健康中國視域下兒童青少年近視防控的協同治理
——以溫州市為例

金曉冬，陳潔，徐良德，徐小濤，曹雨露，葉小靜

1.溫州醫科大學 辦公室，浙江 溫州 325035；2.溫州醫科大學附屬眼視光醫院，浙江 溫州 325027；3.溫州醫科大學 眼視光學院（生物醫學工程學院），浙江 溫州 325035

“實施健康中國戰略”是以習近平同志為核心的黨中央為全面提高人民健康水平、促進人民健康發展作出的一項重要戰略安排，為推進全民健康可持續發展明確了具體實施方案。“少年強則國強”，兒童青少年是國家的未來、民族的希望，兒童青少年身心健康是“健康中國”戰略的重要基石。習近平總書記說，“現在孩子普遍眼鏡化，這是我的隱憂。”他一直牽掛兒童青少年近視問題，是大健康理念的重要部分，也是全球性公共衛生問題。近年來，我國學生近視問題呈低齡化、重度化趨勢，高度近視發生率持續走高，很多地方已成為致盲第一位原因[1]。習總書記就此連續多次作出重要指示，強調“全社會都要行動起來，共同呵護好孩子的眼睛，讓他們擁有一個光明的未來。”[2]2018年8月31日，教育部、國家衛生健康委員會（簡稱國家衛健委）等8部門聯合印發《綜合防控兒童青少年近視實施方 案》，近視防控正式上升為國家戰略，并逐步實現三個轉變：即從“近視矯治為中心”向“近視預防為中心”的戰略性轉變；從“專項近視防控為主導”向“綜合近視防控為主導”的政策性轉變；從“生物醫學-近視防控為重點”向“教育行為-近視防控為重點”的模式性轉變。在這樣的時代背景下，如何凝聚更多共識和力量，在“三個轉變”中落實國家戰略、政策和方案，已成為當前全國各地面臨的重要課題。

溫州醫科大學擁有教育部近視防控與診治工程研究中心，在近視的預防、控制、診斷、治療等研究領域具有權威和引領作用。溫州醫科大學附屬眼視光醫院是國內眼科領域唯一同時擁有國家臨床醫學研究中心、國家重點實驗室、國家工程技術研究中心、國家藥監局重點實驗室四個國家級平臺的醫療單位，長期關注并全力致力于兒童青少年的近視防控工作。近幾年，溫州醫科大學附屬眼視光醫院更積極響應國家戰略，協助溫州市政府創新實施“明眸皓齒”工程，“五方協同”，精準施策，通過數字賦能著力打造具有溫州特色的近視防控閉環管理體系，成為全國近視防控領域協同治理的典范。

1 我國兒童青少年近視現狀及其影響

研究表明，兒童青少年檢出率最高的疾病就是視力不良，常見的視力不良現象包含近視、遠視、散光等，近視是其中最為常見的一種，占85.0%[3]。近年來，我國兒童青少年近視發病率呈現逐年上升的高發態勢，已經成為世界上兒童青少年近視患病率很高的國家之一[4]。據有關數據統計，我國人口近視發生率為33.0%，約為世界平均水平的1.5倍，其中兒童、青少年近視發病率達到驚人的53.6%（其中，小學生為36.0%，初中生為71.6%，高中生為 81.0%）[5]。近視給兒童青少年群體帶來了諸多負面影響：一是學習生活上許多不便，由于人們所接受的信息，有82%以上來源于眼睛，而近視的孩子，遠視力下降，無法準確接受外界信息，這將影響他們對環境的感知，越來越多的研究證據顯示，環境對兒童青少年近視起著決定作用[6]。二是對升學和就業帶來限制，宇航員、飛行員、警察等對視力有要求的專業不能報考。三是高度近視可能引起視網膜脫落、黃斑病變等并發癥，還有一定比例的高度近視可導致不可逆視功能損害，甚至致盲。四是影響兒童青少年心理健康，近視兒童青少年相較于視力正常兒童青少年通常會表現出消極的心理狀態[7]。五是治療近視給家庭帶來一定經濟負擔。而對于國家來說，兒童青少年群體的高近視率將對國家醫療衛生體系造成嚴重負擔，遠則會嚴重影響未來國家的經濟發展、人口素質等[8]。

