贛州蘇區城鄉供水一體化現狀及實施策略分析

黃曦妮，曾 智，吳 濤，鄧沐平

(1.江西省水利投資集團有限公司，江西 南昌 330029；2.中鐵水利水電規劃設計集團有限公司，江西 南昌 330029)

1 研究背景

近年來，隨著城市化進程的加快，農村地區與城鎮發展不平衡、不協調的矛盾日益突出[1]。城鄉供水一體化是全面提升農村供水保障水平的重要舉措，打破行政區劃壁壘和原有供水分化格局，重點推進大水源、大水廠、大管網建設，建立從源頭到龍頭的農村飲水保障體系，全面提高農村供水質量與管理水平，實現城鄉供水同網、同質、同服務，切實解決城鄉供水發展不平衡不充分問題，保障市(縣)經濟社會發展對水資源尤其是優質水源的需求。2020年1月，《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》指出“全面完成農村飲水安全鞏固提升工程任務，在人口相對集中的地區推進規模化供水工程建設；有條件的地區將城市管網向農村延伸，推進城鄉供水一體化”[2]；同年5月，江西省政府率先以贛府發[2020]10號文印發了《江西省人民政府關于全面推行城鄉供水一體化的指導意見》，指出“為深入貫徹落實習近平總書記關于脫貧攻堅的重要論述、視察江西重要講話精神和新時代治水方針，以決戰脫貧攻堅、決勝小康社會、助力鄉村振興為目標，全面推行城鄉供水一體化，基本實現農村居民喝上安全水、放心水、幸福水的愿望”[3]。2021年2月，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》再次提及城鄉供水一體化，要求2025年農村自來水普及率達到88%[4]；次年1月，國家發改委、水利部聯合印發了《“十四五”水安全保障規劃》，明確要求“具備條件的地區，要推動城鎮管網向農村地區延伸，逐步實現城鄉供水一體化；暫不具備條件的，要以人口集聚的鄉鎮或行政村為中心，擴大規模化供水覆蓋范圍”[5]。

2 區域概況

寧都縣位于江西省贛州市東北部，是原中央蘇區核心縣、國家扶貧開發工作重點縣、西部大開發政策延伸縣、羅霄山特困片區縣，境內地貌以丘陵、山地為主，屬典型的丘陵山區，西、北、東三面高，中間低，自北向南依次下降，中、南部是丘陵、崗地及縱貫南北的梅江河沖積平原。轄24個鄉鎮，297個行政村，國土面積4049km2，居江西省第3，2019年全縣常住人口82.28萬人，其中城鎮人口31.74萬人，農村人口50.54萬人，自古就有“縱使三年兩不收，仍有米谷下贛州”之稱，為國家首批商品糧基地縣。寧都縣域地形水系分布示意如圖1所示。

圖1 縣域地形水系分布示意圖

3 全縣供水現狀分析

根據調查，寧都縣現狀供水格局總體劃分為縣城聯網供水區、單鄉鎮規模化集中供水區和其他分散式供水區。縣域內現有城鄉供水工程4萬余處，其中，集中供水工程僅444處，設計供水規模14.65萬m3/d，覆蓋受益人口達68.95萬人，占全縣總人口的83.8%，主要包括聯網供水區的梅江鎮、竹笮鄉和長勝鎮、會同鄉陂頭村等地，由縣城自來水廠(竹坑水廠、第一、二水廠聯網供水)、長勝鎮自來水廠供水；以及單鄉鎮規模化集中供水區的其余21個鄉鎮集鎮所在地(石上鎮、黃陂鎮、黃石鎮、固厚鄉為縣自來水公司管理，屬于城鄉供水一體化工程)，除洛口鎮、釣峰鄉、安福鄉外，均建有1處千噸萬人供水工程，輔以百噸千人及千人以下集中供水工程。相對偏遠山區，村民引用山泉水、自建壓水井等分散式供水工程受益人口13.33萬人，占比為16.2%，工程處數占比卻高達98.9%[6]。

