監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位

劉怡達(dá)

關(guān)鍵詞：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系；監(jiān)察法規(guī)；定位問(wèn)題；黨內(nèi)法規(guī)

一、問(wèn)題的提出

全國(guó)人大常委會(huì)2019年10月通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)。2021年9月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布第1號(hào)公告，公布了首部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）。可以預(yù)見(jiàn)的是，在推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的過(guò)程中，制定監(jiān)察法規(guī)將成為今后一項(xiàng)重要的立法活動(dòng)。習(xí)近平總書記就曾提出要“全面完善法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)體系”①。不過(guò)，就監(jiān)察法規(guī)這一全新的國(guó)家法律類型來(lái)說(shuō)，既表現(xiàn)出“實(shí)踐先于理論”的特征，即監(jiān)察法規(guī)的基礎(chǔ)理論相當(dāng)薄弱，相關(guān)學(xué)術(shù)討論尚處起步階段；亦存在“實(shí)踐進(jìn)展緩慢”的問(wèn)題，例如，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)已有三年，但出臺(tái)的監(jiān)察法規(guī)迄今僅有一部。為此，既需對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和檢視，亦應(yīng)從法學(xué)理論層面對(duì)監(jiān)察法規(guī)展開全面系統(tǒng)的研究。

在眾多有待研究的理論與實(shí)踐問(wèn)題中，如何在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行合理定位，乃是一個(gè)前提性和基礎(chǔ)性的問(wèn)題。一方面，與監(jiān)察法規(guī)相關(guān)的諸多理論話題，本質(zhì)上是監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位問(wèn)題，比如有論者探討監(jiān)察法規(guī)之效力位階問(wèn)題。②另一方面，監(jiān)察法規(guī)工作的進(jìn)一步法治化，有賴于《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的確認(rèn)和規(guī)范。全國(guó)人大常委會(huì)在授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的同時(shí)，亦曾考慮“對(duì)立法法的修改抓緊研究，對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)及相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定”①。學(xué)術(shù)研究中亦不乏將監(jiān)察法規(guī)納入《立法法》的主張。②而《立法法》是一部全面規(guī)定國(guó)家立法體制的基本法律，如何對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)作出規(guī)定，亦應(yīng)解決監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位問(wèn)題。可以說(shuō)，監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)有助于我國(guó)法律體系的完善，但監(jiān)察法規(guī)并非孤立的，而是存在于法律體系當(dāng)中，在“上下左右”維度與其他法律法規(guī)發(fā)生關(guān)聯(lián)。于是，如何在我國(guó)法律體系中對(duì)其進(jìn)行合理定位，不僅關(guān)系到法律體系的協(xié)調(diào)與國(guó)家法制的統(tǒng)一，還會(huì)影響監(jiān)察法規(guī)自身功能的充分實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，該問(wèn)題在立法工作中已引發(fā)關(guān)注，比如在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨提出了若干需要深入研究的問(wèn)題，其中就包括“監(jiān)察法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的定位問(wèn)題”③。

在很大程度上，科學(xué)的定位取決于坐標(biāo)系的選取是否合理。監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定，自然屬于國(guó)家法律的范疇，因而對(duì)監(jiān)察法規(guī)的定位首先應(yīng)在法律體系內(nèi)部進(jìn)行。與此同時(shí)，國(guó)家法律體系同樣不是一種孤立存在，特別在黨的十八屆四中全會(huì)提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”并要求“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”之后，④國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系變得愈加緊密。加之監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)行合署辦公的體制，僅有國(guó)家法律的權(quán)力治理體系顯然難以奏效，以至于實(shí)踐中生成了一套黨規(guī)國(guó)法共治機(jī)制。⑤如此一來(lái)，還應(yīng)“跳出”中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的二元坐標(biāo)中定位監(jiān)察法規(guī)。有鑒于此，本文在分析監(jiān)察法規(guī)對(duì)我國(guó)法律體系的影響之后，首先探討監(jiān)察法規(guī)與其他類型國(guó)家法律的關(guān)系，以便明確監(jiān)察法規(guī)在法律體系內(nèi)部的定位；繼而探討監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，由此明確監(jiān)察法規(guī)在法律體系外部的定位。

一、監(jiān)察法規(guī)對(duì)我國(guó)法律體系的影響

作為事關(guān)全局的重大政治體制改革，國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)我國(guó)法律體系產(chǎn)生了深刻影響，除了為固化改革成果進(jìn)行的大量相關(guān)法律的“立改廢”，更具深遠(yuǎn)意義的是監(jiān)察法規(guī)成為我國(guó)法律體系的“新成員”。一方面，監(jiān)察法規(guī)的產(chǎn)生促使我國(guó)法律體系更加完善；另一方面，法律體系原本的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)也受到一定程度的沖擊。

