亞太二元格局下印太經濟框架的戰略內涵與發展前景

孫海鳴

(北京語言大學 國際關系學院,北京 100083)

當前的亞太地區已呈現出安全與經濟相分離的二元化格局,即安全事務以美國構建的同盟體系為主導,經貿發展以對華交往為主流。如今,中國已成為東盟、日本、韓國、新西蘭等地區和國家的第一大貿易伙伴,在經貿領域的重要性已愈發難以替代。然而,隨著中美戰略競爭態勢的增強,美國愈加強調中國之于區域安全的“威脅”,并指責中國對亞太國家存在“經濟脅迫”行為。[1]在此情況下,美國開始加強在經濟領域的布局,即尋求構建將中國排擠在外的區域經貿格局,并重塑美國在亞太地區的經濟領導權。印太經濟框架(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)正是該戰略的重要一環。

不同于傳統的區域一體化協定,印太經濟框架并不涉及市場準入議題,而是側重于對區域規則的重塑和對價值觀的維護。在內容上,其所涉議題對中國有極強的針對性,故被普遍視為美國強化對華博弈的手段之一。長期來看,這將更加迫使亞太各國做出“選邊站”的抉擇。但當前,印太經濟框架已獲得諸多亞太國家的響應,涵蓋范圍已分布至東亞、東南亞、南太平洋和南亞,既包括發達國家,亦包含發展中國家。故在印太戰略的支持下,該框架將具備多邊合作基礎并存在一定的發展空間。對美國而言,在中美戰略競爭愈加強化的當下,印太經濟框架能否吸納更多相同價值觀的國家參與其中、完整落實其制定的區域規則,并對中國的經貿模式形成有效挑戰,是美國尋求獲得對華競爭優勢、重構亞太經貿主導權的過程中需面臨的關鍵問題。但在中國經濟影響力愈發難以替代的情況下,各國能否對該框架所尋求構建的排他性經貿格局給予充分支持,仍是值得觀察的問題。

一、亞太二元格局下印太經濟框架的戰略目的

作為印太戰略的重要組成,印太經濟框架被視為拜登政府在“印太地區”的經濟戰略核心。[2]這一框架由拜登于2021年10月在東亞峰會上首次提出,并于2022年5月23日在日本東京正式啟動。截至目前,該經濟合作機制已包含美國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度、新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、泰國、越南、菲律賓、文萊、斐濟等14個成員國,經濟體量約占全球GDP的40%。在側重方向上,印太經濟框架由公平與彈性貿易、供應鏈韌性、基礎設施與脫碳、稅收和反腐敗等四大支柱構成[3],其中有關重塑地區供應鏈、構建數字貿易規則、制定勞動與環境標準、推動基礎設施投資等諸多議題與中美科技與經貿競爭中所涉及的敏感、關鍵領域高度重合。因此,在如今亞太二元格局下,美國主導構建印太經濟框架的戰略目的已逐漸清晰:

(一)突破亞太二元格局對美國主導權的局限,實現美國印太戰略對安全問題的超越和向經濟領域的傾斜

對美國而言,二元格局的深化將牽制其在亞太地區的戰略主導權。在中美競爭加劇、亞太經貿與安全事務逐漸割裂的趨勢下,區域內多數國家為實現經濟與安全利益的協調,往往對于在中美之間“選邊站”持消極態度。美國方面認為,中國不斷提高的經貿影響力將對亞太國家的經濟自主權產生威脅,進而在政治、安全領域對區域各國甚至對美國同盟體系構成壓力。故在當前的二元格局下,拜登政府一改特朗普時期美國游離于亞太經貿體系之外的做法,轉而加強同亞太地區全方位的經濟合作,其目的就在于重構亞太經濟格局、扭轉美國在亞太經貿領域被“邊緣化”的趨勢,從而實現美國在亞太戰略布局中經濟事務與安全事務主導權的平衡。

具體來看,推動構建印太經濟框架是增加亞太各國對美經濟依賴、遏制中國影響力的重要手段。一方面,美國通過調整印太供應鏈、改變區域貿易現狀等方式,來提升亞太各國對美國的經濟依賴,同時壓縮中國對于亞太經濟的話語權。例如在具體操作上,印太經濟框架中有關勞工與環境標準、基礎設施建設、反腐敗等議題都會對“一帶一路”項目形成牽掣。同時該框架重塑區域供應鏈等目標也會在敏感科技領域對中國的產業安全構成挑戰;另一方面,通過確保該框架的“政治性”,即以價值觀作為關鍵標準,來使之成為美國印太安全體系的護佑與補充,以配合其制衡中國的意圖。

因此在戰略層面上,構建印太經濟框架是美國在亞太地區從安全向經貿領域側重的具體表現。其根本意圖在于維護自身主導地位,使已經對其產生戰略局限的亞太二元化格局轉變為美國對經濟、安全領域雙主導的一元格局。