3.1 供水工程建設情況

全縣集中供水工程仍以規模以下供水工程為主，數量占比達95.5%，但受縣城人口集聚效應，縣城聯網供水區人口占集中供水總人口比例高達43.1%，千噸萬人供水工程覆蓋人口比例也達到了20.6%。從集中供水工程實際供水量分析，規模以上供水工程供水量僅占其設計供水規模的50%～60%，規模以下供水工程的供水量占比卻高達70%以上，其中，千人以下供水工程甚至處于“滿負荷”狀態，反映了現有規模以上供水工程在設計上過于追求規模化，導致工程的實際效能未最大化；從供水管道長度分析，規模以上供水工程人均供水管道長度僅為1.51～1.91m/人，而規模以下供水工程的人均供水管道長度[7]為3.17～31.2m/人，凸顯了保障偏遠山區人飲用水需求，不得已增加管道鋪設長度和隱性維護費用的現狀，一定程度上，也體現了寧都縣地形地貌對城鄉供水一體化進程的阻隔作用，表明丘陵山區不宜照搬平原水網地區遞推式發展，要因地適宜，尋求更為有效的實施策略和方案。寧都縣域現狀集中供水工程基本情況詳見表1。

表1 寧都縣農村集中供水工程基本情況表

3.2 供水工程水源情況

縣域內現有供水工程水源各異。縣城水廠以梅江、竹坑水庫為水源；河道兩岸低山丘陵區，以地表蓄水工程和河流水為主；山區較為偏遠農村地區，則引用地表山泉水為主。通過調查統計，僅縣自來水廠劃定水源保護區，配備了水質化驗室、自動化監控系統，水質狀況實現了實施監測，20處規模化供水工程的配套設施較為完善，水處理工藝過程、水質凈化設施、消毒設施完善率、出廠水質達標率均為100%；百噸千人及以下供水工程大都以山泉、地下水或山塘為水源，供水保障率存在一定不確定性，且多呈現凈化、消毒等配套設施完善率較低、出廠水質達標率較低的“雙低”現象。

3.3 存在的主要問題分析

(1)供水工程建設標準低、供水設施有待完善、總體布局有待優化

受不同階段建設理念與標準、資金投入以及當地水源和地形條件、人口分布等因素的影響，縣城水廠管網延伸覆蓋范圍小，規模化供水工程覆蓋率低，分區供水大多獨立；小型集中式或分散式供水工程多而散，且以小河流地表水或引山泉水為主要水源，部分取用淺層地下水，供水可靠性低，停水現象時有發生，每遇干旱年份或干旱季節，水量常常不足，水廠設施簡陋，水處理工藝落后，甚至缺失，水質安全不能得到根本保障。由于投資及設計和施工質量等方面的原因，供水管網存在管網鋪設不足、輸配水管網管徑偏小、管網材質與埋深不符合技術要求、工程運行時間長老化失修壞損、漏損率偏高等諸多問題，供水管網的建設與改造亟待加強；供水體系的應急備用和抵御風險能力不足，與城鄉融合、城鎮化進程、經濟社會高質量發展需求和人民對美好物質生活的追求不相符。總體而言，寧都縣城鄉供水總體布局和配套設施均有待完善和優化。

(2)水源保護任務重，保護區劃定工作相對滯后

一方面，部分鄉鎮水源保護觀念不強，水源保護和監督工作相對滯后，工程水源保護區劃定比例較低，相應保護措施缺失。另一方面，目前農村供水工程水源主要為山泉水、河道水及地下水，點多面廣，難以采取措施保護，尤其是山泉水，劃定工作難度大，供水安全性差，即使是縣城水廠現有水源。

(3)管理體制機制不健全，管理水平不高

目前，寧都縣農村供水工程運行管理主要采取以國企、鄉鎮政府、村委會等為管理主體的運行管理模式，管理主體多元，工程運行管護機制尚未健全，管護經費難以落實，管理制度不完善，缺乏統籌管理，一體化和標準化管理待加強。管理人員配備方面，除規模化供水工程基本配備專職管理人員外，大多小型供水工程主要由村、組干部代管，管理人員專業化程度低，管理水平不高；現有管理設施較薄弱，小型農村供水工程管理設施簡陋，運行管護機制尚未健全，管護經費難以落實；國有供水企業管理自動化、信息化運用程度不高，管理設施亟待完善；鄉鎮村委會管理工程因陋就簡管理不規范。