（一）監(jiān)察法規(guī)對(duì)我國(guó)法律體系的完善功能

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的不懈努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系在2010年如期形成，并隨著社會(huì)的改革發(fā)展而不斷完善。因應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革而生的監(jiān)察法規(guī)，對(duì)我國(guó)法律體系的完善功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，監(jiān)察法規(guī)細(xì)化了法律的原則性規(guī)定。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系以法律為主干，此種主干地位體現(xiàn)在構(gòu)建國(guó)家和社會(huì)制度的總體框架，除此之外尚需借由各類法規(guī)和規(guī)章，以便將法律規(guī)定的相關(guān)制度具體化，進(jìn)而充分滿足實(shí)踐對(duì)規(guī)則的需求。在國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行和監(jiān)察權(quán)的行使有著極大的規(guī)則需求。為此，全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行了相應(yīng)的修憲和立法活動(dòng)，但相關(guān)立法遵循“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想，難以為監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行提供充足的規(guī)則供給。例如，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）兼具組織法、行為法、程序法、監(jiān)督法和救濟(jì)法等內(nèi)容，在監(jiān)察法治體系中扮演著“龍頭法”的角色，但仍需輔以眾多更為細(xì)致的配套規(guī)范。①而在2018年3月修憲之后，國(guó)務(wù)院已不再享有領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察工作的職權(quán)，故不宜通過(guò)行政法規(guī)來(lái)調(diào)整監(jiān)察工作。此時(shí)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)既可將法律中的原則性規(guī)定予以細(xì)化，亦能為監(jiān)察工作實(shí)際提供更加全面且具體的規(guī)則。

第二，監(jiān)察法規(guī)豐富了法律體系的構(gòu)成。作為一種全新的國(guó)家法律類型，監(jiān)察法規(guī)使得法律體系的類型構(gòu)造更具多樣性。至于監(jiān)察法規(guī)能否豐富法律部門的組成，則以監(jiān)察法是否為獨(dú)立的法律部門為前提，而該問(wèn)題在理論和實(shí)踐中尚存爭(zhēng)議。例如，在中國(guó)人大網(wǎng)梳理的“現(xiàn)行有效法律目錄”中．《監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察官法》）均列入“憲法相關(guān)法”。②與此不同的是，法學(xué)理論研究?jī)A向于將監(jiān)察法定性為新的法律部門，比如有論者認(rèn)為，《監(jiān)察法》的出臺(tái)標(biāo)志著新的監(jiān)察法部門的建立。③事實(shí)上，把《監(jiān)察法》等法律列入“憲法相關(guān)法”是便宜之舉。因?yàn)椤皯椃ㄏ嚓P(guān)法是與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國(guó)家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范，調(diào)整國(guó)家政治關(guān)系”④，而監(jiān)察領(lǐng)域的法律并不全然屬于此，只是當(dāng)前相關(guān)立法數(shù)量有限，難以支撐起一個(gè)獨(dú)立法律部門的應(yīng)有容量。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，隨著一系列監(jiān)察法規(guī)的出臺(tái)，監(jiān)察法成為獨(dú)立法律部門更具現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而使得法律部門的劃分更加多元化。

第三，監(jiān)察法規(guī)彰顯了法律體系的特色。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系既反映了世界各國(guó)法律體系的共性，也有著鮮明的中國(guó)特色。法律體系所具有的中國(guó)特色，是在植根歷史傳統(tǒng)和回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的過(guò)程中形成的。賦予最高監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，使得監(jiān)察法規(guī)進(jìn)入到法律體系當(dāng)中，進(jìn)而成為我國(guó)重要的法律淵源，這本身就是中國(guó)特色的體現(xiàn)。此外，國(guó)家監(jiān)察體制改革創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察委員會(huì)，是極具中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)和腐敗懲治機(jī)關(guān)，規(guī)范其行為的監(jiān)察法規(guī)相應(yīng)彰顯了法律體系的中國(guó)特色。

（二）監(jiān)察法規(guī)對(duì)我國(guó)法律體系的沖擊效應(yīng)

一個(gè)龐大的法律體系之所以能夠保持和諧統(tǒng)一的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，主要?dú)w功于立法權(quán)限的合理劃分和效力位階的科學(xué)安排。由于“新成員”的加入會(huì)涉及到立法權(quán)限的再次劃分，以及效力位階的重新安排，因而會(huì)對(duì)法律體系的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)產(chǎn)生或大或小的沖擊。監(jiān)察法規(guī)對(duì)法律體系穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的沖擊效應(yīng)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，立法權(quán)限的劃分更趨復(fù)雜。若從央地關(guān)系的維度來(lái)看，監(jiān)察法規(guī)可歸人中央立法的范疇，因而需要處理與法律、行政法規(guī)等其他中央立法的權(quán)限劃分問(wèn)題。理論上，監(jiān)察法規(guī)與法律的權(quán)限劃分并無(wú)疑問(wèn)，因?yàn)椤读⒎ǚā方栌煞杀Ａ粼瓌t等制度設(shè)計(jì)，劃定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。但就監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)而言，法律保留只是一種反面排除而非正面列舉，加之有關(guān)國(guó)家監(jiān)察體制的法律本就很少，這進(jìn)一步擴(kuò)展了監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的發(fā)揮空間。與此同時(shí)，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職能有異，所以監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的權(quán)限劃分理應(yīng)清晰。不過(guò)，在監(jiān)察全面覆蓋的現(xiàn)實(shí)背景下，監(jiān)察對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)的公職人員，以至于監(jiān)察權(quán)一定程度上介入了行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程。于是在某些特定領(lǐng)域，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的調(diào)整范圍難免存在重合。早在監(jiān)察法規(guī)出現(xiàn)之前，由于受到“立法權(quán)限劃分可以原則一些”觀念的影響，①法律與行政法規(guī)的權(quán)限分配問(wèn)題便已糾纏不清，②如今監(jiān)察法規(guī)融人中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，無(wú)疑加劇了立法權(quán)限劃分的復(fù)雜程度。