(二)填補“后TPP時代”美國在亞太經貿領域的戰略空白,滿足其國內外現實需求

在特朗普執政時期,出于《跨太平洋伙伴關系協定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)或損害中產階級與勞工階層利益、破壞司法獨立以及造成就業機會流失等判斷,美國最終決定退出TPP。而由于缺乏國內支持,即使在總統大選期間曾表示將重返《全面和進步的跨太平洋合作伙伴關系協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)談判的拜登如今也并未表現出此前的強烈意愿。但為扭轉美國一度游離于亞太經貿體系之外的局面,拜登政府還是“另起爐灶”,推出了將TPP與CPTPP折中的妥協方案,即印太經濟框架。[4]

從國內角度看,推動構建無需國會表決,不涉及市場準入的松散、靈活式的印太經濟框架,是拜登政府意圖在亞太推行多邊經貿機制的同時,平衡兩黨斗爭、安撫國內貿易保護情緒的妥協性手段。

而從其亞太經貿布局的角度看,推動印太經濟框架的落地生效,亦是為填補“后TPP時代”美國在亞太經貿領域的戰略空白。當前,亞太各經濟體愈發注重彼此間的經貿需求,亞洲內部貿易也正逐漸超過其與美國之間的貿易。尤其在CPTPP、《數字經濟合作伙伴協議》(Digital Economy Partnership Agreement,DEPA)以及RCEP相繼生效后,美國已愈發注意到其在亞太經貿發展中的缺位。[5]在此情況下,拜登政府為扭轉美國在亞太經貿體系中逐漸被邊緣化的趨勢,將更加重視與亞太各國進行經濟合作,同時對既有的區域經貿格局進行突破與重組。而對亞太各國更具靈活性、對制衡中國更具針對性的印太經濟框架的提出,正是美國在“后TPP時代”重新介入亞太經貿事務、提升其區域存在感的重要環節,具有明顯的過渡意圖與實用性質。

二、印太經濟框架的主要內容與基本特征

從內容上看,印太經濟框架將致力于打造互聯經濟(Connected Economy)、彈性經濟(Resilient Economy)、清潔經濟(Clean Economy)與公平經濟(Fair Economy);[6]在基本特征上,印太經濟框架在美國的主導下,將根據其國內外環境與地緣政治現狀,使其架構形式與側重議題表現得更為靈活、實用且更具針對性。

(一)印太經濟框架的主要內容

印太經濟框架側重于四大支柱,即公平與彈性貿易、供應鏈韌性、基礎設施與脫碳以及稅收和反腐敗(如表1所示)。不同于傳統的自由貿易協定,印太經濟框架并不涉及市場準入與關稅減免的相關議題,因此無須國會表決通過。

具體來看,在貿易方面,印太經濟框架各成員國將圍繞數字經濟、新興技術、勞動力承諾、環境、貿易便利化、監管及企業問責制等議題進行合作,并尋求建立“高標準、包容性、自由和公平的貿易承諾”[7]。其中在數字經濟領域,印太經濟框架將制定跨境數據流動與數據本地化標準,并解決在線隱私、人工智能等方面的問題;另在貿易便利化領域,該框架還致力于改善貨物的跨境流動,并采用更加科學、合理、透明的監管機制來促進農業貿易,以維護各國農民的經濟利益。此外,針對于“勞動力傾銷”與“生態傾銷”等問題(1)美國政府長期指責發展中國家對勞動力的低價濫用,以及對自然資源的過度開發。美方認為,發生在發展中國家的這一現象是其進行“勞動力傾銷”與“環境傾銷”的表現,故早在TPP時代,美國政府就意圖制定較高的勞工標準與環境標準,并表示這是對工人權益和自然環境的保障。,印太經濟框架亦尋求制定強有力的勞工和環境標準及企業問責機制,并推動可持續和包容性的經濟增長,注重中小型企業、工人和消費者的權益與經濟價值。

在供應鏈方面,印太經濟框架“致力于提高供應鏈的透明度、多樣性、安全性和可持續性,使其更具韌性和整合性”[7]。為解決長期以來尤其在疫情期間所突顯的供應鏈危機、應對來自中國的“經濟脅迫”,以及減少各成員國對中國供應鏈的依賴,該框架將開發全新的供應鏈協議,包括建立預防供應鏈中斷或減輕其負面影響的預警系統與信息共享機制等,為各經濟體之間的物流效率與業務連續性提供支持,并為各成員國能獲得半導體、重要礦產資源、清潔能源技術等關鍵領域的原材料和加工技術提供保障。