(4)農村建設資金投入不足，投融資體制機制亟待建立

寧都為革命老區、經濟欠發達地區，經濟發展水平和財政收入水平均相對較低，農村供水工程建設多以上級政府投入為主，地方配套資金不足；加之受縣域地勢地貌條件和人口分布等影響，農村供水工程建設資金成本高，建設資金尤顯匱乏。同時，農村居民的水價承受能力低，用水少，所收繳水費難于維持工程的正常運行，對社會資金吸引力不足，面向市場的投融資體制機制與運行管理模式亟待建立。

4 城鄉供水一體化實施策略解析

城鄉供水一體化是一項系統性工程，應與城市總體發展規劃、鄉村振興規劃、村莊規劃、水資源規劃等相協調，以問題為導向，以縣為單元，統籌規劃，采取“抓兩頭帶中間”的方式完善工程體系建設，優化供水格局。寧都縣為典型的丘陵山區地貌，概稱為“七山半水一分田，分半道路和莊園”，丘陵面積占總面積的34.73%，山地面積占總面積的44.13%，其城鄉供水一體化與平原水網地區截然不同，一方面，需打破鄉鎮、村行政區劃界限，充分考慮“一縣一網、多鄉一網、一鄉一網”等規模化集中供水工程覆蓋率；基礎薄弱的地區，以大并小，小小聯合，因地制宜推進小型工程規范化建設和改造。另一方面，更應因地適宜，尋求符合本地實情的實施策略，本文結合前述供水現狀分析提出以下5個方面較為有效的實施策略。

(1)補齊供水管網最后“一公里”

以現有工程的“存量”出發，充分發掘現有工程的富裕供水能力和供水量，補齊供水管網的最后“一公里”，使供水范圍盡可能多地延伸至縣城、鄉鎮的周邊地區，在預留規劃水平年當地社會經濟發展及人口集聚等因素下的新增用水量的前提下，使供水量從“不飽和”上升為相對“滿負荷”的運行狀態，最大限度拓展供水工程的覆蓋面，發揮效能，增加效益產出比，以確保長效運行。根據統計資料分析，江西省村鎮供水人均供水管道長度為6.28m/人，市(縣)供水人均供水管道長度為2.36～2.45m/人，而寧都縣城鄉供水一體化人均供水管道長度現狀極度不平衡，為1.51～31.2m/人，加上規模以上工程的實際供水量與供水能力的反差情況，管網延伸依舊是縣域城鄉供水一體化進程中重要的工程措施之一。

(2)重新定義“城鄉供水一體化”內涵

寧都縣地理位置和人口、水源分布決定了縣域城鄉供水一體化不可能一味追求“強網補鏈，聯網并行”的單一的供水網絡。首先，應建立“管理服務統一網”，縣域供水工程可由一個或幾個運管單位統一化、協同化管理，各供水網絡分區管理單位間建立協調聯動部門和體制機制，確保供水服務水平和水質達標率與市(縣)城區標準一致，并解決網絡分區間的事權和矛盾糾紛，確保管理層面的標準化；其次，建立“常規備用雙向互通網”，結合縣域高低起伏地形條件，適當考慮供水管網的雙向流通性，縣城水廠或規模化供水工程不一定是單一輸水單元，也可以是受水單元，即充分利用周邊大水庫等水量充足的水源地，通過供(輸)水工程反哺縣城水廠或其他供水工程，以提高和保證其管網延伸的覆蓋率、供水保證率，同時作為雙向備用的預留補水通道，確保工程運行層面的協同互補化；再次，建立“水價定額梯級網”，基于不同片區居民收入差異，以“共同富裕，共同發展，共同享受”為目標，結合鄉村振興等戰略的實施，尋求政企合作，政府補貼，企業自負盈虧等方式，制定與城鄉統籌發展同步的階梯式、可浮動式水價定額，并綜合考慮經濟社會發展速率，3～5年舉辦水價浮動聽證會，確定新一輪水價定額及其相應補貼政策，確保水價與收入水平的協調統一化，形成寧都特色的“三網協同，多網共營(贏)”的城鄉供水一體化發展模式。