第二，效力位階的安排更具難度。為保證國(guó)家法制的統(tǒng)一，除了借助備案審查制度來(lái)解決上位法與下位法的沖突，亦可對(duì)不同類型法律的效力位階進(jìn)行合理安排，進(jìn)而在法律體系內(nèi)部維持一種秩序井然的狀態(tài)。然而，在一個(gè)法律類型頗為多元的立法體制下，效力位階的合理安排并非易事。盡管《立法法》對(duì)此有相對(duì)明確的規(guī)定，但仍然存在不少實(shí)踐難題和理論詰問(wèn)，特別是當(dāng)某些新的法律類型被納入法律體系，就需要對(duì)效力位階進(jìn)行再次安排。隨著監(jiān)察法規(guī)進(jìn)入我國(guó)法律體系，效力位階的安排增加了新變量。因?yàn)橛诖饲暗闹醒肓⒎ǘ裕伞⑿姓ㄒ?guī)與部門規(guī)章的效力呈“由高到低”的順序，在安排效力位階時(shí)只需處理縱向?qū)用娴年P(guān)系。但是，監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)還帶來(lái)了橫向?qū)用娴年P(guān)系，即原本效力僅次于憲法和法律的行政法規(guī)，還面臨與監(jiān)察法規(guī)之間效力位階關(guān)系的安排問(wèn)題。

第三，現(xiàn)有立法的清理更需全面。法律清理可以保證法律與社會(huì)發(fā)展同步，并能促進(jìn)法律體系的和諧統(tǒng)一。通常而言，引起法律清理的因素主要有二：一是社會(huì)的改革發(fā)展，因?yàn)楦母飳?dǎo)致的社會(huì)關(guān)系變動(dòng)，使得法律的調(diào)整對(duì)象發(fā)生改變；二是上位法的“立改廢”，這要求清理下位法以便消除潛在的沖突。正是緣于此，國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅需要出臺(tái)“新法”，而且應(yīng)對(duì)“舊法”進(jìn)行及時(shí)清理，以便為“新法”的頒行掃除障礙。可是在《監(jiān)察法》出臺(tái)后，相關(guān)立法的清理工作并未有效開展。例如，全國(guó)人大常委會(huì)2021年4月對(duì)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》作出修改，當(dāng)時(shí)距《監(jiān)察法》施行已逾三年，但該法第84條第1款依然規(guī)定“公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察的行政執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)接受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督”，此般規(guī)定顯然有礙國(guó)家法制的統(tǒng)一。如此一來(lái)，在監(jiān)察法規(guī)融人我國(guó)法律體系的過(guò)程中，迫切需要對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行全面清理，尤其是與行政監(jiān)察相關(guān)的行政法規(guī)，以及原監(jiān)察部單獨(dú)或聯(lián)合制定的部門規(guī)章，以便為監(jiān)察法規(guī)的融入提供必要的“場(chǎng)地”。

第四，黨規(guī)國(guó)法的銜接更加緊迫。雖然黨內(nèi)法規(guī)不是我國(guó)法律體系的組成部分，但是如何處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，卻是法律體系建設(shè)過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題。通常情況下，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整對(duì)象有較大差別，所以二者的銜接問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)易。不過(guò)，在黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌設(shè)置等特定領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整對(duì)象在邊界上并不清晰，甚至?xí)霈F(xiàn)一定程度的重合。此時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接問(wèn)題變得復(fù)雜起來(lái)，且在現(xiàn)實(shí)中更加緊迫。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公便是典型例證，即合署后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，既執(zhí)紀(jì)、又執(zhí)法”①，這使得黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在調(diào)整對(duì)象上存在交集。而在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之后，國(guó)家法律對(duì)監(jiān)察執(zhí)法的調(diào)整和規(guī)范，主要借助于監(jiān)察法規(guī)來(lái)完成。如此一來(lái)，監(jiān)察法規(guī)迫切需要與紀(jì)檢領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)保持銜接。

三、監(jiān)察法規(guī)與其他類型國(guó)家法律的關(guān)系

監(jiān)察法規(guī)屬于國(guó)家法律的范疇，因此對(duì)監(jiān)察法規(guī)的定位應(yīng)以我國(guó)法律體系為坐標(biāo)系，厘清其與法律體系中其他類型國(guó)家法律的關(guān)系。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)皆有一定程度的關(guān)聯(lián)，②以至于監(jiān)察法規(guī)幾乎與所有其他類型國(guó)家法律有著或多或少的關(guān)系。鑒于監(jiān)察法規(guī)本質(zhì)上是中央立法，是故與同屬中央立法的憲法、法律及行政法規(guī)關(guān)系更密切；加之監(jiān)察程序需要與刑事司法程序有效銜接，所以還應(yīng)考慮監(jiān)察法規(guī)與司法解釋的關(guān)系。

（一）監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關(guān)系

監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關(guān)系看似不難處理，即憲法和法律是監(jiān)察法規(guī)的上位法。不過(guò)，“上位法與下位法”只是對(duì)二者關(guān)系的原則性描述，因?yàn)楦鶕?jù)《決定》的規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)包括兩方面的內(nèi)容，分別是執(zhí)行性立法權(quán)和創(chuàng)制性立法權(quán)，二者雖然都以憲法、法律為上位法，但與憲法、法律產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的形式卻有所差異。如此一來(lái)，還有必要結(jié)合監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的不同內(nèi)容，分別探討監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關(guān)系。