在基礎設施、清潔能源與脫碳方面,各成員國將簽署包括可再生能源目標、除碳采購承諾、甲烷排放標準和能源效率標準等內容在內的協議。同時印太經濟框架還將通過基礎設施建設、技術合作、資金支持等方式,幫助各成員國實現經濟脫碳,以應對和治理氣候變化等問題。另外,該框架還將在清潔能源技術的制造與開發方面,為各國創造更多就業機會,使之成為新的經濟增長點。

在稅收和反腐敗方面,印太經濟框架將尋求各成員國的承諾,制定和執行有效的稅收、反洗錢和反賄賂計劃,并確保各成員國遵守現有的多邊協議、規則及標準,推動構建負責任且透明的制度,以遏制逃稅與腐敗現象對印太地區經濟發展的干擾,從而實現各經濟體之間的公平競爭。

表1 印太經濟框架四大支柱的主導部門與基本內容

(二)印太經濟框架的基本特征

從基本特征上看,印太經濟框架在注重“價值觀屬性”的同時,采用了更為靈活的架構形式,在議題設置上也更具指向性。此外,該框架既尋求分化亞太既有的經貿架構,亦注重同美國安全同盟體系緊密結合。因此,印太經濟框架帶有濃厚的競爭與實用色彩。

1.架構形式松散靈活

與傳統的自由貿易協定不同,印太經濟框架在議題設置和組織結構上,都展現出了更加松散與靈活的特性。

首先,印太經濟框架并不涉及市場準入與關稅自由化的議題,各成員國之間將保持相對松散的經貿伙伴關系。由于美國國會對監督政府簽訂自由貿易協定擁有憲法權力,若將市場準入等議題包含在內,則拜登政府的該項舉措將面臨來自國會的阻力。因此,該框架更接近于一種行政安排。早在奧巴馬時期,構建TPP的倡議就在國會引起了貿易保護主義者、共和黨議員,甚至是部分民主黨議員的反對。其爭論焦點在于,奧巴馬政府認為TPP將增加美國出口、提升高技術產業競爭力、縮減貿易逆差,并對中國的經貿影響力形成制衡;反對者則認為,TPP將加劇美國制造業外移,從而造成失業率增加,并給勞工群體與中產階級帶來損失。正是出于對TPP關稅自由化政策或損害美國利益的擔憂,特朗普政府才斷然退出該項協議。而在當前,貿易自由化政策在美國依然面臨挑戰,這是使拜登一改此前“重返CPTPP”的表態,轉而表示不再尋求加入該協定的直接因素。故從國內政治環境來看,拜登政府不將市場準入議題納入印太經濟框架之中,也是其規避國會杯葛、減小政治阻力、加快構建效率的現實性選擇。同時對成員國而言,各國構建印太經濟框架的程序與成本也將因此得以簡化和縮減。

其次,在組織結構方面,印太經濟框架將是覆蓋不同領域多個協議的整合,而非單一式的區域一體化協定。其四大支柱將以不同速度分別推進,各成員國可根據本國需要對其參與領域進行選擇。例如,印度于2022年9月宣布將僅參加除貿易外其他三大支柱的談判,這也是各成員國中首個宣布不參與全部領域談判的國家。另從成員組成來看,該框架中既包括美、日、韓等發達經濟體,也包括印度、馬來西亞、越南等新興發展中國家。針對此項安排,美國國家安全顧問杰克·沙利文(Jake Sullivan)曾表示,印太經濟框架是“開放的平臺”,這種成員的多樣性與該框架的愿景相一致,也符合四大支柱具有靈活性與創新性的事實,因此該框架可以適應不同的國家。[3]

因此,印太經濟框架的架構形式相較TPP及其他自由貿易協定而言更具松散型和靈活性,在一定程度上可滿足拜登政府尋求減少外界阻力、吸收成員參與,以加快推進亞太經貿布局的現實需求。

2.所涉議題更具針對性

印太經濟框架更加尋求同中國的正面博弈,其中有關數字經濟、供應鏈重塑、勞工與環境標準等議題皆與中國密切相關,其戰略意圖在于構建將中國排除在外的經貿體系,并促成亞太各國減少對中國的經濟依賴:

其一,不同于中國以尊重各國主權為基礎的數字經濟治理倡議,印太經濟框架尋求構建以價值觀為導向、以數字貿易自由化為目標的數字經濟規則。

在中國現行的數字經濟治理模式中,數字貿易應尊重不同國家的經濟與安全利益、法律,以及互聯網與數據主權,因此在數據的跨境流動與本地化方面,各國可根據國情的不同而采取必要的個性化措施。而依美國立場,數據本地化或被用作侵犯民主和人權的威權主義工具,同時對各安全參與者之間的協作造成限制,并對跨國企業的網絡安全運營帶來威脅。[8]因此,美國長期奉行基于民主價值的自由化數字貿易原則,即反對數據本地化限制、要求消除數字關稅、促進跨境數據的自由化流動、推進源代碼保護,以及加強數字安全審查等。此外,由于數字技術關乎在線隱私及信息安全等敏感內容,美方還主張各國應在尊重民主、法治、人權的基礎上,約束數字技術對公民權利、商業利益及社會倫理的威脅。

