關于推進承諾達標合格證制度促進食用農產品質量安全的思考

史 峰，程一凡

（1.陜西省農產品質量安全中心，陜西西安 710016；2.西北大學 食品科學與工程學院，陜西西安 710069）

食用農產品的質量安全問題，是全球普遍的長期性問題。在國際上，農產品質量安全問題事件時有發生，如英國瘋牛病事件、比利時二噁英事件等曾多次造成一些國家的經濟動蕩。同樣地，在國內發生的食用農產品質量安全事件，如毒豇豆事件、毒韭菜事件、多寶魚事件、蘇丹紅事件等也曾造成重大社會影響。由此可見，食用農產品質量安全一直是各國民眾關注的焦點，受到各國政府的高度重視。因此，加強農產品質量安全監管確保農產品的質量安全，是各國政府不容推卸的責任。

1 食用農產品質量安全

1.1 食用農產品概念

初級農產品通常被定義為通過漁業、畜牧業、種植業獲得而未經加工過的產品，同時也是食物供應鏈的源頭，初級農產品中供食用的產品又被稱為食用農產品[1]。近些年我國食品安全問題頻出，且持續被公眾廣泛關注，而食用農產品是我國食品、餐飲等產業發展中的重要源頭產品之一，當前已經成為食品質量安全監管的重要部分。食用農產品的質量安全包括內在品質和衛生安全要求兩個方面，前者是滿足人們對營養物質的需求，后者則是衡量外來污染物可能對人體造成的危害。2022年新修訂的《中華人民共和國農產品質量安全法》總則中第二條指出：農產品質量安全是指農產品質量達到農產品質量安全標準，符合保障人的健康、安全的要求。因此，農產品質量安全監管是確保農產品質量安全的基本條件，同時也是建立健全農產品質量安全管理制度的保證。農產品質量安全認證作為重要的組成部分和推動力量，對于推進農業標準化、保證農產品質量安全尤其是食用農產品質量安全具有關鍵性作用。

1.2 農產品質量安全認證的發展背景

我國農產品質量安全認證包括產品認證和體系認證兩種類型。產品認證上以綠色食品、無公害食品、有機農產品和農產品地理標志的“三品一標”認證為代表。

20世紀90年代初，我國在國際上首先提出了綠色食品的概念，開展綠色食品認證，以順應我國對于更高質量農產品的需求和農業可持續發展的戰略[2]。20世紀90年代中后期國內的一些認證機構相繼引入國外的有機食品標準，開始對我國有機食品進行認證，并且隨后成立了自己的認證機構[3]。2005年，我國《有機產品認證管理辦法》頒布實施，國內有機食品行業逐漸規范化。20世紀80年代，我國開啟了無公害食品的試點工作，隨后在2001年，中央提出了發展高產、優質、高效、生態、安全農業，在此背景下無公害農產品概念產生，隨即在全國啟動“無公害食品行動計劃”，定為當時的主要工作之一，全面推廣無公害農產品認證工作，并在接下來的幾年內發展迅速[4-6]。2003年無公害農產品認證在認證標準、認證程序、標志使用、證后監管上實現了全國統一。

1994年，《中華人民共和國商標法》正式將地理標志納入其中，允許對其進行注冊，意味著我國地理標志的正式開始。2001年，第二次修訂版的《中華人民共和國商標法》將農產品地理標志納入法律管轄的范疇[7-8]。農產品地理標志登記的全面啟動始于2008年，并在之后對2011年10月前的產品頒發了農產品地理標志登記證書[9]。2013年原農業部在全國開展了農產品地理標志資源普查工作，并通過普查工作推廣了農產品地理標志的相關知識及其重要意義，使生產經營及消費者更加了解其對產品品牌、特色、效益和收入的提升作用[10]。

我國目前主導的體系認證主要有良好農業規范認證（Good Agricultural Practice，GAP）、良好操作規范認證（Good Manufacturing Practice，GMP）、危害分析和關鍵控制點監控認證（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）及ISO 22000等[11]。其中，GAP認證的重點即農產品的標準化生產和規范化管理，主要針對果蔬、作物等種植業在生產上的主要推廣應用；GMP認證從設備、過程、操作、管理等方面執行標準化規范，從生產加工企業方面把控產品質量；HACCP認證基于良好操作規范以及衛生標準操作程序（Sanitation Standard Operation Procedure，SSOP），從原料生產到產品加工的全過程，在各重要階段實施對生產加工全過程的分析和干預，以避免全過程中的生產操作不規范造成的食品安全隱患[12]。HACCP認證最早主要應用于水產和畜牧業產品加工，并在之后全面應用于各類食品生產的企業[13]。目前，我國農產品質量安全的認證體系形成以應用產品認證為主，體系認證為輔的工作格局。

