雙碳視域下資源型城市政府推進轉型的路徑研究

陳家豪

摘要：目前我國有近一半的資源型城市面臨著轉型的問題。資源型城市作為我國重要的能源資源供應保障基地，在長期的發展過程中出現了經濟、社會、環境等問題，選擇適合自身發展與轉型的道路成為資源型城市政府的必然抉擇。同時，雙碳戰略的實施對資源型城市的轉型與發展提出更高的要求，經濟振興、雙碳達標成為資源型城市轉型的雙重壓力。本文通過分析資源型城市政府轉型面臨的困境及其背后的深層次原因，探索雙碳視域下資源型城市政府推動轉型的相關路徑。

關鍵詞：雙碳；資源型城市；困境；轉型路徑

一、研究背景與核心概念

（一）研究背景

2001年，遼寧阜新市成為我國首個資源枯竭型城市經濟轉型試點市，阜新市拉開了我國資源型城市轉型的序幕。[1]2020年，我國順應國際社會要求和國內發展的現實需求，提出2030年“碳達峰” 與2060年“碳中和” 目標。2021年，《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》提出綠色低碳循環發展經濟體系是解決我國資源環境生態問題的基礎之策。2021年《“十四五” 支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》出臺，方案準確把握我國老工業城市和資源型城市振興發展的階段性特征，聚焦推進產業轉型升級示范區建設。該方案的出臺實施標志著產業轉型升級示范區建設進入了新階段。[2]2021年9月出臺的《推動資源型地區高質量發展“十四五” 實施方案》對資源型城市轉型提出了更高要求，加快推動資源型地區轉型升級、持續健康發展。[3]資源型城市，其興也資源，衰也資源。在長期的發展過程中，資源型城市出現了產業結構單一、產業性失業人口增加、生態環境失衡嚴重、城市規模收縮等問題。雙碳戰略是機遇更是挑戰。一方面，碳中和背景下資源型城市的主導產業發展受限，面臨經濟增長和雙碳達標雙重壓力；另一方面，資源型城市的地域、資源類型、發展階段各有差異，雙碳戰略為如何轉型提供了全新的視角。雙碳視域下，有必要對我國資源型城市轉型思路與路徑進行全新思考。

（二）核心概念

對雙碳視域下資源型城市政府如何推動轉型進行研究前，必須先明確幾個核心概念。

首先，什么是雙碳。2020年，我國在第75屆聯合國大會上宣布2030年前實現二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前完成碳中和目標。其次，什么是資源型城市。即以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。[4]資源型城市的城市建立、產業結構確立、發展與衰落都與該地區的資源開發利用直接相關。根據資源開采與城市形成的時間順序，可將其分為兩類：“先礦后城式”，即城市完全是因為資源開采而出現；“先城后礦式”，即在資源開發之前已有城市存在，資源的開發加快了城市的發展。最后，什么是資源型城市轉型。即轉變資源型城市的發展道路，轉變傳統的以第二產業為主的產業結構和就業結構，轉變過去的高碳經濟發展方式，走低碳循環經濟發展道路。[5]

二、國內成功案例

（一）安徽省淮北市

長期無序狀態下對資源的肆意開采導致淮北市經濟發展陷入停滯，社會矛盾日益激化，生態環境不斷惡化。[6]面對這些問題，淮北市不斷探索轉型與發展的道路，提出了“中國碳谷·綠金淮北” 的轉型目標，以培育新興綠色產業、延長現有煤炭產業鏈為轉型著力點和經濟增長新引擎，集中資源優勢完善基礎設施，全面落實社會保障，打造穩定和諧的社會環境。2019年，淮北市轉型取得較大進展，生產總值首次突破千億大關，第三產業比重首次過半。

（二）陜西省榆林市

陜西榆林市地理位置優越、資源儲量豐富，是我國“西煤東運”“西氣東輸”“西電東送” 的重要樞紐，也是國家重要的清潔能源生產基地。面對“2060雙碳” 目標，榆林在探索如何實現降碳減排、實現城市轉型發展的道路上，堅持對煤炭能源發展進行轉化升級，走綠色低碳發展的道路。在資源、能源、環境的極限承載內，推進城市轉型與發展。在實現高質量發展的征程上，榆林市政府緊抓政策機遇，充分結合市情，發揮區位優勢，做好合理規劃，通過調整經濟結構、加大轉型力度、淘汰落后產能、改變用能方式等途徑，爭做“碳達峰、碳中和” 的先行者、探索者和創新者，把榆林打造成世界一流能源化工基地、綠色低碳的資源型領航城市。