近年來,美國已著手構建以自身價值觀為核心的數字經濟體系。例如,美國政府在TPP、《美墨加三國協議》(The United States-Mexico-Canada Agreement,USMCA)以及《美日數字貿易協定》(The United States-Japan Digital Trade Agreement,UJDTA)中皆對各成員國提出了落實上述規則的要求。同時,在美國價值觀的影響下,《新澳自由貿易協定》(Singapore-Australia Free Trade Agreement,SAFTA)及《數字經濟伙伴關系協定》(Digital Economy Partnership Agreement,DEPA)也基本遵守了自由化的數字貿易模式。在此脈絡下,印太經濟框架也將延續并強化美國的一貫立場,即加強在數字經濟領域同中國的戰略競爭、構建以價值觀為導向和以數字貿易自由化為目標的數字經濟規則。

其二,印太經濟框架以“提高供應鏈韌性”為由,構建將中國排擠在外的供應鏈格局。

出于“國家安全”考慮,美國在近年來逐步加強對供應鏈的管控。早在奧巴馬時期,美國政府就制定了《全球供應鏈安全國家戰略》(National Strategy for Global Supply Chain Security),以試圖構建有韌性、以美國為中心的全球供應鏈體系;至特朗普時期,美國接連出臺了一系列法案與行政命令,對本國供應鏈安全進行強化,并對全球供應鏈進行調整。同時在關鍵領域,特朗普政府針對中國祭出了多項禁令。例如,美國商務部(U.S. Department of Commerce)所屬工業與安全局(The Bureau of Industry and Security,BIS)根據《2018年出口管制改革法案》(Export Control Reform Act of 2018)及《出口管制條例》(Export Administrative Regulation)將諸多中國實體列入“實體清單”(Entity List),同時規定美國供應商在未經許可的情況下,不得向清單內的中國企業提供出口。

拜登政府更加重視同中國的科技競爭和對全球供應鏈的重塑。2021年2月,拜登簽署《美國供應鏈行政命令》(Executive Order on America’s Supply Chains),再次強調要加強美國供應鏈的安全、韌性和多樣性;[9]2021年9月,美國召開半導體峰會,要求包括供應商在內的供應鏈各環節在45天內“自愿分享有關庫存、需求和交付動態的信息”[10];同年10月,美國聯合歐盟及15個國家召開首屆“全球供應鏈韌性峰會”(Summit on Global Supply Chain Resilience),旨在“討論如何應對經濟復蘇帶來的供應鏈挑戰”[11];2022年8月9日,拜登簽署《芯片與科學法案》(CHIPS and Science Act),該法案將為美國半導體研究提供520億美元資金補貼[12],接受該項補貼的美國企業在十年內將被禁止在中國投資制造高于28nm制程的先進半導體;[13]與此同時,美國欲聯合日本、韓國和中國臺灣一同構建“芯片四方聯盟”(CHIP4),以促成在高科技領域對中國的“圍堵”;2022年10月7日,美國商務部工業與安全局更新出口管制措施,規定美國企業在未獲許可的情況下,不得向中國出口先進運算芯片及其制造設備。而未來運用美國技術、在其他國家制造的芯片同樣受此規范。此外,該措施還要求美籍公民不得在中國高科技企業任職。[14]因此,從發展趨勢看,拜登政府將繼續在全球供應鏈的科技領域對中國實施遏制戰略,并聯合其盟友和伙伴國家一道,打造對中國極具排他性質的供應鏈體系。

如今,印太經濟框架正試圖重塑全球供應鏈。除延續上述的對華科技打壓戰略外,該框架還致力于減少各國對中國的供應鏈依賴。例如,由于某些關鍵產品過度依賴從中國進口,個別國家正尋求解決這一“供應鏈漏洞”,并逐漸將投資轉向“可信賴”的合作伙伴。而該框架正著手于完成這一目標,即確保各成員國獲得重要礦產資源、關鍵領域的原材料和加工材料,同時為各國企業提供替代中國的方案。