2 食用農產品合格證制度

2.1 食用農產品合格證制度的建立

無公害農產品認證是“三品一標”認證中由政府兜底、保底性的強制性認證，其目的是滿足大眾消費，保障最基本的安全要求。在制訂制度的初期設計中，引入了“從農田到餐桌”的過程管理理念，推動農產品生產的標準化，并采用了投入品監管、關鍵點控制和安全性保障的管理制度。政府對于這一制度的推廣應用寄予了高度期望[14-15]。經過十幾年的發展，截至2018年，從事無公害生產的企業、合作社等生產主體有4.4萬個，有效期內無公害農產品達8.6萬個，在推進農業標準化生產、保證優質農產品有效供給、保障農產品質量安全上發揮了重要的作用。

近些年，隨著我國農業的高質量發展，整個行業已經進入了新的階段，而無公害農產品認證和應用過程中，在目標定位、市場導向、推動手段等諸多方面出現各種問題。為此，2017年9月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中提出，對無公害農產品認證制度實施改革，推進綠色農業標準體系發展，旨在增強綠色食品、有機農產品和地理標志農產品等認證的公信力和權威性，同時加強農產品質量安全的全程監管，建立完善的食用農產品合格證制度，以確保與市場準入相銜接[16]。2016年，原農業部制定《食用農產品合格證管理辦法（試行）》，在我國部分省份率先開始試行。到了2019年12月，農業農村部印發了《全國試行食用農產品合格證制度實施方案》，開始在全國范圍內試行食用農產品合格證的政策，標志著食用農產品合格證制度全國推廣的開始。

2.2 食用農產品合格證與承諾達標合格證

食用農產品合格證制度是農產品生產經營者在自我管理、自我控制、自我檢測的基礎上，自我承諾農產品安全合格上市的一種新型的農產品質量安全的治理制度[17]。農業生產及經營者在進入市場時出具合格證，可被等同視為擁有農產品的產地證明、購貨憑證和合格證明文件，方便市場經營者進行查驗留存，以及便于相關監管部門的監管核查。通過這一機制的實施，可以進一步強化生產和收購兩個主體，實現了從“產出來”一側對于農產品質量安全的互相監督和把關；并且也使問題農產品的問責制度更加清晰明確，真正做到來源可溯、流向可追、責任可查。

為了進一步明確合格證制度的核心要求與目標，2021年11月，農業農村部印發了《關于加快推進承諾達標合格證制度試行工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》中將“食用農產品合格證”的合格證名稱，正式改變為“承諾達標合格證”（Commitment to Compliance Certificate）[18]。

2022年9月，我國新修訂的《中華人民共和國農產品質量安全法》中，正式將農產品質量安全承諾達標合格證制度納入法律范疇，從法律層面進一步明確了承諾達標合格證的地位。承諾達標合格證制度建立與推廣同時也賦予“三品一標”新的內涵與外延。在內涵上“承諾達標合格產品”代替了“無公害農產品”；從外延上，引入新“三品一標”理念。即在生產方式上建立綠色農業標準體系，分別從品種、品質、品牌和標準化生產等方面進行提升和推廣，進一步擴大了農產品質量安全的覆蓋領域。

3 大力推進承諾合格證制度的現實意義

3.1 促進農業生產全鏈條治理

在我國，食品安全的監督和管理是由農業農村部門和市場監管部門共同合作完成。農業農村部門負責監督和管理農產品的種植、養殖以及在進入批發、零售市場或生產加工企業之前的質量安全。市場監管部門則負責監督和管理食品在進入批發、零售市場或生產加工企業之后的環節。這種分工機制確保了全程的監督和管理，以保障食品的質量和安全[19]。推行承諾達標合格證制度管理后，原先兩個彼此相互割裂的鏈條由于承諾達標合格證的存在被緊密的鏈接在一起；而兩部門也可實現農產品產地來源、產品檢測結果等信息的即時共享。通過兩部門間的互相配合、各行其責以及在每一環的監督和管控，有效增強了食用農產品在產地準出和市場準入環節之間的對接和管理，進一步強化了其從農田到餐桌的全過程質量安全監督管理。長期以來，我國市場上銷售的農產品大都會出現來路不明、信息不全的情況，消費者判斷農產品好壞主要依據傳統的外觀品相。承諾達標合格證規范地標注了農產品的品種、來源和聯系方式等重要的產品信息，極大地保障了消費者在選購農產品時，對產品的知情權，同時為消費者選購優質農產品提供了判斷選擇的標準，也提供了一條選擇綠色和安全農產品的有效通道。