(3)拓展“以水定城”新概念

著重“以水定城，全縣一盤棋”，借鑒福建省南平市“水美經濟”戰略思維，建立“1+N”工作模式，促進水利工程從單一功能到多功能發展，從單一部門資源投入向多部門資源融合轉變；整合捆綁涉水政策配套資金，采用PPP或EPC模式建設，引進社會資本參與項目建設和運營；通過多元化投入，以新增土地投入項目建設，形成長期持續有效投資拉動[8]。統籌紅色底蘊文化、綠色山水文化，打造寧都縣自己的“水名牌”，充分發揮全省首個山丘山地灌區——梅江灌區的建設的帶動作用，推動產業結構調整及產業鏈延伸，助推農業產業高質量發展；以“紅色教育+綠水青山”為主題，著力打造一批紅色教育基地、親水旅游、臨水康養、涉水制造、濱水體育等新業態，從而將“單純自然產品”的水資源向富有經濟價值屬性的水美經濟模式轉變；針對相對偏遠山區少數人群，繼續推行人口搬遷，重點解決生產資料、生活方式的延續和變更，以“特色小鎮”“非物質文化傳承”等形式解決居民對搬遷的抵觸和回遷現象，盡可能做到“一個也不丟下”地享受供水服務。

(4)探索“寧都化”建設運管新模式

結合本地區實情，制定和完善工程維修養護經費落實的舉措，保障工程長效良性運行。制定合理水價形成機制和水費計收機制，按照“補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔”的原則合理確定水價，積極推行“基本水價+計量水價”的計量收費辦法，強化水費征收力度；建立縣級專項維修養護基金制度，以縣為單元建立農村供水工程維修養護基金，所需資金通過財政補貼、水費提留等方式籌集。基于建立的協調聯動部門和體制機制，明確維修養護資金財政補貼政策，接受財政、審計部門以及用水戶和社會對維修基金專門賬戶的監督，維養使用公開透明化，做到專戶儲存，專戶管理，確保維養基金僅用于城鄉供水工程的維護、維修及更新改造[9-10]。

(5)水資源保護和環境保護“雙保險”

寧都縣是全國首批100個生態環境建設示范縣之一，境內592km2國土面積納入贛江源頭保護區范圍。一方面，在國家有關法律及近期出臺的《江西省贛江流域水生態環境保護條例》等法規條例要求下，對源頭保護區實行嚴格保護，建立健全源頭保護區管理制度，加大資金投入；適時出臺地方政策法規，實施水資源保護專項治理行動，在保護區設置標識牌，標明界線，落實責任，不斷加快推進水源保護和監督工作，提高工程水源保護區的劃定比例，不斷完善贛江源水生態示范基地建設，打造生態文明建設寧都樣板；另一方面，不斷推進城鄉供水一體化進程，減少地下水的利用率，加強水源涵養區的水土保持，與我省水投集團合作，在加大保護宣傳力度的同時，提升水產品對水資源保護和環境保護的反哺效應，形成“靠山吃山、靠水喝水”的良性循環；另外，隨著贛州區域經濟水平的不斷發展和人們對更高品質生活的追求，河流上下游市(縣)可簽訂對賭協議，延伸水資源保護和環境保護效益覆蓋面，從全流域角度提高保護措施、監督考核的落實到位。

5 結語

寧都縣集中供水工程現狀仍以規模以下供水工程為主，數量占比為95.5%，但規模以上供水工程覆蓋人口占比達到了63.7%；規模以上供水工程供水量僅占其設計供水規模的一半左右，規模以下供水工程的供水量占比高達70%以上，其中，千人以下供水工程已基本處于“滿負荷”狀態，不同規模供水工程覆蓋人口的人均管道長度現狀極度不平衡，上述反差現象與鄉鎮、縣城人口集聚作用，及區域地形地貌的阻隔作用相吻合。

建議贛州蘇區山丘山地地區的城鄉供水一體化進程應與區域相關規劃統籌協調。結合地區特色，因地適宜，尋求與鄉村振興戰略和水美鄉村建設相融合，發掘區域綠色生態、紅色文化底蘊，以人民對美好生活追求為內驅力，帶動偏遠山區移民遷建，以“特色小鎮”、“非物質文化傳承”等方式對原有村落實施打造升級，形成文化旅游新方向，優化人口和產業布局，強化水資源保護和環境保護“雙保險”，探究“寧都化”建設運管新模式，根據已批復的《寧都縣城鄉供水一體化規劃報告》，按照“統籌規劃、協調發展；整體推進、連片實施；突出重點、注重實效”的總體原則，通過對項目建設條件及經濟指標等分析，綜合考慮需要與可能、投入與產出，區別輕重緩急，合理安排建設項目，分期分步實施。