其三,印太經濟框架制定較高的環境與勞工標準、扼制發展中國家的“生態傾銷”及“社會傾銷”。

由于涉及貿易公平、生態與人權保護等議題,美國在環境與勞工標準上對其貿易伙伴提出了嚴格要求。

在環境標準方面,美國等發達國家在近年來不斷要求各國企業停止“生態傾銷”行為。在對外貿易中,一些國家的廠商為壓縮成本并在海外市場取得貿易優勢,常使用過低的環境標準從事生產,進而使生態環境與公平貿易遭到損害。美國為此主張在國際貿易中采用更為嚴格的環境標準。以被稱為“史上最環保的綜合性貿易協定”的TPP及后來的CPTPP為例,其極為細化的環境條款,在向各成員國提出較高要求的同時,也增加了中國申請加入的難度。此外,在經濟環保領域,國際上也存在著對中國的質疑。例如,有機構就抨擊“一帶一路”項目會帶來生態破壞、污染物排放、自然資源過度開采等“環境風險”。[15]因此,印太經濟框架所延續的一貫嚴格的環境標準,對“一帶一路”倡議的實施存在較大指向性。在此情況下,中國現行的國際貿易環境規則將面臨更多的外部壓力。

另在勞動力標準方面,發達國家亦指責發展中國家通過銷售廉價勞動力生產的低價商品來獲取非公平的競爭優勢,而這種形式的“社會傾銷”,不僅缺乏對工人權益的保護,也破壞國際貿易公平原則。因此,制定較高且具有執行力的勞工標準已成為美國等發達國家的強烈訴求。如今,國際貿易中的勞動力規則正加速形成,尤其在美國主導的自由貿易協定中,絕大多數都涵蓋了勞工議題,其中就包括中國正申請加入的CPTPP。目前,在中國已簽訂的多數自貿協定中,勞動力標準仍未得到明確規定;中國在勞工權益保護方面的法律體系仍不完善;在中國現行的工會制度下,國際勞工組織(International Labor Organization,ILO)關于“集體談判權”與“結社權”的兩項核心公約尚未獲得批準,“工會多元化”的原則也未能得到落實。[16]較高的勞工標準對于如今的中國而言仍是一項挑戰。與此同時,西方國家也不斷就該議題向中國施壓。例如,美國指控新疆存在“強迫勞動”,并要求對新疆產品開展審查。2021年12月,美國《防止強迫維吾爾人勞動法》(Uyghur Forced Labor Prevention Act)獲得通過,該法案規定,除企業可證明其供應鏈不存在強迫勞動外,所有來自新疆的產品都將被禁止進口。因此,在勞動力規則領域,中國面臨的國際壓力正在增加,尤其在中國正申請加入CPTPP,以及印太經濟框架進一步對勞工標準進行要求的當下,相關問題帶來的經貿挑戰將愈發難以應對。

其四,印太經濟框架有關“反腐敗”的議題將在現實和價值觀層面牽掣中國。

近年來,為維護民主價值和經濟公平,美國為打擊跨國腐敗制定了更為明確的戰略。2021年6月,美國將反腐敗確立為“國家安全核心利益”。同年9月,拜登政府發布的《美國反腐敗戰略》(U.S. Strategy on Countering Corruption)明確將加強多邊反腐合作確立為未來外交努力的重點;[17]隨后在民主峰會上,美國將“反腐敗”作為該峰會的三大主題之一,并再次強調腐敗之于民主的腐蝕作用。[18]從趨勢上看,美國對“反腐敗”議題的重視,已逐漸實現了現實利益層面與價值觀層面的融合。

在現實利益層面,美國長期反對跨境腐敗對經濟秩序與企業利益的破壞。針對中國,美國曾多次抨擊“一帶一路”項目存在“腐敗行為”,如前國務卿邁克·彭佩奧(Mike Pompeo)就曾稱其為“賄賂驅動的債務陷阱外交”。對此,中國外交部給予了堅決回應(2)2019年8月,美國時任國務卿在倫敦訪問時發表講話,抨擊中國以“腐敗的基礎設施交易”換取“政治影響力”,并將其稱為“賄賂驅動的債務陷阱外交”。對此,中國外交部則給予堅決回應,并稱之為“不負責任的言論”。引自:Reuters Staff. China says ‘fed up’ with hearing U.S. complaints on Belt and Road. 2019-08-09. https://www.reuters.com/article/us-china-silkroad-usa-idUSKCN1SF0UY。;而在價值觀層面,拜登政府則將“反腐”與“民主價值”掛鉤,愈發重視以價值觀手段處理跨國腐敗問題。

如今,印太經濟框架以“反腐敗”作為支柱議題之一,其蘊含的正是現實利益需要與價值觀需求的融合。在此趨勢下,印太經濟框架將進一步發揮價值觀的作用,即以“反腐敗”作為手段,尋求同中國進行更為直接的博弈。

