水利稽察發現建設管理專業問題分析及建議

張立紅，董 鵬，葉國平

(浙江省水利水電建筑監理有限公司，浙江 杭州 310020)

0 引言

水利建設項目稽察是水利部、流域機構和省級水行政主管部門開展的主要對水利建設項目的前期設計、建設管理、計劃下達與執行、資金管理與使用、工程質量與安全和建后管護等幾個方面的監督檢查，自1999年起實行至今已近20年，有效地提高了基層水利管理部門的建設管理水平，確保了工程建設的工程安全、資金安全、干部安全和生產安全[1]。

為進一步加強和規范浙江省水利工程建設管理工作，強化行業監管，依據水利部《關于進一步加強流域機構和地方水利稽察工作通知》《水利部辦公廳關于印發2022年水利建設工程質量監督和項目稽察工作要點的通知》《水利建設項目稽察工作指導書(2022年版)》和《浙江省水利建設項目稽察辦法》，開展2022年水利稽察工作[2-5]。

受委托，筆者單位承擔2022年浙江省水利工程項目稽察任務，依據稽察工作成果[6]，對50個稽察項目發現的112個建設管理專業問題進行了研究，分析當前水利工程建設管理方面存在的問題，探究問題形成原因。旨在促進我省水利工程建設管理水平，為水利工作的決策和部署提供科學依據。

1 稽察工作概述

1.1 基本情況

本年度稽察項目50個，涉及水庫除險加固、防洪排澇、河道整治、新建水庫、干堤加固、海塘安瀾、灌區改造、引調水、灘涂圍墾等11個工程類型，合計總投資約200億元。

1.2 重點稽察內容

建設管理專業重點稽察項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制的執行情況，以及環保、水保方面問題，其次是對勘察、設計、監理、施工、檢測、設備材料供應等單位的資質和人員資格情況的檢查。

(1)項目法人責任制。重點關注是否存在未組建項目法人，項目法人組建不規范，項目法人人員配備不合規，未建立合同、信息管理制度，不具備規定的開工條件而主體工程開工，項目法人未辦理質量監督手續等問題。

(2)招標投標制。重點關注是否存在初步設計尚未批準，開展主體工程施工招標，應招標未招標，未按照批準的初步設計文件內容進行招標，以不合理的條件限制、排斥潛在投標人或者投標人，招標公告未在規定的發布媒介上發布，招標文件規定最低投標限價，評標委員會未按規定否決不符合招標文件要求的所有投標，中標候選人公示內容不全面，簽訂合同的主要條款與招標文件的內容不一致，未在規定時限簽訂書面合同等問題。

(3)建設監理制。重點關注是否存在監理單位無資質或未在其資質等級許可的范圍內承攬業務，未按合同約定配備滿足監理工作要求的監理人員，監理人員未按有關規定持證上崗，總監理工程師不具有監理工程師職業資格且工程類高級專業技術職稱，未組織核查并簽發施工圖紙，未審批承包人提交的專項施工方案、度汛方案和災害應急預案，未按要求編制監理規劃，監理規劃未經監理單位的技術負責人批準，未在專業工程施工前或專業工作開始前編制監理實施細則，現場監理人員未及時、準確完成監理日記、日志，監理機構未按合同約定和工作需要進行旁站監理等問題。

(4)合同管理制。重點關注是否存在簽訂合同內容不完整，對《標準文件》“通用合同條款”的內容進行修改，“專用合同條款”具體規定與“通用合同條款”相抵觸，簽訂方(人)不具備簽訂合同主體資格，施工單位超越資質承攬工程并簽訂合同，移民安置規劃需調整未按規定報批，未按規定簽訂移民安置協議，未編制水土保持方案或未按規定履行水土保持方案批準手續而建設項目開工建設等問題。

2 稽察發現問題分析

2.1 問題分類統計

本年度稽察共發現建設管理專業問題112個。其中項目法人責任制問題22個，占問題總數的20%；合同管理制問題12個，占問題總數的11%；招標投標制問題10個，占問題總數的9%；建設監理制問題51個，占問題總數的46%；環保、水保問題17個，占問題總數的15%。建設管理專業問題分類統計如圖1所示。