首先，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)中的執(zhí)行性立法，在《決定》中的表述是“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)”。由于法律本身就是執(zhí)行憲法的規(guī)定，可以說(shuō)監(jiān)察法規(guī)扮演著執(zhí)行憲法、法律的角色，即把憲法、法律中的原則性規(guī)定予以具體化。此時(shí)，監(jiān)察法規(guī)與憲法、法律的關(guān)系主要表現(xiàn)為兩方面：其一，制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)須以全國(guó)人大及其常委會(huì)已有相關(guān)立法為前提。既包括《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等監(jiān)察領(lǐng)域的法律，亦包括其他法律中與監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)相關(guān)的規(guī)定。其二，執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)應(yīng)在憲法、法律的范圍內(nèi)，作出更加細(xì)致和具體的規(guī)定。例如，《監(jiān)察法》第15條以列舉的方式對(duì)監(jiān)察對(duì)象作出了規(guī)定，由于該規(guī)定過(guò)于原則，以至于實(shí)踐中產(chǎn)生不少爭(zhēng)議．譬如人大代表是否屬于監(jiān)察對(duì)象。③為此，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第3章第1節(jié)對(duì)《監(jiān)察法》第15條予以具體化，并把“履行人民代表大會(huì)職責(zé)的各級(jí)人民代表大會(huì)代表”規(guī)定為監(jiān)察對(duì)象。此時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第43條的規(guī)定，人大代表并非監(jiān)察法規(guī)新創(chuàng)設(shè)的一類監(jiān)察對(duì)象，而是被歸人《監(jiān)察法》第15條第6項(xiàng)規(guī)定的“其他依法履行公職的人員”。

其次，如果說(shuō)執(zhí)行性立法主要是“從略到詳”，那么創(chuàng)制性立法更多的是“從無(wú)到有”。正是緣于此，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)擁有更大的立法空間，與憲法、法律的關(guān)系也相對(duì)間接。因?yàn)閯?chuàng)制性立法意味著，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在上位法闕如的情況下可自主制定監(jiān)察法規(guī)。相較于執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)而言，憲法、法律對(duì)創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的作用力，并非提供用以具體化的原則性規(guī)定，而是劃定創(chuàng)制性立法的邊界。憲法在配置國(guó)家權(quán)力、搭建國(guó)家機(jī)構(gòu)時(shí)，明確了不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工，此種分工構(gòu)成創(chuàng)制性立法的內(nèi)容邊界，比如根據(jù)《立法法》第65條第2款第2項(xiàng)的規(guī)定，創(chuàng)制性行政法規(guī)指向的是“憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”。而在《決定》中，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的邊界是“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要”，即在憲法、法律尚未作出規(guī)定時(shí)，監(jiān)察法規(guī)盡管可以進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，但內(nèi)容限于那些與領(lǐng)導(dǎo)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)相涉的事項(xiàng)。

再次，《立法法》規(guī)定的行政法規(guī)制定權(quán)，除了執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法，還有授權(quán)性立法，即國(guó)務(wù)院可根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，率先對(duì)那些相對(duì)法律保留事項(xiàng)作出規(guī)定。至于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可否制定授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)，《決定》并未明確規(guī)定。需要注意的是，當(dāng)初《立法法》之所以規(guī)定國(guó)務(wù)院可以進(jìn)行授權(quán)立法，一方面是因?yàn)椤坝幸恍﹩?wèn)題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國(guó)務(wù)院先制定行政法規(guī)，待條件成熟后再上升為法律”①。若只是簡(jiǎn)單類比．很容易得出“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)亦應(yīng)制定授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”的結(jié)論。但問(wèn)題是，國(guó)務(wù)院緣何需要獲得授權(quán)性立法權(quán)，還在于《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)“有些與國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)”②，以至于國(guó)務(wù)院有對(duì)這些事項(xiàng)作出規(guī)定的客觀需要，只是考慮到這些事項(xiàng)的重要程度較高，故而有賴于全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)。與此不同的是，在《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)中，或是與監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)無(wú)關(guān)，比如“特別行政區(qū)制度”，或是“犯罪和刑罰”等屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，似乎沒(méi)有必要在監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)中增加授權(quán)立法的內(nèi)容。

此外，2021年1月修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第11條第3款新增了補(bǔ)充性立法的規(guī)定，即“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”。這是考慮到有些法律中僅有禁止性規(guī)定或義務(wù)性規(guī)定，而未明確違反此類規(guī)定的法律責(zé)任。③與行政處罰類似，監(jiān)察機(jī)關(guān)亦有權(quán)對(duì)違法的公職人員進(jìn)行政務(wù)處分。此時(shí)，盡管《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律中有大量適用于公職人員的禁止性規(guī)定或義務(wù)性規(guī)定，但難免存在“只規(guī)定違法，未規(guī)定處分”的漏洞。雖然《政務(wù)處分法》第3章規(guī)定的“違法行為及其適用的政務(wù)處分”可在很大程度上彌補(bǔ)該漏洞，但該章的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)約，無(wú)法涵蓋所有的違法行為，以至于在第41條設(shè)置了“兜底條款”，即對(duì)于公職人員的其他違法行為，可根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)政務(wù)處分。如此一來(lái)，似可在監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)中增加補(bǔ)充性立法的內(nèi)容，即如果法律未明確公職人員違法行為的政務(wù)處分，監(jiān)察法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定政務(wù)處分。