3.分化亞太既有的經貿架構

印太經濟框架的構建與美國重塑亞太經貿格局、鞏固地區經濟主導權的意圖密切相關,其構建路徑也包括與區域既有經濟架構的競逐。

首先,在印太經濟框架成員國中,除美國、印度和斐濟外,其余各國皆已簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》,即RCEP。作為目前全球規模最大的自由貿易協定,RCEP將在塑造區域貿易規則、促進各成員國經濟融合方面發揮作用。但隨著該協定中最大經濟體——中國經濟地位的強化,不符合美國戰略意圖的亞太二元格局將更加凸顯。因此,強化同RCEP成員國中日、韓、澳、新、越等盟友和“伙伴國家”的合作,是美國重塑區域經貿規則、鞏固經濟主導地位的重要路徑。

其次,印太經濟框架與CPTPP亦有大量的成員國重合。當前,扭轉特朗普時期“單邊主義”的外交政策、彌合美國退出TPP所造成的盟友信任危機,是拜登政府一再重申的立場。然而,受限于國內政治分歧,拜登上任后并未著手重返CPTPP。但美國在其亞太盟友經濟一體化合作中的缺位,顯然不符合拜登政府的戰略構想。尤其在中國申請加入CPTPP后,美國尋求替代該協定的意圖愈發明顯。在此情況下,同亞太盟友及“伙伴國家”一道構建印太經濟框架,既體現拜登政府“重返“邊”的外交策略,也蘊含美國為加強對盟友的主導力、強化對華戰略競爭,以及抵消CPTPP經濟自主權的戰略目的。

此外,印太經濟框架還不乏對東盟國家的拉攏。早在構建印太經濟框架的倡議提出之初,美國就不斷邀請東南亞國家積極參與,并接連宣布擴大與東盟戰略伙伴關系的新舉措,其中就包括向東盟國家提供1.02億美元,以推進各方在公共衛生、經貿投資、數字技術、生態環境、基礎設施等領域的合作。[19]而從各國的反應來看,東盟七國的響應與加入,也印證著美國在東盟國家中的影響力,同時也反映出拜登政府尋求重塑東南亞經貿格局的意圖。

同時,印太經濟框架也將與DEPA深度融合。如前所述,DEPA在美國價值觀的影響下,基本遵守了自由化的數字貿易模式。故有觀點認為,印太經濟框架將“借殼”DEPA,以加速“美式模板”在印太地區的輸出。[20]此外,由于中國在2021年11月正式申請加入DEPA,故從中美競爭的角度看,美國將DEPA的核心成員國納入印太經濟框架之中,也意味著美國加速構建對“中國模式”具有排他性、以自身價值觀為核心的數字經濟格局。

表2 IPEF成員國中分別參與RCEP、CPTPP、ASEAN、DEPA的國家

4.與美國亞太安全同盟體系及其“價值觀同盟”體系緊密結合

印太經濟框架是美國在亞太二元格局下對其政治、軍事主導地位的補充。在構建策略上,美國著力維持印太經濟框架的“政治屬性”,即注重其印太盟友和伙伴國家對該框架的參與,以及對各成員國抱有較高的政治與人權關切。

美國長期以來的亞太布局多以安全領域為中心,缺乏一貫的經濟戰略,進而造成在經貿領域同其亞太盟友的疏離。拜登政府上臺后,為彌合特朗普政府退出TPP造成的盟友信任危機,美國開始構建印太經濟框架,并尋求印太盟友的參與和支持。因此在印太經濟框架中,美菲同盟、美澳新同盟、美日同盟、美韓同盟,以及“四方安全對話”(QUAD)機制各國皆參與其中。這一策略的實踐代表著美國將印太經濟框架與安全同盟體系緊密結合的核心意圖。另外,如前所述,美國方面也十分重視對東盟及南太平洋“伙伴國家”的拉攏,因此印太經濟框架在構建手段上亦帶有較強的地緣政治色彩。

與此同時,美國還注重印太經濟框架的“價值觀屬性”,即設立較高的政治準入門檻,以確保成員國符合西方民主價值。有中國學者認為,印太經濟框架將“是否支持美國價值觀和規則”作為吸納成員國的標準,實際上是以意識形態劃線、將經濟問題意識形態化和政治化的做法。[21]目前,印太經濟框架中的多數成員國皆為西方價值觀下的“民主政體”,而出于地緣政治考量,社會體制出入于“美國價值”的斐濟、越南、文萊等國亦被納入該框架之中。而針對其中規定的民主主義與反腐敗等內容,越南方面仍持有懷疑態度,部分官員甚至稱其為“和平演變”。[22]此外,在吸收成員國方面,由于存在政治與人權問題,同為東南亞國家的緬甸也基本不會被邀請加入該框架之中。這也呼應了拜登政府在意識形態領域的一貫立場。