針對此，教育部、國家衛健委等8部門聯合印發《綜合防控兒童青少年近視實施方案》，明確了家庭、學校、醫療衛生機構、學生、政府相關部門職責，確定了核定近視率、簽訂責任書、建立評議考核制度、印發評議考核辦法等政策要求，推動近視防控工作提升為國家戰略和全民行動。據統計，全國兒童青少年總體近視率由2018年底的53.6%降到2019年底的50.2%，一年下降了3.4個百分點，超額完成了第一年的任務。2020年，受新冠肺炎疫情影響，學生改變了學習方式，居家線上學習時間加長，增加了電子產品使用時間，減少了戶外活動，視力健康受到嚴峻挑戰，總體近視率上升至52.7%。如何積極應對疫情影響，持之以恒、扎實有效開展兒童青少年近視防控工作，成為了當下亟待解決的焦點問題。2021年5月，教育部等十五部門印發《兒童青少年近視防控光明行動工作方案（2021—2025年）》，聚焦近視防控的關鍵領域、核心要素和重點環節，聯合開展八個專項行 動[9]，兒童青少年近視防控攻堅戰進入全新階段。

2 兒童青少年近視原因分析及治理方案

從客觀數據上來看，全國兒童青少年近視率仍然處于高位水平，幼兒園近視率超過10%，小學生超過30%，初中生超過70%，高中生超過80%，大學生超過90%。

兒童青少年近視重度化低齡化形勢嚴峻，造成近視的原因主要有：遺傳因素和環境因素。其中，高度近視患者中，遺傳因素起到了更為主要的作用，而對于普通近視患者，往往是環境因素的影響大于遺傳因素。環境因素作為影響兒童青少年近視的主要原因，可以根據其影響方式，進一步細分為兩類：一是與兒童青少年個體有關的環境因素，主要包括：課業負擔過重，長期伏案寫作業導致近距離用眼過度；坐姿不正確，比如書寫時歪著頭，或者閱讀時斜靠著甚至躺著等，加劇眼睛疲勞；學業時間和課外補習時間擠壓休息時間，睡眠不足；缺乏充分體育鍛煉，戶外活動時間不足；網課逐漸普及，過多使用手機、電腦等電子產品。二是與社會層面的環境因素，主要涉及政府、學校、家庭、醫院等層面：學業成績仍是學生評價、升學的主要指標，很多學校和家長過于關注學業成績，使孩子課內外學業負擔過重，“雙減”政策未能真正落實到位；政府、教育部門和學校對近視可能產生的嚴重危害認識不到位，對近視防控的重要性認識不夠；大部分家長缺乏近視防控和視力健康知識，對近視存在誤區，認為“近視不是病”，孩子出現近視等癥狀時，沒有第一時間前往正規醫療機構接受矯正；部分青少年的學習生活缺乏良好的用眼環境，一些學校燈光照明不足、課桌黑板等教學設備老舊、眼保健操制度的執行不夠到位；當前眼視光醫學、眼視光學和健康管理方面專業設置較少，眼視光行業、產業規范運行和管理有待進一步加強[10]。針對上述環境因素對兒童青少年近視造成的不良影響，亟需以系統思維開展兒童青少年近視防控的協同治理才能取得防治效果。

協同治理是指為了解決某一公共難題，通過政府、企業、社會團體、公眾等共同參與、共同協商、取得共識，來制定和執行政策的治理模式[11]。近視防控協同治理，是從單元主體轉向多元主體協同治理，構建以政府、社會、學校、家庭、醫療機構、兒童青少年為多元主體的治理邏輯。多元主體的協同治理有橫向協同和縱向協同。橫向協同機制體現在學校、醫療機構、市場監管、體育局等相關部門的聯動以及與家庭之間的互動，建立近視防控聯防聯建機制，發揮各主體的作用。縱向協同機制體現在自上而下的行政管理決策協同，從政府-教育局-學校的行政層級出發，以政府為主導，縱向推進下級組織發揮各自防控功能。多元化、多主體之間建立聯系，促使主體之間產生協作效能，相互交叉、縱橫交織地通力融合，進而構建動態的智能化近視防控協同治理體系。

3 溫州市兒童青少年近視防控協同治理

溫州是一個有近1 000萬人口的大市，全市中小學生在校人數接近110萬。2018年8月，溫州在全國率先啟動“明眸皓齒”工程，連續五年列為“溫州市政府十大民生實事”。

在積極探索近視防控創新舉措過程中，溫州聚焦破解兒童青少年近視高發和低齡化等突出難題，逐步構建并實施了“政府主導、學校主體、醫教協同、家校聯動、學生參與”的五位一體的治理機 制[12]，取得顯著成效。溫州中小學生總體近視率從2018年的54.5%，下降至2021年的50.91%，位居浙江省最低水平，且下降速度明顯高于全國平均水平。2021年5月，教育部辦公廳印發《關于公布2020年全國兒童青少年近視防控試點縣（市、區）和改革試驗區遴選結果名單的通知》，將溫州市列為全國兒童青少年視力健康管理先行示范區[9]，成為全國唯一獲批的地區。

