關(guān)于行政處罰辦案期限的思考
——寫于《行政處罰法》修訂之際

廖俊驁

福建旭豐律師事務(wù)所，福建 廈門 361012

一、行政處罰辦案期限的定義

（一）《行政處罰法》修訂前，對于行政處罰辦案期限在法律層面缺乏統(tǒng)一的定義

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）自1996 年10 月1 日起施行，后于2009 年、2017 年兩次修正，2021 年又進行了修訂，并于2021 年7 月15 日起施行。在2021 年修訂前，《行政處罰法》第三十九條規(guī)定：“行政機關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當制作行政處罰決定書。”但未對什么情況應(yīng)當立案，以及立案后多長時間應(yīng)當作出處罰決定予以規(guī)定。法律層級只有《治安管理處罰法》第九十九條規(guī)定了公安機關(guān)辦理治安管理處罰案件的辦案期限。

從筆者從事律師執(zhí)業(yè)活動以來代理案件接觸過的規(guī)定來看，除《環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條、《廈門經(jīng)濟特區(qū)城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條外，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第五十七條、《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條等部門規(guī)章或地方性法規(guī)亦規(guī)定了行政處罰辦案期限。其中《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定期限的，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當自程序啟動之日起30 日內(nèi)作出行政執(zhí)法決定；重大、復(fù)雜的案件，經(jīng)本機關(guān)主要負責人批準，可以延長30 日，并告知當事人。特別重大、復(fù)雜的案件，經(jīng)延長期限后仍不能作出行政執(zhí)法決定，確需繼續(xù)延長期限的，應(yīng)當報本級人民政府批準，并將延長事由告知當事人。”

僅從上述筆者引用到的規(guī)定看，行政處罰辦案期限的起算點就有“立案之日”與“程序啟動之日”兩種，對于終結(jié)點雖然均規(guī)定為“作出決定之日”，但對于終結(jié)點是否能夠延后及延后的批準程序，各有不同規(guī)定［1］。

因此，在本次《行政處罰法》修訂前，對于行政處罰辦案期限在法律層面缺乏統(tǒng)一的定義。

（二）《行政處罰法》修訂后，對于行政處罰辦案期限的兩個基本構(gòu)成要素有了統(tǒng)一規(guī)定

本次《行政處罰法》修訂，在第六十條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當自行政處罰案件立案之日起90 日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”自此行政處罰辦案期限的兩個基本構(gòu)成要素，即起算點明確為行政處罰案件立案之日，終結(jié)點明確為作出行政處罰決定之日。鑒于《行政處罰法》第五十九條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)依照本法第五十七條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當載明下列事項：……（六）作出行政處罰決定的行政機關(guān)名稱和作出決定的日期。”第五十九條第二款規(guī)定：“行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關(guān)的印章。”作出行政處罰決定之日應(yīng)理解為行政處罰決定書上的落款時間與行政處罰實施機關(guān)加蓋其印章時間較后者。

二、行政處罰辦案期限之常見爭議及原因分析

（一）關(guān)于行政處罰辦案期限之常見爭議分析

通過案例數(shù)據(jù)庫檢索，并總結(jié)了近年來筆者代理行政訴訟或為行政機關(guān)提供顧問咨詢服務(wù)遇到的爭議問題，關(guān)于行政處罰辦案期限，有以下常見爭議：

1．辦案過程中哪些情形不計入辦案期限，或者說辦案期限可扣除哪些原因?qū)е碌暮臅r；

2．部門規(guī)章與地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章對辦案期限同時做出規(guī)定，但存在矛盾時，既是部門規(guī)章所屬系統(tǒng)又是地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章屬地的行政機關(guān)在實施行政處罰時應(yīng)當如何適用辦案期限的規(guī)定；