三、印太經濟框架的發展前景

在有利因素方面,印太經濟框架具備戰略支持和多邊合作基礎,其推進效率亦高于傳統的自由貿易協定,因此該框架存在一定的發展空間。然而,在經濟效益有限、標準的落實難度較高的情況下,印太經濟框架的構建也面臨諸多阻礙。同時,在當前的亞太二元格局中,出于地緣政治與經濟利益的考量,各成員國也難以對構建將中國排擠在外的區域經貿格局給予普遍支持。

(一)發展前景中的有利因素

首先,在美國的主導下,印太經濟框架具備戰略支撐。在拜登政府的全球布局中,強化對華競爭已成為兩黨共識。拜登上臺后,在延續特朗普時期對華扼制戰略的基礎上,進一步提升了對華博弈態勢。除軍事安全領域外,拜登政府在“印太地區”積極布局,以構建將中國排擠在外的經貿體系。如今,這一目標已經成為“印太戰略”的推進手段之一。2022年2月,白宮發布的《美國印太戰略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)已明確將構建印太經濟框架作為“推動印太地區繁榮”的核心手段。在此條件下,印太經濟框架的推進已具備戰略支持,這將為其發展增添穩定因素。

其次,印太經濟框架的構建倡議得到了“印太地區”的多國響應。除美國外,印太經濟框架共有分布在東亞、東南亞、南太平洋和南亞的14個成員國,其中既涵蓋美國盟友,也包括其“伙伴國家”。美國戰略與國際問題研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)在對“印太地區”十幾個國家的大使館代表和政府官員進行訪談后,認為“該地區的合作伙伴一致歡迎IPEF的宣布”。[2]具體來看,構建印太經濟框架的倡議提出后,有多個國家給予了正面回應。如日本首相岸田文雄、韓國總統尹錫悅、新加披總理李顯龍、越南總理范明政等多國領導人都對該框架的構建表示支持。由此可見,美國主導下的印太經濟框架具備多邊合作基礎。而由于架構形式的特殊性,未來該框架或將有更多國家參與其中。

此外,實用、靈活、松散的架構形式將提高印太經濟框架的推進效率。一方面,印太經濟框架不涉及市場準入與關稅減免的議題,因此該框架在美國無須國會的審議與批準。在兩黨政治分歧嚴重、貿易保護主義抬頭的環境下,拜登政府通過避免敏感性議題,以使印太經濟框架最大限度地獲得朝野共識。故在美國國內,構建該框架的政治成本明顯減少,其推進效率也將提高;另一方面,印太經濟框架并非區域一體化自貿協定,而是覆蓋不同領域多個協議的整合。各國可根據本國需要來選擇參與的議題,而該框架的四大支柱也將分別以不同的速度推進,因而美國方面將其稱為“開放的平臺”。在此情況下,未來該框架或有更多國家參與其中。同時,各成員國之間的談判成本也將因為不涉及關稅問題以及架構形式的松散性而減少,這亦將助益于美國尋求快速構建印太經濟框架的戰略意圖。

(二)發展前景中的不利因素

由于經濟效益有限、高標準的落實存在難度,印太經濟框架的推進或將受阻。同時,各成員國出于地緣政治、經濟利益的考量,亦難以接受該框架尋求制定的將中國排擠在外的區域經貿規則。因此,在諸多不確定因素的影響下,印太經濟框架的未來發展將面臨諸多挑戰。

其一,在不涉及市場準入議題的情況下,印太經濟框架對各國的吸引力受限。在一般的經貿協定中,關稅自由化是觸及各國利益的最核心要素,也是吸引各國參與的最大誘因。但印太經濟框架卻將該議題排除在外,反映的是美國對開放本國市場的抗拒。在美國的主導下,該框架主要以價值觀和重塑規則為導向,而非以獲取直接的經濟效益為目標。對于美國的亞太盟友而言,加入印太經濟框架一方面是出于價值觀因素,另一方面也是出于地緣政治考量。可以說,相較于經濟利益的吸引,這些國家對于該框架的參與,大多是政治利益驅使下的選擇。然而,對多數東盟國家而言,參與印太經濟框架卻是“實用主義”心態與“大國平衡”戰略影響下的舉措,更多的是為獲取經濟效益而非政治目的。但在印太經濟框架不以實現自由貿易為目標的情況下,東盟國家究竟能獲取怎樣的經濟利益,以及可多大程度地獲取經濟利益,仍是難以明確的問題;而除東盟國家外,印度方面已宣布退出四大支柱之一貿易領域的談判,其商工部長也表示“印度目前在這方面看不到什么好處”[23]。因此在經濟價值上,當美國從未在實際的經濟利益層面作出承諾,且不將市場準入作為談判議題時,印太經濟框架的吸引力與經濟效益都將大打折扣。

