督不足

我國國家監(jiān)護過程中仍然有監(jiān)護不力、部門管理混亂、公職人員濫用職權的亂象發(fā)生，究其原因，一是因為沒有落實必要的監(jiān)管措施，對未成年人國家監(jiān)護監(jiān)督力度不足，并沒有有力的監(jiān)督主體；二是沒有建立健全監(jiān)督程序，導致對未成年人國家監(jiān)護制度的監(jiān)督作用沒有實際依據(jù)支撐進行有效發(fā)揮，缺乏有效主體保障。在實際生活中，對未成年人國家監(jiān)護的監(jiān)督僅限于履行職責，沒有重視監(jiān)督制度的制定，與國家監(jiān)護制度制定目的不符。此外，在《民法典》中對于監(jiān)護監(jiān)督的權利歸屬并沒有明確，導致內(nèi)容過于表面化，可操作性較低。

（五）國家監(jiān)護退出條件模糊

目前國家監(jiān)護退出條件指的是在該退出的時候沒有退出，不該退出的時候卻退出了兩種形式，完善的退出機制可以讓未成年人在合適的時機回歸家庭。一方面，對于國家監(jiān)護制度的及時終止是為了對國家監(jiān)護資源最大化利用，另一方面是為了促進未成年人的健康發(fā)展，在家庭監(jiān)護得到恢復時，允許未成年人返回家庭，可以使其感受到真正的家庭溫暖。但是，對于監(jiān)護權的恢復時間僅僅依靠法官的生活經(jīng)驗和專業(yè)知識，是不能夠準確進行分析和判斷的。因此，在實踐中，對原監(jiān)護人的回歸時間要進行充分考慮，對申請恢復監(jiān)護的期限進行判斷［3］。

三、未成年人國家監(jiān)護立法完善措施

（一）健全國家監(jiān)護介入規(guī)范

國家監(jiān)護的介入規(guī)范健全可以從三個方面進行：第一，規(guī)定基層定期走訪制度。通過事前安排走訪去判斷國家監(jiān)護是否應當介入，為國家監(jiān)護的介入時間提供可靠性較高的量化標準。具體來說，對基層定期走訪制度進行規(guī)定，是為了解決如何有效在未成年人國家監(jiān)護制度介入環(huán)節(jié)中運用基層強制報告制度和父母監(jiān)護權撤銷制度。通過基層有關部門的定期走訪，查明未成年人因監(jiān)護陷入困境的具體情況，對其進行準確評估，決定國家監(jiān)護是否介入。家訪的內(nèi)容主要是對于實際監(jiān)護人的履責情況進行判斷，并通過監(jiān)護履行評價機制，對出現(xiàn)監(jiān)護問題的家庭進行定期走訪；第二，建立非國家監(jiān)護人監(jiān)護權撤銷聽證制度。通過法院申請啟動聽證程序，對復雜不清的案件更加謹慎對待，增強司法的公信力。通過審前聽證制度，了解相關人員對被撤銷監(jiān)護權的申請人的看法，雖然主觀性較強，但人文關懷得到體現(xiàn)，也體現(xiàn)了對國家監(jiān)護是否介入的謹慎處理；第三，做好臨時和長期監(jiān)護銜接，避免臨時轉(zhuǎn)為長期監(jiān)護時出現(xiàn)監(jiān)護職責重疊的尷尬，進而造成對未成年人的心理傷害。做好臨時和長期監(jiān)護的銜接，厘清監(jiān)護人的職責范圍，讓國家監(jiān)護有最優(yōu)化的介入形式。