3．在司法審查中如何評價辦案期限超期，或者說基于辦案期限超期的事實，如何裁判。

（二）關(guān)于上述爭議產(chǎn)生的原因分析

產(chǎn)生上述爭議的原因可以歸結(jié)為以下幾個主要方面：

1．地方性法規(guī)本身的效力位階較低，制定機關(guān)在制定過程中考慮得不夠完善。例如《廈門經(jīng)濟特區(qū)城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條規(guī)定“認定、鑒定和補辦手續(xù)時間不計入辦案期限”，作為明確的廈門市城市管理行政執(zhí)法部門應(yīng)遵循的程序規(guī)定，并沒有規(guī)定公告送達的公告期不計入辦案期限。這顯然是立法層面沒有考慮全面的問題，導(dǎo)致地方司法實踐中對于公告送達的公告期應(yīng)否扣除存在爭議，司法機關(guān)不得不脫離上述地方性法規(guī)規(guī)定，從法理上對此問題進行分析。

2．一些行政機關(guān)的行政處罰辦案期限，在系統(tǒng)內(nèi)的部門規(guī)章有規(guī)定，在屬地的地方性法規(guī)也有規(guī)定，又或者屬地的地方性法規(guī)既有省級地方性法規(guī)又有較大市（或經(jīng)濟特區(qū)）立法（法規(guī)），上述規(guī)范性文件間存在不一致而導(dǎo)致選擇適用的爭議。例如《廈門經(jīng)濟特區(qū)城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條與《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條均對辦案期限作出了規(guī)定，其中后者相比前者，除對起算點的表述不同外，最明顯的區(qū)別是后者規(guī)定了延長辦案期限應(yīng)當通知相對人。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十條第二款“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”的規(guī)定，《廈門經(jīng)濟特區(qū)城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條如果理解為對《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條的“變通規(guī)定”，則應(yīng)當直接適用《廈門經(jīng)濟特區(qū)城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條。但鑒于《福建省行政執(zhí)法條例》是2019 年才實施的新規(guī)，而《廈門經(jīng)濟特區(qū)城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》早自2005 年就開始實施，中間相差14 年，司法實踐中也有觀點認為14 年前施行的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)不應(yīng)理解為對14 年后才施行的地方性法規(guī)的變通規(guī)定，從更有利于保護相對人權(quán)益的角度，應(yīng)當適用《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條的規(guī)定。

3．我國是成文法國家，司法機關(guān)根據(jù)已經(jīng)制定并頒布施行的法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定進行司法裁判。同時，又因我國的行政法律體系復(fù)雜，規(guī)范性文件規(guī)定數(shù)量巨大，一般程序立法（如《行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等）修訂周期較長，行政審判有其特殊性，即對于行政行為合法性的審查標準比較依賴于訴訟程序法或司法解釋的規(guī)定。基于辦案期限超期的事實如何裁判，因《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）修訂及新司法解釋的施行，司法機關(guān)的裁判意見在新舊法過渡期間是不穩(wěn)定的，導(dǎo)致此問題在該特定時期存在較大爭議。

三、行政處罰法新增辦案期限規(guī)定之立法目的及實踐問題分析

（一）行政處罰法新增辦案期限之立法目的分析

通過以上背景分析，筆者認為《行政處罰法》新增辦案期限規(guī)定的立法目的如下：

1．從銜接行政處罰的執(zhí)法實踐看，切實彌補了一些行政執(zhí)法領(lǐng)域辦案期限規(guī)定的空白，統(tǒng)一了法律定義

筆者在過去代理的一些案件中發(fā)現(xiàn)某些行政機關(guān)在其執(zhí)法領(lǐng)域缺乏辦案期限的規(guī)定。例如海洋行政處罰，《海洋行政處罰實施辦法》中并未規(guī)定辦案期限，《海洋違法案件查處期限暫行規(guī)定》雖然有規(guī)定辦案期限，但其性質(zhì)為中國海監(jiān)總隊出臺的工作指引文件，而非規(guī)范性文件。如果海洋行政處罰的實施機關(guān)其所屬地區(qū)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章未規(guī)定辦案期限，那么其實施行政處罰就處在缺少辦案期限監(jiān)督的狀態(tài)。《行政處罰法》作為國家大法，對辦案期限作出普適性規(guī)定，即便在傳統(tǒng)的規(guī)范模式下，缺少部門規(guī)章或地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定辦案期限，國家大法提出的3 個月辦案期限要求，任何行政處罰實施機關(guān)都應(yīng)當遵守［2］。同時，對辦案期限的起算點、終結(jié)點賦予統(tǒng)一的定義，有效解決下位法定義不統(tǒng)一所可能引發(fā)的爭議。

