突發(fā)公共危機事件中多元主體應(yīng)急協(xié)同困境及對策研究

潘天楚 常鈺琳 駱靜誼

摘要：近年來，各類公共危機頻繁發(fā)生，對人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成了極大危害，也給社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢帶來了不利影響。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，需要政府主導(dǎo)的多元治理主體的共建、共治、共享。本文選取河南“7·20”特大洪澇災(zāi)害作為案例，運用文獻(xiàn)研究法、社會網(wǎng)絡(luò)分析方法進(jìn)行全網(wǎng)數(shù)據(jù)分析與文獻(xiàn)搜集。研究表明，核心主體統(tǒng)籌聯(lián)動作用發(fā)揮不力等是目前突發(fā)公共危機事件中多元主體應(yīng)急面臨的協(xié)同困境，造成困境的原因主要有應(yīng)急協(xié)同理念落后且意識淡薄、應(yīng)急協(xié)同法制體系建設(shè)不完善等。在此基礎(chǔ)上，提出提升各主體應(yīng)急協(xié)同的參與意識等突破當(dāng)下應(yīng)急協(xié)同困境的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共危機；多元主體；應(yīng)急協(xié)同

在現(xiàn)代風(fēng)險社會的背景下，各種類型的災(zāi)難呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，應(yīng)急管理的環(huán)境日益復(fù)雜。以洪災(zāi)、旱災(zāi)、臺風(fēng)、地震為代表的自然災(zāi)害類突發(fā)公共危機事件是當(dāng)今世界各國共同面對的重要挑戰(zhàn)之一，嚴(yán)重影響經(jīng)濟社會的發(fā)展并威脅人類的生存。根據(jù)聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室 （UNDRR）的數(shù)據(jù)，2021年全球共發(fā)生與自然災(zāi)害有關(guān)的災(zāi)難性事件432起，經(jīng)濟損失達(dá)2 520億美元，其中，44%的災(zāi)害與洪水相關(guān)。

在突發(fā)公共危機事件應(yīng)對中，我國已經(jīng)初步建立起了以中央政府為指導(dǎo)、各級政府各司其職、社會組織和人民群眾廣泛參與的應(yīng)急管理體制。然而在實踐的過程當(dāng)中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位的 “全能型”單一性危機應(yīng)急反應(yīng)模式突出強調(diào)了政府及有關(guān)部門處置應(yīng)對危機時對于全局的把控，不僅在很大程度上限制了多元主體參與應(yīng)急管理協(xié)同功能的發(fā)揮，也在無形之中制約著我國政府應(yīng)對突發(fā)公共危機事件能力的提升。本研究試以河南鄭州 “7·20”特大暴雨事件為例，探究突發(fā)公共危機事件中多元主體應(yīng)急協(xié)同的困境與對策。

一、多元主體應(yīng)急協(xié)同的現(xiàn)實困境

本研究選取河南鄭州 “7·20”特大暴雨事件作為案例進(jìn)行研究，首先在各大文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫、政府信息公開平臺、社交媒體平臺進(jìn)行全網(wǎng)數(shù)據(jù)搜集，然后利用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法建立矩陣后生成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖 （詳見圖1），梳理出突發(fā)公共危機事件應(yīng)急協(xié)同面臨的現(xiàn)實困境。

（一）核心主體統(tǒng)籌聯(lián)動作用發(fā)揮不力

在社會網(wǎng)絡(luò)分析方法中，節(jié)點可以是任何一個社會單位或社會實體。節(jié)點的屬性決定節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)中的位置及作用。[1]政府作為大量社會資源的支配者，能夠在時間緊急、信息有限的情況下對災(zāi)害事件作出迅速反應(yīng)并采取行動，在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位，是突發(fā)危機中組織應(yīng)對的主導(dǎo)者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，處在核心位置的機構(gòu)多為政府部門，如應(yīng)急管理部、河南省應(yīng)急廳、河南省防汛辦等，應(yīng)急協(xié)同職能也多集中于不同的政府機構(gòu)和機構(gòu)的不同部門之間。政府本應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢推動多方主體協(xié)同合作，但從圖1可以發(fā)現(xiàn)，社會組織、企業(yè)、媒體、公眾等主體與政府合作較少，說明在現(xiàn)實中政府未能完全發(fā)揮統(tǒng)籌聯(lián)動作用。