（二）監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的關(guān)系

誠(chéng)如上述，監(jiān)察法規(guī)對(duì)我國(guó)法律體系的沖擊效應(yīng)，部分體現(xiàn)在與行政法規(guī)的關(guān)系上。不過(guò)，《決定》對(duì)監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的關(guān)系只字未提，其背后的原因可能是時(shí)間緊迫，以至于尚未形成一個(gè)成熟且全面的方案。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的關(guān)系處理缺乏明確的規(guī)則指引，這不僅影響到監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位，而且可能礙及國(guó)家法制的統(tǒng)一。

首先，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的效力位階如何安排，是理論研究最為關(guān)注且爭(zhēng)議較大的問(wèn)題之一。有論者認(rèn)為，“國(guó)家的管理主要通過(guò)行政管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)”，因此“合理的憲制安排應(yīng)是行政法規(guī)的效力高于監(jiān)察法規(guī)”①。還有論者認(rèn)為，《決定》規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”，這暗含了監(jiān)察法規(guī)的效力僅次于憲法、法律之意，故監(jiān)察法規(guī)應(yīng)與行政法規(guī)處于同等效力位階。②全國(guó)人大常委會(huì)之所以對(duì)監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的效力位階避而不談，更有可能是因?yàn)樵搯?wèn)題茲事體大，決策者還未能達(dá)成共識(shí)或者尋得最佳答案，于是選擇暫不作出具體規(guī)定。當(dāng)然，考慮到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院均由全國(guó)人大產(chǎn)生，且在現(xiàn)實(shí)權(quán)力格局中的地位相仿，因此，最終有可能把監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)置于同等效力位階。既然如此，沖突規(guī)范的裁決機(jī)制必不可少，即當(dāng)監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

其次，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的立法權(quán)限，很大程度上取決于監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。現(xiàn)代法治國(guó)家奉行職權(quán)法定原則，國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)由憲法和法律加以配置。全國(guó)人大通過(guò)修憲把監(jiān)察委員會(huì)寫入“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章的同時(shí)，還妥善處理了監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。于監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，憲法在對(duì)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)進(jìn)行合理分工的前提下，要求二者“互相配合，互相制約”，同時(shí)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)不受行政機(jī)關(guān)的干涉，以便監(jiān)察權(quán)能夠依法獨(dú)立行使。事實(shí)上，需要防范的不只是行政機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的干涉，監(jiān)察機(jī)關(guān)即便有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的公職人員，也不得借此對(duì)行政機(jī)關(guān)施以不當(dāng)干涉。考慮到行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是權(quán)力行使的監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此，監(jiān)察法規(guī)的制定要保持謙抑，避免不當(dāng)介入行政法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域，確保監(jiān)察權(quán)的行使恪守憲法和法律的既定分工。

再次，監(jiān)察權(quán)對(duì)行政權(quán)不當(dāng)干涉的禁止，并不否定彼此間的協(xié)同合作，因而監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的調(diào)整對(duì)象難免存在交集。此時(shí)，單獨(dú)制定行政法規(guī)或監(jiān)察法規(guī)均有可能出現(xiàn)“越俎代庖”的困局，可行的做法是根據(jù)交集的產(chǎn)生原因分別處理。對(duì)于憲法、法律引致的交集，原則上應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。比如根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)獎(jiǎng)懲行政人員，其中的懲戒措施包括處分，而對(duì)于違法的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)亦得進(jìn)行政務(wù)處分，對(duì)于此種交集，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《政務(wù)處分法》加以規(guī)定。對(duì)于憲法、法律規(guī)定之外的交集，一方面可以在監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)中做好規(guī)范銜接，比如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定政務(wù)處分方面的監(jiān)察法規(guī)時(shí)，便應(yīng)注意與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等行政法規(guī)的銜接；另一方面，實(shí)踐中有相當(dāng)一部分涉及國(guó)防建設(shè)的法規(guī)由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定，《立法法》第70條亦明確規(guī)定國(guó)防建設(shè)的法規(guī)由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布。以此為借鑒，為了避免職權(quán)交叉帶來(lái)的立法碎片化和部門本位主義，可以探索國(guó)務(wù)院與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定行政法規(guī)或監(jiān)察法規(guī)。

（三）監(jiān)察法規(guī)與司法解釋的關(guān)系

法律解釋是立法活動(dòng)的重要內(nèi)容，《立法法》第104條便對(duì)司法解釋作出規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于公職人員職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查和處置只是最初的環(huán)節(jié)，后續(xù)還有檢察機(jī)關(guān)的審查起訴和審判機(jī)關(guān)的審理裁判，這要求監(jiān)察程序與刑事司法程序有效銜接。對(duì)此，《監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）中僅有原則且零散的規(guī)定，至于更加詳致的安排，最高人民法院和最高人民檢察院可對(duì)《刑事訴訟法》作出解釋，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)則可借由監(jiān)察法規(guī)細(xì)化《監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)與司法解釋的關(guān)系問(wèn)題由此產(chǎn)生。