（二）豐富照料模式

目前，兒童福利機構的主要照料模式是對監(jiān)護兒童進行撫養(yǎng)和照料，國家對于兒童福利機構的重視程度逐漸增加，也增加了資本融入。但是，兒童福利機構從根本上來說，依舊是機構照料模式，探索和豐富照料模式，積極促進未成年人健康成長。依靠法律對監(jiān)護人和照料人進行職責明確分工，并給予照料人在一定程度上的獨立地位。具體包括照料人負責被監(jiān)護人的保護、日常照顧、教育、日常醫(yī)療事務、學習事務等，但是將重大事務決定權交由監(jiān)護人行使，如重大醫(yī)療手術的簽字同意權。

（三）明確國家監(jiān)護適用情形

國家監(jiān)護措施主要分為三個內(nèi)容，代位監(jiān)護、監(jiān)護補足和監(jiān)護監(jiān)督。而未成年人監(jiān)護失當行為可以分為四種類型，分別是監(jiān)護不力、缺失、困難、侵害。在利用國家監(jiān)護相關措施時，需要對監(jiān)護失當?shù)念愋瓦M行準確分析，再選用合適的措施對未成年人進行救濟。如監(jiān)護不力指的是未成年人監(jiān)護人沾上惡習導致監(jiān)護職責無法履行，這種由于監(jiān)護人主觀原因造成的危害程度較低，且改正的可能性較大，所以，要采取監(jiān)護監(jiān)督措施，由監(jiān)護監(jiān)督組織或人對其行為進行糾正，并在后期進行跟蹤和測評其改正情況。此外，需要注意的是，監(jiān)護補足措施包括為未成年人提供臨時監(jiān)護和提供經(jīng)濟支持，而且這里的臨時監(jiān)護期限不得超過6 個月，一旦采取這項措施需要超過6 個月的則由國家進行代位監(jiān)護。監(jiān)控補足措施是指在客觀上監(jiān)護人無法履行監(jiān)護責任，如經(jīng)濟條件或人身不自由情況下采取的監(jiān)護措施。監(jiān)護侵害是監(jiān)護失當類型中最為嚴重的情形，要先對侵害程度進行評估，再采取應對措施，對于多次侵害仍不改正，又嚴重傷害未成年人身心健康的可以直接剝奪其監(jiān)護資格，采取國家代行監(jiān)護措施［4］。

（四）完善國家監(jiān)護實施程序

國家監(jiān)護是一個包含全面的動態(tài)化過程，通過管理措施的制定或其他方式去發(fā)現(xiàn)是否存在著監(jiān)護不當?shù)男袨椋缓蟛扇冶O(jiān)護介入措施對未成年人實施救濟，并為后期未成年人監(jiān)護提供保障。因此，未成年人國家監(jiān)護的實施程序要先啟動，再進行問題救助。未成年人監(jiān)護問題關系到國家和社會，對于村委會、居委會等特殊職業(yè)群體來說，對未成年人監(jiān)護有著強制報告的義務，如果對未成年人受到侵害的情況知情不報，將會受到嚴厲處罰。而對于其他社會群眾來說，要擴大宣傳范圍，鼓勵全社會公民對于侵害未成年人利益的行為進行舉報。另外，實行國家監(jiān)護程序，設立專項熱線，并將熱線電話張貼在教學場所和公共區(qū)域。最后，救治程序應該包括記錄、跟蹤、分析、調(diào)查、評估、解決，就是通過民政部門對接到的舉報進行登記并核查事實真?zhèn)?，讓村委會或居委會對監(jiān)護存在問題的家庭進行家訪，并報告民政部門，由民政部門對家訪結果進行調(diào)查和評估，如若結果構成犯罪，移交司法機關，可以剝奪其監(jiān)護資格。