圖1 建設管理專業問題分類統計圖

(1)項目法人責任制問題22個，涉及項目17個，約占稽察項目數的34%。其中項目法人組建不規范問題2個，占比9%；項目法人組織機構不滿足需要問題4個，占比18%；項目法人管理制度不健全問題5個，占比23%；項目法人履職不到位問題11個，占比50%。項目法人責任制問題分類統計如圖2所示。

圖2 項目法人責任制問題分類統計圖

(2)合同管理制問題12個，涉及項目11個，約占稽察項目數的22%。其中簽訂合同內容不規范問題11個，占比92%；合同執行不到位問題1個，占比8%。合同管理問題分類統計如圖3所示。

圖3 合同管理問題分類統計圖

(3)招標投標制問題10個，涉及項目8個，約占稽察項目數的16%。其中應招標未招標問題2個，占比20%；招標條件和時間設置不合理問題3個，占比30%；招標行為不規范問題5個，占比50%。招標投標制問題分類統計如圖4所示。

圖4 招標投標制問題分類統計圖

(4)建設監理制問題51個，涉及項目31個，約占稽察項目數的62%，其中監理人員配備不合規問題5個，占比10%；監理規劃或實施細則編制不規范問題19個，占比37%；監理單位履職不到位問題27個，占比53%。建設監理制問題分類統計如圖5所示。

圖5 建設監理制問題分類統計圖

(5)環保、水保問題17個，涉及項目13個，約占稽察項目數的26%。其中環保、水保未批先建問題7個，占比41%；水保監測、跟蹤檢查未落實問題8個，占比47%；水保監理不到位問題2個，占比12%。環保、水保問題分類統計如圖6所示。

圖6 環保、水保問題分類統計圖

2.2 問題典型表現

2.2.1項目法人責任制執行方面

(1)項目法人組建不規范。如：某圩區整治工程建設單位屬于鎮人民政府內設科室，不具有獨立法人資格。

(2)項目法人組織機構不滿足需要。如：某排澇工程項目法人組建了現場管理工作小組，配備管理人員12人，但水利工程專業人員不足50%；某水庫除險加固工程項目法人內設機構不明確，職責不清。

(3)項目法人管理制度不健全。如：某標準堤閘泵配套項目工程檔案管理制度不完善，缺少檔案的歸檔范圍和保管期限；某標準堤加固工程建設單位未建立合同、信息管理制度。

(4)項目法人履職不到位。如：某綜合整治工程不具備規定的開工條件，主體工程已開工；某水庫除險加固工程項目法人未定期檢查監理單位履職情況，變更監理人員未辦理變更手續，檢查無記錄。

2.2.2合同管理制執行方面

(1)簽訂合同內容不規范。如：某水庫防洪能力提升工程技術咨詢報酬支付方式和時間與招標文件條款不一致；某排澇工程項目法人與施工、設計單位簽訂的合同中未明確合同有效期的起始時間；某流域綜合治理工程施工合同中約定的合同進度款支付比例為70%，低于80%；某拓浚擴排工程合同文本對《通用合同條款》作了部分修改，如將“竣工”修改為“完工”。

(2)合同執行不到位。如：某防洪排澇提升工程采用EPC工程總承包，合同約定在合同簽訂后，2個月內提供施工設計圖紙，總承包單位延誤6個月，房屋建筑等圖紙還未提供齊全，影響工程建設。

2.2.3招標投標制執行方面

(1)應招標未招標。如：某拓浚擴排工程采購合同項目法人未招標，采用直接委托的方式確定宕渣(500萬元)提供方；某防洪排澇提升工程項目可研及初步設計編制，在初設批復后才進行公開招標。

(2)招標條件和時間設置不合理。如：某排澇工程設計標招標文件中，以特定行政區域作為加分條件，對市場主體法定代表人開標到現場給予加分，變相排斥其他區域投標人；某水庫除險加固工程招標文件開始發出之日起，至投標人提交投標文件截止之日止少于20日。

(3)招標行為不規范。如：某防洪排澇提升工程EPC標招標內容中包含了河道工程設計，但之后項目法人又另行委托一家工程設計單位；某圩區整治項目施工招標文件取消預付款支付，違反通用合同相關條款。

2.2.4建設監理制執行方面

(1)監理人員配備不合規。如：某水系綜合整治工程總監理工程師不具有工程類高級專業技術職稱；某灌區續建配套與節水改造項目總監理工程師進行了兩次更換，變更手續不全，人員更換不符合合同約定。