其二,能否確保各成員國都可滿足印太經濟框架的高標準也是一大難題。首先,印太經濟框架的數字經濟規則在發展中國家的推行存在困難。對發展中國家而言,在法律配套不完備、技術與操作能力有限的情況下,該框架數字經濟規則的落實成本較大,各國的接受意愿較低;與此同時,受制于有限的經濟發展水平、較高的對華經濟依存度,發展中國家在勞工與環境標準方面難以滿足印太經濟框架的要求(3)許多發展中國家很難落實較高的勞工與環境標準。以同樣推行高標準的CPTPP為例,其成員國越南在難以滿足該協定勞工標準的情況下,只得與其他締約國簽訂附屬文件,以規定適應于該國現實情況的例外細則。故對印太經濟框架來說,若要解決相關問題勢必也要進行額外努力。,在貿易、產業鏈、基礎設施方面也較難實現與中國“脫鉤”;除此之外,在“價值觀”層面,部分國家也同樣不具備完全落實的條件。綜合上述幾點,由于各成員國的國內外發展存在差異,印太經濟框架在標準的落實方面亦面臨現實挑戰。

其三,印太經濟框架尋求打造將中國排擠在外的區域經貿規則,但在諸多成員國對“選邊站”持消極立場的情況下,該意圖也恐難獲得充分支持。在當前“安全靠美國,經濟靠中國”的亞太二元格局下,各國多以謹慎態度看待中美在經濟層面的戰略競爭。例如,在數字經濟領域,中國與東盟國家已共同發表《中國-東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》及《關于落實中國-東盟數字經濟合作伙伴關系的行動計劃(2021—2025)》。在雙方數字運行規范日趨成熟的當下,印太經濟框架的數字規則在東南亞推行的競爭優勢不足,東盟國家也不會為配合該框架的構建而放棄同中國的合作;同時,中國是東盟、韓國、日本、新西蘭等地區和國家的第一大貿易伙伴,同時是地區供應鏈的制造業中心和最大市場。在此情況下,打造一個將中國排擠在外的區域經貿規則,并不是各成員國樂見的結果。總而言之,即使美國已著手在亞太地區重構經濟主導力,但在中國依然具備較強經貿影響力的當下,印太經濟框架的戰略目標的實現,仍然面臨極大困難。

四、結語

在當前的亞太二元格局下,除維持在亞太地區的安全主導地位外,在經濟領域重塑地區規則、鞏固亞太經濟主導權是拜登政府正著手實施的戰略之一,其中推動構建印太經濟框架便是其經濟布局的核心環節。從目的上看,拜登政府試圖通過印太經濟框架,來突破二元格局對美國區域主導地位的限制,同時填補美國在亞太的經濟戰略空白,以在對華戰略競爭中取得優勢。受制于貿易保護主義及國內政治環境,拜登政府在構建印太經濟框架的過程中,有意規避了市場準入這一關鍵敏感議題,以期獲取朝野共識。故在側重點上,印太經濟框架更注重于對規則的制定和對價值觀的維護,而非追求貿易自由化帶來的直接經濟利益。

不同于傳統區域一體化協定的是,印太經濟框架的架構形式更加松散和靈活,其所涉議題所顯示出的針對性也十分明顯。同時,該框架的成員國與RCEP、CPTPP、ASEAN、DEPA存在高度重合,可見亞太既有的經濟體系已面臨來自該框架的介入與沖擊。此外,印太經濟框架已與美國的安全同盟體系緊密結合,且注重對價值觀的維護與推廣。故相較于實現各成員國的“互利共贏”,印太經濟框架更多地尋求同中國的競爭與博弈,其“政治屬性”要遠大于“經濟屬性”。

就未來發展而言,印太經濟框架具備戰略支持和多邊合作基礎,其推進效率也將高于傳統的自由貿易協定。然而,由于經濟效益有限、高標準的落實難度較高,以及中國經濟愈發難以替代,印太經濟框架的推進將受到諸多不確定因素的阻礙。可以看到的是,美國與其盟友及“伙伴國家”之間也存在分歧,各方的合作也并非出于同樣的目的。尤其從性質來看,印太經濟框架這種以價值觀為紐帶的聯盟,能否如經濟利益一般對各方具有吸引力與凝聚力,是該框架在未來的構建過程中需回答的關鍵問題。

而對于中國而言,印太經濟框架所形成的威脅與挑戰,必須加以審慎對待。一方面,中國應當擴大開放、更加積極地融入區域及全球經貿體系之中,并利用RCEP等區域自貿協定,加強中國與各地區、各國家在貿易、數字經濟、供應鏈、基礎設施等領域的合作,以提升各方對彼此的信任與依賴;另一方面,需要根據國際經濟形勢的變化,積極調整經貿結構,并在政策法規、資金支持等方面推動中國在勞動力權益保護、環境保護、數字經濟規則構塑等方面的發展,實現進一步與正在發展、變化的國際經貿規則的融合,并強化中國經濟之于世界的不可替代性。