2．從銜接司法實踐的審查標準看，切合了《行政訴訟法》修訂及后續(xù)出臺司法解釋所追求的“程序正義”司法價值導(dǎo)向

從學(xué)術(shù)觀點以及司法裁判認為辦案期限超期屬于“程序瑕疵”，不應(yīng)認定“違法”的理由來看，法律沒有規(guī)定行政處罰辦案期限超期導(dǎo)致行政處罰違法或無效首當其沖。這個理由的深層次含義是，如果將行政機關(guān)應(yīng)當在辦案期限內(nèi)作出處罰決定理解為一種必須實現(xiàn)的程序要求，缺少法律層面的普適性規(guī)定。《行政訴訟法》屬于訴訟程序法，是司法機關(guān)開展司法審判工作的程序法依據(jù)，通過訴訟程序規(guī)定的判項類型來論證辦案期限超期應(yīng)當確認違法，無異于用結(jié)論來論證原因，缺乏說服力。《行政處罰法》作為規(guī)定行政處罰程序基本要求的法律，新增辦案期限規(guī)定，無異于將遵守辦案期限是行政處罰程序的基本要求公之于眾，辦案期限超期是違反《行政處罰法》規(guī)定程序的情形，那無疑屬于程序違法情形。這是從行政執(zhí)法的角度，對《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》關(guān)于“處理期限超期”應(yīng)被認定違法的一個肯定性回應(yīng)，使得司法機關(guān)裁判確認該等情形違法更有法律依據(jù)。

（二）行政處罰法新增辦案期限規(guī)定之實踐問題分析

修訂后的《行政處罰法》第六十條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當自行政處罰案件立案之日起90 日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”關(guān)于上述規(guī)定的具體適用問題，如果僅從法條的字面解讀，是存在爭議的。在為行政機關(guān)顧問單位提供處罰案件辦案指引制定專項法律服務(wù)的過程中，筆者所在的律師團隊即對修訂后的《行政處罰法》第六十條規(guī)定的90 日期限的理解存在不同意見：

1．第一種觀點認為，90 日是法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定情況下的原則性規(guī)定。筆者持該種觀點，具體理由見上述立法目的分析。

2．第二種觀點認為，90 日是優(yōu)先于法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的強制性規(guī)定。持該種觀點的主要理由是江必新、夏道虎主編的《中華人民共和國行政處罰法條文解讀與法律適用》在對《行政處罰法》第六十條的解讀中提到：“這就導(dǎo)致了不同行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政處罰決定作出期限各不相同的客觀情況。因此，急需在法律層面統(tǒng)一行政處罰作出的一般期限，統(tǒng)一法律適用標準。在本法修改過程中，綜合其他法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于行政處罰決定作出期限的規(guī)定，本法規(guī)定行政處罰決定應(yīng)當立案之日起90 日內(nèi)作出，比較符合行政處罰實際。”［3］

3．第三種觀點認為，90 日是有條件的優(yōu)先于法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的原則性規(guī)定。持該種觀點的主要理由是：《行政處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”根據(jù)上述“保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”之立法目的，如果法律、法規(guī)、規(guī)章對辦案期限作出了低于九十日的辦案期限，由于此更有利于“保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)認定行政機關(guān)應(yīng)當遵循法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的辦案期限。

對于上述爭議問題的分析，還涉及下位法規(guī)定的辦案期限延長（例如《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條規(guī)定的只要經(jīng)過法定批準、告知相對人程序就可以無限期延長）、辦案期限扣除在《行政處罰法》修訂后是否還有效等一系列問題。總而言之，《行政處罰法》修訂新增辦案期限的規(guī)定，立法目的是明確的，也切合了行政、司法實踐發(fā)展的客觀實際情況及需求，但具體規(guī)定內(nèi)容仍存在不明確的地方，相關(guān)爭議由法律工作者再行研究、探討，更待司法機關(guān)給出裁判意見予以解答。