三、轉型中的政府困境與根源

（一）政府責任不充分不到位

1.服務型政府建設不到位

資源型城市因經濟體制原因，存在著“政府為主導、國有企業為主體” 格局，“礦城一體”“煤城一體”“政企合一” 等現象嚴重，全能屬性的大政府主義盛行。但是，推動轉型與發展更多強調的是政府“有為”，管該管的，實現服務型政府的轉變，實現政府“需求導向” 的轉變。資源型城市政府也試圖進行轉變，但效果不夠明顯。究其原因，主要是傳統全能型政府的思維局限，受政府領導的任期等因素影響，領導者自身對政府職能轉變的意識較弱。此外，在政府職能轉變的實施過程中，雖然名義上進行職能轉變，但長期的傳統思維慣性和上級政府的指令導致地方政府轉變不夠深入，無法打破微觀調控的“魔咒”，宏觀調控效果不明顯，企業、政府、市場關系不清晰。

2.政府資金、專業人才不到位

第一，資金外溢與資金不足。資源收益分配機制存在問題是資源型城市的普遍現象，因市場需求導致資源價格上溢形成的財稅紅利、財政紅利、資金紅利大多通過稅收等手段被上級政府、企業、相關利益人獲得，而資源型城市政府和人民獲取比例不足。即使所獲取的資源收益也很少投向城市基礎設施建設與維護、產業研發升級、社會公共服務的提質增效等領域。財政資金有效投入的不足，使得城市轉型與發展沒有良好的外部發展環境與堅實的物質基礎，進一步惡化轉型與發展的環境。受資源開采的短期性和資本的逐利性的驅使，資源型城市的資金進一步流向外地而非支持本地轉型發展。同時，資源型產業與宏觀經濟存在共振，受國家宏觀經濟形勢波動影響大，資源型城市經濟存在周期性波動影響財政收入。資金外溢與轉型資金缺口的矛盾，使得資源型城市政府陷入“有心無力” 的困境。

第二，人才短缺。“找不到、招不來、留不住” 是資源型城市人才領域的普遍現象，存在著“人力資源低端供應過剩、高端供應不足” 結構性失衡特征。資源型城市因產業結構單一，更多的是對資源稟賦專業的人才培養，高層次人才培養不足，人才引進、運用、提拔體系不完善。人才的結構性失衡制約了產業結構向技術智力密集型方向調整。

（二）政府責任不平衡表現

1.地方政府決策體系滯后

資源型城市轉型與發展涉及資源型企業、其他企業，涉及地方政府、中央政府，也涉及其他層面，所以資源型城市轉型要科學、合理地制定全面系統的轉型發展規劃，但目前地方政府的宏觀發展體系尚不完善。同時，資源型地方政府在轉型政策上更多的是對中央政策和宏觀政策某種程度上的抄襲，沒有從自身特色和現實需求制定自身的政策，使得政策具有籠統性和空泛性。針對城市轉型，也沒有建立科學的轉型績效評估體系。

2.政府生態觀失衡

自然資源的易獲得、高價值、高回報、低投入使得資源型城市政府形成了“資源型經濟觀念” 與資源型政績觀，城市經濟嚴重依賴“資源路徑”，經濟發展以資源為核心驅動力。在這種情況下，資源的開發與利用以及經濟發展必然以生態環境的破壞為代價，生態的修復與保護既是長期必要的問題，也是政府的責任問題。過分追求經濟效益，使得政府對生態環境的保護難以到位。

3.產業鎖定與發展失衡

資源型城市產業結構的特征即傳統低附加值產業的鎖定。表現為：低附加值產業發展依賴與高附加值新型產業發展滯后的矛盾。資源型城市對資源的“路徑依賴” 導致轉型受其制約，自然資源的相對易獲得性、低成本、高利潤對高附加值產業的發展起到了相對擠出效應。同時，新舊能源轉換、產業結構性轉變、雙碳戰略等外部客觀因素的制約，導致資源型城市鎖定低附加值產業，同時高附加值產業不足且不舍轉型的矛盾。