一方面，為執(zhí)行《刑事訴訟法》等與監(jiān)察事項(xiàng)相關(guān)的法律，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，最高人民法院和最高人民檢察院亦可就《刑事訴訟法》的具體應(yīng)用問(wèn)題作出解釋。但無(wú)論是監(jiān)察法規(guī)還是司法解釋，均不得介入司法權(quán)或監(jiān)察權(quán)的核心領(lǐng)域，否則憲法、法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的配置將失去意義。特別是在監(jiān)察程序與刑事司法程序的銜接問(wèn)題上，假若監(jiān)察法規(guī)對(duì)審判權(quán)或檢察權(quán)的行使作出規(guī)定，極易使“互相配合，互相制約”變異為“配合有余，制約不足”。這在實(shí)踐中已初見(jiàn)端倪，例如，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委2018年4月印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》第21條規(guī)定，“在訴訟監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利．損害司法公正的犯罪”，由檢察機(jī)關(guān)管轄更為適宜的可由檢察機(jī)關(guān)管轄。此般規(guī)定的初衷是“檢察機(jī)關(guān)更貼近訴訟，更易發(fā)現(xiàn)訴訟過(guò)程中司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪”①，全國(guó)人大常委會(huì)2018年10月修改《刑事訴訟法》時(shí)予以重申。在職務(wù)犯罪偵查職能已由檢察機(jī)關(guān)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)的背景下，上述規(guī)定可謂是監(jiān)察機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)的“還權(quán)”，但就檢察機(jī)關(guān)而言卻是一種“賦權(quán)”。在《刑事訴訟法》等法律尚未修改的前提下，監(jiān)察法規(guī)等監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件顯然不能為之。

另一方面，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)分別依照監(jiān)察法規(guī)及司法解釋行使職權(quán)，因此監(jiān)察程序與刑事司法程序有效銜接，客觀上要求監(jiān)察法規(guī)與司法解釋實(shí)現(xiàn)雙向銜接，而這有賴于制定機(jī)關(guān)有效充分的溝通。概言之，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院在起草監(jiān)察法規(guī)或司法解釋時(shí)，如果涉及到監(jiān)察程序與刑事司法程序的銜接問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)充分征求各方意見(jiàn)。例如，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定職務(wù)犯罪領(lǐng)域的規(guī)范性文件，便曾會(huì)同最高人民法院和最高人民檢察院研究起草。②除此之外，實(shí)踐中還出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的做法，比如《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》。此類聯(lián)合發(fā)文固然于實(shí)踐有益，但其既非監(jiān)察法規(guī)亦非司法解釋，性質(zhì)和效力不甚明朗，為此有論者建議賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察解釋權(quán)，以便與其他國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合解釋法律。③不過(guò)，司法解釋制度自建立以來(lái)便飽受詬病，加之全國(guó)人大在制定《立法法》時(shí)亦曾考慮“收回”最高人民檢察院的司法解釋權(quán)，④因此兼具有效性和正當(dāng)性的做法，或許還是監(jiān)察法規(guī)或司法解釋起草時(shí)的溝通機(jī)制。

四、監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系

國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象有別，但黨政機(jī)關(guān)合署辦公或合并設(shè)立的制度安排，使得此種差異變得淡化乃至出現(xiàn)混同，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公便是典型例證。正是緣于此，為了使監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位更加全面，還應(yīng)在法律體系的外部關(guān)聯(lián)上，探討監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。

（一）合署辦公中的黨規(guī)國(guó)法共治

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的實(shí)際政治運(yùn)作過(guò)程始終存在兩套并行的權(quán)力體系，分別是國(guó)家的權(quán)力體系和中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力體系。在實(shí)踐中，鑒于黨建國(guó)家的歷史邏輯和黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)邏輯，這兩套權(quán)力體系形成了“盤根錯(cuò)節(jié)”的關(guān)系。例如，當(dāng)黨的機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)合署辦公時(shí)，原本在不同“軌道”上運(yùn)行的黨的權(quán)力與國(guó)家權(quán)力“交織”在一起，或是國(guó)家權(quán)力染上了黨的權(quán)力的色彩，或是黨的權(quán)力實(shí)際上承擔(dān)了國(guó)家權(quán)力的功能。在國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程中，合署辦公便是改革的重要方法論，這雖有助于黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，但也引發(fā)了權(quán)力治理的難題。監(jiān)察委員會(huì)是根據(jù)憲法設(shè)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，其行為由國(guó)家法律來(lái)規(guī)范和調(diào)整。為此，全國(guó)人大修憲并制定《監(jiān)察法》，全國(guó)人大常委會(huì)亦進(jìn)行了《政務(wù)處分法》和《監(jiān)察官法》等配套立法，這些無(wú)疑是把監(jiān)察權(quán)納入國(guó)家法律治理軌道的關(guān)鍵舉措。但是，當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公后，其行使的權(quán)力已不再是單純的國(guó)家權(quán)力，而是“代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)”①，具有了黨的權(quán)力與國(guó)家權(quán)力的二元屬性，有論者稱之為“執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物”②。

在此背景下，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的觀點(diǎn)被提出。③由于紀(jì)律檢查權(quán)的運(yùn)行主要受黨內(nèi)法規(guī)的約束，而紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是按照“吸納模式”進(jìn)行的，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)中的紀(jì)律檢查權(quán)屬性更濃厚，④因此，似乎可借由黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)的一體規(guī)范。加之國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的國(guó)家立法進(jìn)度相對(duì)遲緩，立法規(guī)模也相對(duì)有限，以至于愈來(lái)愈多的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件順勢(shì)而生。比如《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》作為一部黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的派駐進(jìn)行一體規(guī)范。然而需要注意的是，盡管紀(jì)律檢查權(quán)與國(guó)家監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一于同一權(quán)力內(nèi)核，但彼此間的分離同樣明顯，前者在實(shí)質(zhì)上依然為黨的權(quán)力，因而根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)則來(lái)運(yùn)作，后者則因?qū)儆趪?guó)家權(quán)力，故應(yīng)遵循國(guó)家法律來(lái)運(yùn)行。由此觀之，單一的治理路徑均會(huì)因?yàn)榕c實(shí)際不符而難以奏效，理想的方案是實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共治。隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，全國(guó)人大及其常委會(huì)恐難再就監(jiān)察事項(xiàng)進(jìn)行頻繁立法。因此，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共治，很大程度上是“仰仗”于監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)。此時(shí)，需要兼顧紀(jì)律檢查權(quán)與國(guó)家監(jiān)察權(quán)的差異及關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分及銜接。