3.1 強化政府的主導地位，發揮統籌協調、精準施策的樞紐作用 推進兒童青少年近視聯防聯控機制，要強化政府的主導地位，做好青少年近視防控協同治理的頂層設計和宏觀指導。溫州市專門成立“明眸皓齒”工程領導小組，率先開展全國首項百萬中小學生近視普查，開發了全國首個集“篩、防、控、診、治”于一體的學生視力健康管理信息平臺，形成了全國最大規模、最科學高效的建檔系統，提供智慧篩查、在線咨詢、風險預警、科普宣教、預約掛號和黑白名單等核心服務，及時對兒童青少年發出預警提示并提供解決方案，真正做到了早篩查、早預防、早干預。該應用在浙江省全面推廣，并獲“浙江省改革突破獎”“浙江省數字化改革最佳應用”等榮譽。同時溫州市政府在2021年提出近視防控的五年目標，指出要在五年內努力將總體近視率降低至50%以下，而學生視力不良矯正率要達到八成以上，全面構建兒童青少年全生命周期的近視防控管理服務體系，打造兒童青少年視力健康管理全國典 范[13]。

為實現《溫州市建設“全國兒童青少年視力健康管理先行示范區”工作方案（2021—2025年）》 提出的五年目標，溫州市系統實施“五個一”工程：即形成“一個共識”（即“兒童青少年近視防控不僅僅是醫學范疇的小事，而是全社會守護民族未來的大事”的共識）、借助“一個力量”（即借助溫州醫科大學專科領先地位，對兒童青少年近視防控進行專業化指導）、構建“一個體系”（即政府、學校、醫療機構、家庭、學生“五聯動”工作體系）、搭建“一個平臺”（即兒童青少年近視防控大數據分析平臺）、出臺“一套標準”（實行近視防控規范標準和操作流程、戶外運動時長、電子產品使用規范等細化標準），將“五個一”工程融入到社會、家庭、學校、醫療機構、學生中去，聚力五位聯動，下好一盤 棋[14]。

3.2 突出學校的主陣地功能，發揮源頭防范、落實舉措的關鍵作用 學校作為兒童青少年學習的主要場所，是近視防控的主陣地，也是執行近視防控工作的核心力量，要定期組織視力檢查，加強近視監測干預。溫州先后9次完成超百萬、全市域的兒童青少年近視普查，覆蓋全市所有中小學校，普查率在99.5%以上。該經驗先后受邀在教育部、全國中小學健康促進行動啟動儀式、全國綜合防控兒童青少年近視工作現場會、“讀懂中國”國際論壇等介紹經驗，還被教育部采納，依此印發《中小學生視力監測主要信息報送工作的通知》，推廣至全國全面開展每年兩次視力監測。

普查結果顯示，在近視率和高度近視率上，城市學校顯著高于農村學校，武術學校、體育學校、職高顯著低于常規學校，重點學校顯著高于非重點學校，提示學習強度與近視形成有關，戶外活動有利于防控近視[15]。緊緊抓住減輕學生學業負擔和增強體育活動兩個關鍵環節，扎實推進“雙減”舉措，針對影響視力的重點因素統籌手機、作業、睡眠、讀物、體質等五項管理，就減輕學生課業負擔、增加戶外活動、養成護眼習慣等，細化工作目標，并將其工作實效同校長、教師的績效考核掛鉤。此外，溫州率先實施視力健康環境優化行動計劃，嚴格按照國家有關標準對教室實施燈光照明標準化改造，三年共投入財政資金1.64億元，完成全市2.4萬間教室燈光照明標準化改造，購置可調節課桌椅。探索《溫州市中小學及幼兒園教室照明技術規范》地方標準、課桌椅設計標準、兒童青少年近視普查標準，有效改善兒童青少年用眼環境。溫州市教育局制定嚴格落實中小學幼兒園近視綜合防控基本規范，提出十條基本規范“愛眼”舉措（包括切實做到“一增一減”、合理使用電子產品等基本規范），并將其納入學校發展性評價和全市兒童青少年近視防控工作評議考核。