（五）優(yōu)化國家監(jiān)護部門合作制度

國家監(jiān)護制度包括兒童、政府工作人員和各項措施程序，為了避免部門之間互相推諉職責的現(xiàn)象出現(xiàn)，實行未成年人國家監(jiān)護制度，要建立各部門的合作機制。第一，建立信息共享平臺，讓各個部門之間能夠通過資料共享，增強溝通與交流，建立相應資料庫，減輕部門工作壓力；第二，搭建定期監(jiān)護干預反饋框架，與轄區(qū)內(nèi)的家庭情況定期聯(lián)系并溝通，做出匯報，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)護不當問題；第三，建立責任追究制，對于工作懈怠的部門要進行一定的法律處罰。除此之外，民政部門可以采取多種模式監(jiān)護，可以由部門擔任監(jiān)護人，也可以通過購買服務的方式寄養(yǎng)于其他愛心家庭，實現(xiàn)對于未成年人的多樣保護。

（六）加強國家監(jiān)護監(jiān)督

加強國家監(jiān)護監(jiān)督可以從四個方面進行：

第一，關于監(jiān)護監(jiān)督的方式主要包括四種，一是定期聽取監(jiān)護人報告；二是對其進行批評教育，跟蹤督促監(jiān)護人予以改正；三是強制要求監(jiān)護人在監(jiān)護不當行為出現(xiàn)時，對其進行停職教育；四是相關機關要對染上不良惡習的監(jiān)護人進行強制性管教，直至其惡習得到改變。

第二，關于監(jiān)護監(jiān)督人。由法院和民政部門擔任監(jiān)護監(jiān)督機構，監(jiān)護人或被監(jiān)護人的好友、近親屬則作為監(jiān)護監(jiān)督人，通過雙重監(jiān)護模式實現(xiàn)互相監(jiān)督、相互牽制。

第三，關于監(jiān)護監(jiān)督人或組織的主要職責是對未成年人受監(jiān)護情況進行定期訪問，對于監(jiān)護不當行為進行教育與警告，由于法院的威懾性更強，因此，在監(jiān)護監(jiān)督職責上也有著更大的權利范圍，除去在民政部門擔任未成年人監(jiān)護人情形下有監(jiān)督責任，也有著對未成年人監(jiān)護事項的最終決定權。

第四，關于監(jiān)護監(jiān)督人的報酬請求和辭任權。一方面，是因為監(jiān)護監(jiān)督有著重要的地位，可以在身體出現(xiàn)重大殘疾、男性超過60 歲、女性超過55 歲、其他特殊情況發(fā)生時提出辭任請求。另一方面，擔任監(jiān)護監(jiān)督人是具有一定的社會利益保護意義的，應當給予相應的報酬，因此，報酬請求權是必不可少的，如果被監(jiān)護人沒有獨立財產(chǎn)，可以由國家財政部門予以補貼。

（七）明確退出條件

退出條件的明確分為兩個方面，分別是細化父母監(jiān)護權的恢復要件和建立退出后跟蹤評估機制。前者要從兩個層面去分析，一方面，申請人是否具備申請資格，應對監(jiān)護人監(jiān)護權被撤銷原因進行準確分析。如果是由于故意犯罪，則不具備恢復資格，如果是由于身體狀況和經(jīng)濟條件等客觀因素導致監(jiān)護能力被撤銷，可以在能力恢復后向法院申請恢復監(jiān)護權利，而如果是由于其過于懈怠，導致被監(jiān)護人陷入困境，就由村委會或居委會對其提供親職教育，考核結果后可以申請恢復監(jiān)護權；另一方面是司法機關，也就是法院在接到申請后，應該對其進行多方面的評估，綜合考量后再做出是否恢復其監(jiān)護權的決定。后者是一種事后安排，在監(jiān)護關系恢復后一定期限內(nèi)應對監(jiān)護人進行監(jiān)督來確保被監(jiān)護人不會被再次傷害。

綜上所述，在對未成年人國家監(jiān)護立法制定完善措施時，要遵循被監(jiān)護人最大利益原則，明確國家監(jiān)護介入規(guī)范適用情形、實施程序以及部門合作機制的建立健全，加強監(jiān)督，實現(xiàn)對國家監(jiān)護立法的優(yōu)化，切實做到對未成年人的有效保護。