（二）監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分

在國(guó)家監(jiān)察體制改革及監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，規(guī)則供給與規(guī)則需求之間的矛盾自始存在。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建完成并行使職權(quán)之后，由于監(jiān)察權(quán)能的多樣性和監(jiān)察事項(xiàng)的復(fù)雜性，規(guī)則需求變得更加旺盛。此時(shí)，憲法、法律中的原則性規(guī)定已難以提供充足的規(guī)則供給。監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)正是為了滿足監(jiān)察實(shí)踐中勃興的規(guī)則需求。為此，有論者建議通過(guò)大規(guī)模的監(jiān)察法規(guī)制定活動(dòng)，形成一個(gè)“包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實(shí)體法、監(jiān)察程序法在內(nèi)的完備的監(jiān)察法規(guī)體系”①。然而，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)在實(shí)踐中的運(yùn)用并不充分，迄今只有《監(jiān)察法實(shí)施條例》一部監(jiān)察法規(guī)出臺(tái)。以至于“以黨內(nèi)法規(guī)補(bǔ)強(qiáng)或者代替監(jiān)察行為規(guī)則的供給”的現(xiàn)象在實(shí)踐中依然相當(dāng)普遍。②誠(chéng)然，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)定紀(jì)檢事項(xiàng)時(shí)對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)作出一體規(guī)范，可謂是合署辦公體制下的路徑依賴，且能夠快速解決監(jiān)察權(quán)行使無(wú)法可依的問(wèn)題。不過(guò)，監(jiān)察權(quán)畢竟是一項(xiàng)根據(jù)國(guó)家法律產(chǎn)生和運(yùn)行的國(guó)家權(quán)力，單純借由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整難免存在諸多瑕疵。

無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律，均屬于社會(huì)規(guī)范的范疇，調(diào)整著特定領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制下，主要有三類關(guān)系有待調(diào)整：一是國(guó)家監(jiān)察關(guān)系，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系；二是黨的紀(jì)律檢查關(guān)系，包括紀(jì)檢機(jī)關(guān)與黨的其他機(jī)關(guān)的關(guān)系，上下級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)與中共黨員的關(guān)系；三是監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系，這其實(shí)是黨的領(lǐng)導(dǎo)在監(jiān)察工作中的具體體現(xiàn)。通常而言，社會(huì)關(guān)系在主體和內(nèi)容等要素上的差別，會(huì)對(duì)規(guī)范工具的選取產(chǎn)生很大影響。相應(yīng)地，在為國(guó)家監(jiān)察體制的運(yùn)行提供規(guī)則供給時(shí)．也應(yīng)對(duì)監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)加以必要的區(qū)分。

首先，監(jiān)察關(guān)系應(yīng)由監(jiān)察法規(guī)等國(guó)家法律調(diào)整，不宜規(guī)定在紀(jì)檢領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)中。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）第3條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象是“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”。當(dāng)其規(guī)范“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”時(shí)，“調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系”；而當(dāng)其規(guī)范“黨的建設(shè)活動(dòng)”時(shí)，“調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系，對(duì)象要么是黨組織要么是黨員”。③由此觀之，單純的國(guó)家監(jiān)察關(guān)系既非“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”亦非“黨的建設(shè)活動(dòng)”，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不屬于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，因此由紀(jì)檢領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)定并不妥當(dāng)。但實(shí)踐中為了便宜行事，有相當(dāng)一部分國(guó)家監(jiān)察關(guān)系乃是由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整的，此時(shí)應(yīng)將其轉(zhuǎn)化為法律或監(jiān)察法規(guī)。例如，面對(duì)政務(wù)處分工作極大的規(guī)則需求，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，該規(guī)定在體例和發(fā)布形式上都符合黨內(nèi)法規(guī)的要件，④可調(diào)整的卻是國(guó)家監(jiān)察關(guān)系。直至全國(guó)人大常委會(huì)制定《政務(wù)處分法》，才最終完成了規(guī)范工具的合理選取。

其次，黨的紀(jì)律檢查關(guān)系應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，不宜規(guī)定在監(jiān)察法規(guī)等國(guó)家法律中。雖然現(xiàn)行憲法序言規(guī)定，包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”，但這只是表明政黨的所有活動(dòng)只能在憲法、法律的調(diào)整范圍之內(nèi)，不得違反憲法、法律的規(guī)定，絕非意味著政黨的組織和行為皆須由憲法、法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。相反，政黨主要是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)等內(nèi)部規(guī)章制度，而非國(guó)家法律來(lái)實(shí)現(xiàn)自身建設(shè)和內(nèi)部治理的。⑤當(dāng)然，這些黨內(nèi)法規(guī)不能與國(guó)家法律相抵觸。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，除非屬于法律保留事項(xiàng)，法律和監(jiān)察法規(guī)等國(guó)家法律不應(yīng)對(duì)紀(jì)檢事項(xiàng)作出規(guī)定。即便部分國(guó)家法律中含有“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”等表述，比如《監(jiān)察法實(shí)施條例》第3條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公”，但這只是對(duì)合署辦公體制的概括宣示，并未直接規(guī)定紀(jì)檢機(jī)關(guān)的組織、行為和職權(quán)。