（二）社會力量參與應(yīng)急協(xié)同有限

現(xiàn)代治理體系中，危機處置不是政府主導(dǎo)的單一管理，而是包括社會組織、企業(yè)、媒體、公眾等在內(nèi)的多元主體的分層治理。社會力量具有參與應(yīng)急協(xié)同的意愿和能力，其來源的多樣性和行為的主動性確保了社會力量在合作網(wǎng)絡(luò)中起到不可替代的輔助作用，是危機應(yīng)對中政府重要的合作者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，參與救援行動的社會力量組織分散，社會組織、企業(yè)、志愿者等主體大多時候都在單獨行動，組織之間合作的節(jié)點比較少，且合作多集中于同類型組織；參與救援行動的專業(yè)救援類社會組織總體規(guī)模較小，僅占社會組織總量的4.7%，[2]多為各地消防支隊進(jìn)行救援，較少看到專業(yè)救援組織身影。

（三）應(yīng)急信息共享溝通不暢

在突發(fā)公關(guān)危機事件應(yīng)急協(xié)同的全過程中，各類信息被生產(chǎn)、存儲、分享及擴散，協(xié)同的本質(zhì)正是信息的轉(zhuǎn)化利用，通過各方信息對稱匹配，消除決策黑箱，以協(xié)同方式將知識價值最大化、針對化，用以處理公共危機。[3]因此，通過多方協(xié)同整合共享多元主體掌握的災(zāi)害信息是危機應(yīng)對中的重要一環(huán)。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，合作行為多發(fā)生在政府機構(gòu)和部門間，信息的共享溝通也多存在于政府內(nèi)部，而政府與其他社會主體間信息交流不暢，存在信息不對稱。此外，其他社會主體間信息孤島現(xiàn)象比較明顯，存在大量相互封鎖信息的現(xiàn)象，彼此不能互聯(lián)互通。如圖1所示，企業(yè)與志愿者節(jié)點數(shù)量較少且與其他主體連接不足，各自力量有限卻又不能良好合作，在一定程度上會貽誤救援時機。

二、多元主體應(yīng)急協(xié)同困境的原因

（一）應(yīng)急協(xié)同理念落后且意識淡薄

一方面，傳統(tǒng)的家長式觀念讓一些政府部門工作人員至今依然認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)包辦一切社會事務(wù)，并覺得信息公開可能會影響社會的安定團結(jié)。因此，突發(fā)公共危機事件發(fā)生后，公眾被封鎖在真相之外，社會組織、大眾媒體等社會力量無法得到信息與實情。另一方面，信息來源的局限和滯后導(dǎo)致危機事件發(fā)生后社會力量沒有參與救援行動的主動權(quán)，只能被動接受政府的命令和派遣，這也對社會力量參與救援的效率和有效性造成障礙。

（二）應(yīng)急協(xié)同法制體系建設(shè)不完善

目前，我國已形成較為完備的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》 《突發(fā)事件應(yīng)對法》 《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》等一系列法律規(guī)定和政策文件在突發(fā)公共危機事件應(yīng)對中發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用，但是，關(guān)于社會主體應(yīng)急協(xié)同方面的法律法規(guī)尚有缺失。此外，現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于社會主體參與協(xié)助治理重大突發(fā)公共危機事件的規(guī)定，更多是原則性的，不夠細(xì)致具體，在指導(dǎo)實踐的過程中難以被準(zhǔn)確理解并直接運用。

（三）應(yīng)急協(xié)同常態(tài)化機制尚不健全

政府與其他社會主體之間的合作機制不夠完善。2008年以來，應(yīng)急管理體系下的政社合作已經(jīng)建立，但尚處于初級發(fā)展階段，政府探索與其他社會主體協(xié)同合作的過程中不可避免地存在協(xié)同無力情況。此外，政府與其他社會主體的協(xié)同合作沒有形成固定的模式。其他社會主體與政府開始合作往往是在突發(fā)事件發(fā)生后臨時接收到政府召集才形成，[4]合作形式較為臨時，政府短期內(nèi)無法做到聯(lián)絡(luò)統(tǒng)籌和有效引導(dǎo)，使多元主體應(yīng)急協(xié)同無效性增加，造成資源浪費。

（四）應(yīng)急協(xié)同資源配置有短板

一方面，政府與其他社會主體的資源配置不均。例如，我國絕大多數(shù)社會組織從成立到運行都受到政府的嚴(yán)格控制，因此，其在組織資源上對政府的依賴性強，缺乏獨立意識與自主性，自我管理和自我發(fā)展能力相對不足。另一方面，不同類型社會組織資源分配不均。有官方背書的社會組織如中國紅十字基金會能夠在與政府合作的過程中獲得更多信息、籌集更多資源，而多數(shù)缺乏官方背景的草根社會組織參與社會救援的方式更加單一，組織到的資源難以支撐組織參與社會救援。