(2)監理規劃或實施細則編制不規范。如：某片區排澇工程監理規劃編制不完善，缺少監理實施細則編制計劃、細則文件清單；某水庫加固改造工程專業工程監理實施細則中，均無“旁站監理的范圍、內容、控制要點和記錄”等內容。

(3)監理單位履職不到位。如：某流域綜合治理工程監理日記只完成1個點的日記，未及時、準確地完成監理日記；某排澇工程總監理工程師未主持或授權監理工程師主持開展設計交底工作；某水庫整治提升工程總監理工程師未對設計變更圖紙進行核查與簽發。

2.2.5環保水保方面

(1)環保、水保未批先建問題。如：某水庫及供水工程未編制水土保持方案報告書，未經相關水行政主管單位批復，已開工建設；某海塘安瀾工程環境影響評價文件未經批準，項目已開工建設。

(2)水保監測、跟蹤檢查未落實。如：某片區排澇工程未對工程建設活動，可能造成的水土流失進行監測；某水毀修復工程水行政主管部門未對水土保持方案實施情況進行跟蹤檢查。

(3)水保監理不到位。如：某江閘強排工程監理單位未按要求編制水土保持監理規劃，無水土保持施工監理巡檢和旁站記錄。

2.3 問題原因分析

綜上所述，建設管理方面的主要典型問題是項目法人履職不到位、監理單位履職不到位、監理規劃或實施細則編制不規范、招標不規范、水保或環保工作不合規等問題。發生以上問題的主要原因如下。

(1)部分工程由鄉鎮負責，人員與技術力量配備不足；部分工程項目法人為地方的城投、基投公司，該類公司水利專業經驗缺乏，專業技術力量不足，未從管理層面建立健全質量管控體系，且對建設管理規定、規程規范等知識更新不夠。

(2)部分項目法人對招投標法規不熟悉，對項目分標情況未掌握清楚，委托的招標代理單位專業技術水平不高，造成招標文件編寫不規范，甚至是同一工作事項重復招標。

(3)部分監理單位監理費用較低，為了控制人力成本，不愿意投入足夠的技術力量，造成各類監理工作履職不到位。

(4)項目法人對水土保持、環境保護措施工程的認識不足，容易疏忽該類工程的實施，施工合同約定不清晰或未約定。

3 對策與建議

3.1 抓好問題整改，確保稽察實效

針對稽察發現的問題，屬地水行政主管部門要督促項目法人限期整改，堅持舉一反三，加強技術指導，及時組織復查。對超過整改期限未整改的，采用責令整改、約談、停工整改、通報等方式督促整改落實，通過狠抓問題整改，提高稽察問題整改率[7]。按照問題、責任、整改“三張清單”要求，以點帶面，分析被稽察項目存在問題的原因，總體提升各縣市區的建設管理水平，確保稽察實效。加強稽察成果應用，將稽察發現的問題及整改情況納入年度工作考核、市場主體信用評價、工程評優等。

3.2 落實主體責任，提升履職能力

落實項目法人首要責任和參建單位的主體責任，強化項目法人內部規章制度建設，督促各參建單位嚴格按照制度執行，讓各參建單位的責任和權利真正落地。屬地水行政主管部門要開展責任追究，規范建設管理行為，促進水利事業高質量發展。

針對一些不熟悉水利工程建設管理有關法律、法規及規章制度，不清楚項目建設程序及項目法人職責等建設單位，有針對性地舉辦培訓班，加強知識宣貫培訓。通過學習，提高從業人員綜合業務素質和組織管理能力，提高項目建設管理水平，提升履職能力，突出終身責任。

3.3 引進第三方技術服務，解決技術力量不足問題

針對技術力量配備不足、水利專業經驗缺乏的項目法人，通過向社會力量購買服務，將建設管理工作中的基礎性、技術支撐性工作采取公開招標的方式，引進技術力量強的咨詢、監理等企業，開展第三方技術服務，以解決現有專職人員和技術力量不足問題[8]。

4 結語

進入“十四五”，水利建設步伐進一步加快，水利建設投資創歷史新高，要充分認識新征程水利肩負的新使命，準確把握當前新形勢下水利監督面臨的新要求，提升項目稽察工作效能[9]。通過稽察發現問題的整改，提高基層水利工程建設管理水平，對促進新時期水利高質量發展具有十分重要意義。