（三）監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的銜接

通常情況下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整對(duì)象有別，但在某些特定情形中，二者的調(diào)整對(duì)象有一定程度的交叉乃至重合，為避免規(guī)范間的沖突抵牾和重復(fù)調(diào)整，還要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接。最常見(jiàn)的便是在黨的機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)合署辦公的體制中，由于機(jī)構(gòu)、人員與職權(quán)等發(fā)生混同，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整對(duì)象有所重疊。于此層面而言，分析監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，不僅應(yīng)基于調(diào)整對(duì)象和規(guī)范屬性的差異，對(duì)二者進(jìn)行必要的區(qū)分；還要立足紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的現(xiàn)實(shí)制度安排，在二者之間實(shí)現(xiàn)雙向的協(xié)調(diào)銜接。當(dāng)然，合署辦公畢竟有異于合并設(shè)立，①在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整對(duì)象只是發(fā)生交叉而非完全重合。此時(shí)，監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的銜接方案，應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)整對(duì)象的交叉范圍具體確定。

一方面，當(dāng)調(diào)整對(duì)象的交叉范圍較小時(shí)，對(duì)于其中的監(jiān)察事項(xiàng)與紀(jì)檢事項(xiàng)，監(jiān)察法規(guī)與紀(jì)檢領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)分別作出規(guī)定，但彼此不得抵觸且應(yīng)保持銜接。例如，由于相當(dāng)一部分公職人員是中共黨員，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間有著諸多關(guān)聯(lián)，具體實(shí)踐中也常將其合并稱作“黨紀(jì)政務(wù)處分”。盡管如此，二者在處分主體、處分對(duì)象、處分事由和處分措施等方面仍有差異，這表明政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的交集相對(duì)較小。于是，為了規(guī)范政務(wù)處分權(quán)與黨紀(jì)處分權(quán)的行使，分別制定了《政務(wù)處分法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》等國(guó)家法律，以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨紀(jì)處分條例》）等黨內(nèi)法規(guī)。與此同時(shí)，相應(yīng)的國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)雙向銜接，既包括實(shí)體內(nèi)容的銜接。比如對(duì)于相同的違法行為，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的輕重程度應(yīng)當(dāng)一致。這在《政務(wù)處分法》的制定過(guò)程便有體現(xiàn)，即注重“實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的有效銜接”，特別是“使政務(wù)處分匹配黨紀(jì)處分”，以便“完善與黨紀(jì)處分相對(duì)應(yīng)的政務(wù)處分制度”②。亦包括程序設(shè)計(jì)的銜接，比如《黨紀(jì)處分條例》第33條規(guī)定，黨組織可以根據(jù)生效的政務(wù)處分決定，經(jīng)核實(shí)后給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。

另一方面，當(dāng)調(diào)整對(duì)象的交叉范圍較大時(shí)，可探索由中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件的做法由來(lái)已久，可謂是當(dāng)代中國(guó)政法實(shí)踐中的獨(dú)特現(xiàn)象。此般做法既是整合黨政雙軌權(quán)力結(jié)構(gòu)的需要，以便對(duì)“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”進(jìn)行統(tǒng)籌安排：也是為了節(jié)省制度建設(shè)成本，并能夠提高制度的供給效率和執(zhí)行合力。③為此，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條第2款明確規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”。如此一來(lái)，在監(jiān)察事項(xiàng)與紀(jì)檢事項(xiàng)的交叉范圍較大乃至重合的情況下，無(wú)論是單獨(dú)制定監(jiān)察法規(guī)還是黨內(nèi)法規(guī)，均會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)被人為割裂，且會(huì)造成制度建設(shè)成本的浪費(fèi)。因此，如果交叉范圍并不涉及法律保留事項(xiàng)，可以由中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)。當(dāng)然，僅涉及到調(diào)整紀(jì)檢和監(jiān)察的共性及關(guān)聯(lián)事項(xiàng)時(shí)，才可以聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，且不得借此規(guī)避國(guó)家法律的調(diào)整。

結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)使得法律體系可以因應(yīng)重大改革而不斷完善，但也對(duì)法律體系的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的沖擊。因此，全國(guó)人大常委會(huì)在給國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)賦權(quán)時(shí)，理應(yīng)明確監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位，以便法律體系能夠盡快恢復(fù)原有的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。然而，全國(guó)人大常委會(huì)作出的《決定》，很大程度上是時(shí)間緊迫下的便宜之舉。此舉雖然為監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)提供了合法性依據(jù)，但對(duì)監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位卻有失安排。當(dāng)然，考慮到《立法法》的修改只是“對(duì)認(rèn)識(shí)比較一致、條件成熟的，予以補(bǔ)充完善；對(duì)認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究”①，因此也很難期待《立法法》在當(dāng)初便進(jìn)行修改。時(shí)至今日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)已有數(shù)年，并通過(guò)制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》行使了該職權(quán)，加之《立法法》的修改已明確列入“全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃”，應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的行使實(shí)踐，明確監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位，并在修改《立法法》時(shí)作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。