三、多元主體應(yīng)急協(xié)同困境的突破

（一）提升各主體的參與意識

第一，各政府部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)拋棄 “大包大攬”的傳統(tǒng)觀念，樹立應(yīng)急協(xié)同的靈活觀念，認(rèn)識到其他社會主體在應(yīng)急救援活動中發(fā)揮的作用和功能，主動向參與社會救援的其他社會主體授予相應(yīng)的權(quán)力，建立健全完備的協(xié)作分工機制，使應(yīng)急協(xié)同更加高效。第二，社會力量應(yīng)當(dāng)加強自身的信念建設(shè)，樹立起強烈的公益使命感，以促進(jìn)公共利益最大化作為自己的目標(biāo)價值取向，注重培養(yǎng)組織成員的社會關(guān)懷度與責(zé)任心。只有政府?dāng)y手社會力量打造多元共治共享格局，使得多元主體充分參與社會治理，整合社會資源，才能建成高效的現(xiàn)代化應(yīng)急協(xié)同體系。

（二）提升制度水平

第一，要厘清政府與其他社會主體在參與重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中的角色與責(zé)任，制定規(guī)范性文件，對各自的職責(zé)界限合理分配，明確各主體的基本權(quán)利和義務(wù)、參與途徑與范圍。建立社會組織的準(zhǔn)入退出機制對于充分發(fā)揮社會主體公益性、靈活性、專業(yè)化與支援性的專長具有重要意義。第二，要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。[5]政府要區(qū)分專業(yè)領(lǐng)域建立突發(fā)公共危機事件救援分層分類機制，推動形成政社救援力量共同訓(xùn)練、協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，增強危機協(xié)同作戰(zhàn)處置能力。

（三）加強常態(tài)化機制建設(shè)

政府應(yīng)推動政社合作機制建設(shè)向縱深發(fā)展，重視社會力量參與，展現(xiàn)對社會力量信任的態(tài)度，并建立穩(wěn)定的政社合作模式。第一，政府要鼓勵、支持其他社會主體進(jìn)入應(yīng)急協(xié)同體系，倡導(dǎo)社會力量在突發(fā)公共危機事件中的各個環(huán)節(jié)中承擔(dān)更多責(zé)任，并主動邀請社會力量參與救援風(fēng)險評估、援助方案制定、人員物資調(diào)配等具體流程。第二，政府應(yīng)完善政府與社會力量的溝通交流機制，建立具有權(quán)威性的信息發(fā)布平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息技術(shù)實現(xiàn)與其他社會主體的數(shù)據(jù)共享，使其能夠在危機事件發(fā)生后及時了解最新消息及時救援。

（四）優(yōu)化資源配置

資源依賴?yán)碚摵鸵话憬粨Q理論認(rèn)為，資源不足是組織合作的動力，因此應(yīng)對公共危機需要構(gòu)建公共權(quán)力和社會資本并存、軟硬兼?zhèn)涞恼蠙C制。[6]第一，政府應(yīng)當(dāng)充分利用其處于社會應(yīng)急協(xié)同核心地位的優(yōu)勢，通過法律、政策、制度有效整合政府與社會組織的資源力量，利用公權(quán)力對資源進(jìn)行合理調(diào)配，以實現(xiàn)效用最大化。第二，要促進(jìn)具有官方背景的社會組織與民間草根社會組織之間的合作，使具有官方背景、擁有更多信息的社會組織和具有親民性、社會公信力的草根社會組織能夠優(yōu)勢互補，做到信息與社會資源的優(yōu)化配置。

四、結(jié)束語

在全球化浪潮不可逆轉(zhuǎn)的今天，世界各國突發(fā)公共危機事件的發(fā)生頻度、廣度都在不斷提高，不能僅僅依靠政府的單一力量進(jìn)行應(yīng)急管理，也不能只是憑借本國力量來進(jìn)行危機治理。在全球性的突發(fā)公共危機事件中，每個國家和地區(qū)的多元主體都應(yīng)該盡最大可能調(diào)動社會資源協(xié)同應(yīng)對全球治理危機，構(gòu)建全世界、全政府、全社會的危機治理網(wǎng)絡(luò)。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 聶磊.危機管理中的社會組織研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，

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