（三）政府責任困境的根源

1.體制原因

經濟基礎決定上層建筑，經濟原因產生體制結果。在產業結構和產業比重以及經濟體制等因素長期影響下的資源型城市大多實行政企合一的管理體制。同時，各方面因素影響下，城市基礎設施大多是由相關資源型國有產業承辦，“企業辦社會” 現象突出。

2.資源稟賦原因

首先，資源依賴。資源稟賦是地區經濟發展的基礎，對城市產業結構起決定性作用。其次，路徑依賴。資源依賴導致路徑依賴，在發展選擇上資源型城市偏好選擇和建立以資源為核心的產業體系與城市經濟體系，同時以資源外運為重點的運輸體系也有利于重工業的發展，影響產業結構的低碳化轉型與升級。最后，鎖定效應。資源依賴、路徑依賴導致經濟發展惰性，更多依賴資源紅利，不利于新型產業的發展。

四、資源型城市政府轉型的路徑

（一）健全資源型城市政府責任體系

在推動城市轉型的過程中，政府要優化社會公共產品供給，健全民生制度供給，平衡好轉型、城市發展、保障人民利益的三者關系，實現成果共享。

革新政府觀念，創新管理模式，建設“有為” 政府，實行宏觀管理、市場管理。健全政府服務體系，創新治理方式，提高政府服務能力。實現政企、政資、政市分離。將政府職能更多聚焦于公共服務效應和社會化管理。建立科學的轉型考核指標體系，是保障政府履行職責的有效方法。要建立相應的轉型政府發展指標體系，同時完善并引入績效評估機制，提升政府人員的工作能力。

（二）建構多元主體共治體系

多元主體共治體系，是包括政府、社會、公民、企業等多元主體在內的共同治理體系。在推動資源型城市轉型的過程中，政府要堅持與公民、市場、企業等主體合作，實現“發展為了人民、轉型共同協力”。首先，要強化多元主體意識，倡導人民參與，拓寬多元主體參與轉型重大事項的渠道，提升政府轉型決策的多元參與水平；其次，強化多元共治的智力支持，通過大數據技術、專家決策等措施，提高科學決策水平；最后，完善多元主體共治體系，實現多元共治規范化，健全多元共治運作體系，實現服務轉型、價值共享轉型、成果共享轉型。

五、結束語

資源型城市政府轉型要打破“路徑依賴”“資源依賴” 兩大困境。首先，針對國有企業比重問題、產業結構問題，要優化產業結構比重；針對傳統產業，要淘汰三高企業，同時利用先進技術升級改造仍具有競爭力的傳統資源產業；其次，針對產業鏈問題，要延伸產業鏈條形成多元化產業；最后，大力發展、培育兼有國際市場前景與本地比較優勢的新興產業。

資金制約城市轉型與發展的難題。政府要完善相關財政政策，加大財政投入，承擔主體作用。同時，積極與中央政府協力合作，通過專項財政資金、轉移支付、稅費優惠等措施解決資金問題。要積極引導、有效利用社會資金。完善國企融資機制，適時引導社會資本、企業資本的有機結合，推動政府與社會資本合作。

人才是第一資源。要有效發揮人才對城市轉型與發展的推動作用，就必須重視人才、培養人才。實現本地高等院校與企業合作，培育與本地經濟發展需求相匹配的人才隊伍。不斷完善人才引進、選拔體系，將高質量人才引進來，同時要完善人才待遇政策，用有效手段留住人才。

參考文獻：

[1] 張中祥，宋梅.碳中和背景下資源型城市轉型面臨的新挑戰新機遇[J].國家治理，2022，366（06）：47-51.

[2] 王成金.精準施策促進產業轉型升級示范區高質量發展：《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》專家解讀之三[J].中國經貿導刊， 2022（01）：66-67.

[3] 吳雨娜.高質量發展視域下資源型城市產業轉型政府職能研究[J].國際公關，2022（22）：76-78.

[4] 王麗英.資源型小城市提升專利質量的路徑：以陽泉市為例[J].山西科技，2017，32（04）：18-20.

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[6] 殷旭，程久苗.資源詛咒視角下資源型城市轉型研究：以安徽省淮北市為例[J].煤炭經濟研究，2021，41（10）：56-61.