3.3 落實家庭的引導配合舉措，發揮引導監督、密切關注的紐帶作用 廣大家長應樹立科學的近視防控意識，加強監督和引導，承擔起孩子早期視力保護與健康的主體責任。溫州創新開展“媽媽護航公益行動”，家校共建“護眼媽媽團”，開展1 500多場進鄉村進小區公益活動，積極引導家長嚴守家庭防控的第一道防線。要求家長以身作則，帶動和幫助孩子養成良好用眼習慣。切實減少課外作業和課后培訓，積極引導和支持孩子進行戶外活動或體育鍛煉，陪伴孩子時盡量減少手機、平板電腦等電子產品的使用，并有意識地控制孩子使用電子產品。尤其是孩子3歲之前，禁止接觸電子產品，杜絕把電子產品作為孩子“電子保姆”的不負責行為。合理調配兒童青少年的營養和作息，多吃蔬菜、水果，達到均衡營養，做到早睡早起，保證8～10 h的睡眠。密切關注、定期監測孩子的視力健康，發現問題及時到正規醫療機構就診。

3.4 構建醫療和科研機構的創新平臺，發揮專業引領、科學防治的保障作用 醫療、科研機構為兒童青少年近視防控進行科學指導，堅持多學科整合，多技術融合，是近視防控工作的領頭羊。醫療機構要改變“重治輕防”觀念，引導醫務人員積極參與科普宣傳，進一步加強臨床診療、科學研究，針對易患病人群進行早期干預，用更多臨床數據支撐更有效的近視防治方案。

溫州醫科大學附屬眼視光醫院充分發揮專業引領優勢，牽頭組建全國綜合防控兒童青少年近視專家宣講團、大學生宣講團聯盟等，在全國各地廣泛引領科普宣講活動。培訓全省1萬多名校醫和保健教師，不斷擴大基層近視防控隊伍。創辦全國首個眼健康科普館，目前在全國各地指導建設35家眼健康科普館，受益人群過億。發布一系列近視防控科普素材，建設《近視防控》在線課程，其中《學習網課時如何科學用眼防控近視》，在線傳閱量超過2 000萬人次，并成為國務院綜合防控兒童青少年近視聯席會議機制和國家衛健委近視防控相關文件制定藍本，被科技部評選為2020年全國優秀科普作品，并譯成英文版向全世界推廣。針對近視發病機制進行深入研究，發布了一系列近視臨床干預方法及基礎研究的最新進展，為近視防控提供科技支撐和專業指導，其中率先提出的“鞏膜缺氧”學說[16]，被國際權威刊物列為近視研究的里程碑之一[17]。此外，還對百萬中小學生近視普查的海量數據進行分析和整合，逐步形成了一批重大研究理論成果，并及時將理論與臨床實踐結合，推動兒童青少年近視防治的發展。溫州醫科大學眼視光學院在近視防控領域的一系列探索創新，取得了顯著成效，體現了高校參與協同治理的意義。與此同時，溫州醫科大學和溫州市龍灣區政府創辦“中國眼谷”，打造眼視光科技創新綜合體，吸引和集聚近視防控專業人才，引導企業加快近視防控藥物和器械等相關設備的研發、轉化和生產，切實提升兒童青少年近視科學防控水平，推動眼視光產業的發展和升級迭代，也推動溫州成為視力健康研究的重要策源地。

3.5 深化兒童青少年的健康意識，發揮全程參與、積極配合的主體作用 兒童青少年要樹立起“自身健康第一責任人”的意識，深刻認識近視問題的嚴重性和危害性，養成良好的用眼習慣。要堅持正確的讀寫姿勢，做到書本離眼睛一尺、胸口離桌一拳、握筆手指離筆尖一寸；要做到“三個20”原則，近距離用眼20 min，要注意看20英尺（6 m）外的遠處物體20 s放松眼睛；不要在光線暗弱或陽光直射等情況下看書寫字；不要在走路時、吃飯時、臥床時、晃動的車廂內閱讀或使用電子產品。要特別關注自身視力的狀況，當出現視力模糊、視物不清等癥狀時，要及時到正規醫療機構進行診療，防止視力危害的加深。

4 結語

作為“實施健康中國戰略”的重要內容，兒童青少年近視防控功在當代，利在千秋，是一項任重道遠的復雜的系統工程。在“雙減”政策背景下，近視防控工作面臨許多新的挑戰，需要在多元化、多主體協同治理中積極探索，不斷突破。兒童青少年近視防控的“溫州模式”，從單元主體轉向多元主體協同治理，構建以政府、學校、家庭、醫療科研機構、兒童青少年等多元主體的治理邏輯，形成了多元主體各司其責、良性互動的系統閉環治理格局，實現了兒童青少年精準、科學、有效防控近視的目標，具有顯著的理論探索與實踐創新意義。