3.2 強化生產經營者主體責任

在未實施承諾達標合格證制度之前，我國上市銷售的農產品因缺乏許可大都處于“默認合格”的事實狀態。無公害認證以政府為主導，生產者被動接受，通過認證的產品也未因獲得認證而變得更加暢銷而增加效益。因此，在認證實踐中生產者表面配合，實則倦怠的現象一直存在。盡管認證費用幾乎完全由政府承擔，生產者只需要支付購買標簽的費用，但其獲證產品的用標率很低，以至于在市場上很少能看到有無公害標識的農產品出售。從根源上解決農產品質量安全問題，農產品的生產及經營者應主動承擔責任。承諾達標合格證制度的實施，旨在進一步強化種植和養殖生產者在農產品質量安全方面的第一責任人地位。生產經營者將按照國家法律法規和相關標準的規定，嚴格執行現有的食用農產品質量安全控制要求。此外，生產經營者承諾其所提供的食用農產品符合相關國家標準，不含農藥、獸藥殘留和非法添加物，意味著生產經營者對所生產銷售的食用農產品質量安全以及所開具的承諾達標合格證的真實性負有責任。

3.3 推進市場倒逼機制形成

承諾達標合格證制度把“需要合格證才允許入市”的上市許可壓力傳遞給生產經營主體，通過市場倒逼機制的建立，促進完整供應鏈各部分的相互監督管理，保障農產品的質量安全，變被動接受市場監管為主動參與并接受監管。承諾達標合格證制度順利實施后，市場對農產品質量安全的要求會通過合格證所含信息反向傳導給生產經營主體，迫使其對自己所生產銷售的食用農產品質量安全負責。即生產經營者，無論采取何種質量安全承諾合格方式（自檢、內部質量控制、第三方委托檢測、自我質量安全承諾），都必然會將農產品的質量安全放在首位。在市場機制條件下，生產經營者只有真實填寫承諾達標合格證所含內容，與消費者建立信任關系，才能與消費者產生良性互動，滿足消費者需求的同時，擴大產品銷售，增加效益，實現雙贏。目前，二維碼技術與承諾達標合格證制度高度融合，消費者可通過掃描二維碼全面了解農產品生產加工過程信息，如種植業產品在種子、農藥、化肥等方面的使用與產出；畜牧業產品在種畜、獸藥、飼料等方面的投入和使用以及其他各環節的相關信息。產品二維碼全面地將所有信息呈現在消費者面前，實現生產加工過程的“透明化”。在此過程中溯源信息準確度至關重要，而只有標準化農產品生產才能夠提供準確、規范的溯源信息。承諾達標合格證制度得以順利落實，促進了農產品質量安全的全程管理，也加速了農產品全流程的標準化生產進程。

3.4 推動相關政策與法律法規的更新

在順利推進食用農產品承諾達標合格證制度的同時，也推進了有關監督管理部門對于相關的政策和法律法規的合理修訂和更新。根據國內外的食品安全法規和研究進展，對部分指標進行更加嚴格的限制和管控，進一步提升我國食用農產品質量安全的水平。例如，國家相繼對GB 2762食品中污染物限量和GB 2763食品中農藥最大殘留限量兩個與農業投入品密切相關的國家標準進行了修訂，增加限量種類及限量標準。新的國家標準在農藥殘留限量制定上，為原先未涉及的農藥品種及用量制訂標準，多采取與國際標準接軌的方式或采用一律標準。

4 結語

承諾達標合格證制度是國家在農產品質量安全監管體制上一項重大的改革，標志著農產品質量安全監管由以政府為主導轉為以市場為導向，生產經營者從被動接受到主動參與，實現農產品質量安全監管的良性循環。從“三品一標”的產品認證到體系認證，從無公害農產品到承諾達標合格證政策，均致力于我國農業的綠色、安全和優質發展，也代表我國對于食品安全衛生的重視。相信通過承諾達標合格證制度的進一步實施，可以進一步促進我國農業的高質量發展，同時也真正意義上維護消費者“舌尖上的安全”。