中國行政機(jī)關(guān)與“非正式國際法”的實(shí)施

蔡從燕

關(guān)鍵詞：非正式國際法；法律拘束力；行政機(jī)關(guān)；實(shí)施

一、問題的提出

在國家間交往中，條約無疑是確立彼此間行為規(guī)范的最為權(quán)威的方式，它們規(guī)定了締約國間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。1969年《維也納條約法公約》以及各國普遍針對(duì)條約制定的相應(yīng)國內(nèi)法，使得條約的談判、簽署、批準(zhǔn)、保留以及實(shí)施等遵循嚴(yán)格的法律程序，盡管不同條約遵循的法律程序有所不同。根據(jù)《維也納條約法公約》第26、27條，條約對(duì)締約國具有拘束力，締約國有義務(wù)善意履行，不得援引國內(nèi)法規(guī)定不履行條約。除了條約，國家還有義務(wù)實(shí)施具有法律拘束力的其他國際法規(guī)范，如聯(lián)合國安理會(huì)通過的相關(guān)決議。由于各國鮮有針對(duì)條約以外的國際法制定相應(yīng)的國內(nèi)法，此類國際法規(guī)范的國內(nèi)實(shí)施存在較大的不確定性，相關(guān)國家既可能未能充分履行國際義務(wù)，也可能“過度”履行國際義務(wù)。①但無論如何，上述國際規(guī)范對(duì)于特定國家都具有法律拘束力，因此不妨稱之為“正式國際法”。值得注意的是，除了具有法律拘束力的國際規(guī)范，各國在實(shí)踐中還普遍簽署了大量不具有法律拘束力的國際文件，或者被期待遵守其沒有簽署的此類國際文件。由于往往為國家確立了行為規(guī)范，這些國際文件也具有法律意義。這些國際文件通常被稱之為“國際軟法”。②由于此類國際文件不具有法律拘束力，相關(guān)國家從理論上說并不負(fù)有履行此類國際文件的法律義務(wù)。然而，較之并非經(jīng)國家同意并簽署的國際軟法文件，如一些非政府間國際組織或跨國公司制定的文件，國家同意并簽署的國際軟法文件則有所不同。原因是這些國際文件畢竟是國家以主權(quán)者的身份作出的承諾。是否履行這些承諾關(guān)系到國家的聲譽(yù)。①

可能正是注意到國家簽署的國際軟法文件的特殊性，應(yīng)海牙法律國際化研究所（ HagueInstitute for the Internationalisation Law，HiiL）的要求，鮑威林等人領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)從理論與實(shí)證角度專注于研究國家簽署的國際軟法文件，②并且采用“非正式國際法”（ informal international law，IN-LAW）而非“國際軟法”表述，以便突出由國家制定的此類國際軟法文件的特殊性。鑒于本文研究對(duì)象同樣是國家簽署的國際軟法文件，因此也采用“非正式國際法”的表述。然而，鮑威林等人領(lǐng)銜開展的研究雖然是迄今為止最為全面和深入的，但也存在一個(gè)明顯的不足，即該項(xiàng)研究側(cè)重于IN-LAW的制定過程以及由于非正式化特征——尤其指沒有遵循類似條約實(shí)踐的程序——導(dǎo)致的負(fù)責(zé)任性（accountability）和有效性（effectiveness）問題，而較少關(guān)注它們?cè)趪鴥?nèi)的實(shí)施。③這一研究結(jié)構(gòu)很大程度上是HiiL設(shè)定的研究主題——“如何能夠使非正式國際公共政策制定的不同形式具有更大的民主性和負(fù)責(zé)任性”④——導(dǎo)致的。換言之，IN-LAW的國內(nèi)實(shí)施并非該研究項(xiàng)目的重點(diǎn)。就我國而言，我國學(xué)者對(duì)國際軟法的背景、性質(zhì)、作用，以及國際軟法何以獲得遵守等問題也開展了大量研究，⑤但關(guān)于國際軟法在中國如何實(shí)施的問題的討論暫付闕如。

鑒此，本文專門考察中國行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國際法的實(shí)施及其完善，據(jù)此強(qiáng)化非正式國際法國內(nèi)實(shí)施的國別研究，并且揭示中國行政機(jī)關(guān)參與對(duì)外關(guān)系的一種特殊方式以及某些行政行為背后的國際動(dòng)力。本文主體包括三個(gè)部分。第一部分先討論非正式國際法的特殊性對(duì)其在國內(nèi)層面的實(shí)施產(chǎn)生的影響，再分析行政機(jī)關(guān)在實(shí)施非正式國際法中的特殊作用。第二部分先考察中國關(guān)于非正式國際法實(shí)踐的背景與基本趨勢，再通過兩個(gè)案例考察特定背景下中國行政機(jī)關(guān)如何實(shí)施非正式國際法。第三部分分析完善中國行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法的基本路徑。

二、行政機(jī)關(guān)與非正式國際法的國內(nèi)實(shí)施

（一）非正式國際法的國內(nèi)實(shí)施問題

對(duì)于具有法律拘束力的國際文件，各國根據(jù)國際法——包括特定的國際法文件本身或者《維也納條約法公約》——均負(fù)有履行的法律義務(wù)，包括根據(jù)此類法律文件在國內(nèi)層面采取履行措施。不僅如此，各國國內(nèi)法——包括專門的條約法以及其他相關(guān)法律——也普遍規(guī)定了實(shí)施此類國際文件的方式。與此不同，由于不具有法律拘束力，各國國內(nèi)法都沒有規(guī)定非正式國際法在國內(nèi)法律體系中的地位。這對(duì)于非正式國際法的國內(nèi)實(shí)施產(chǎn)生了多方面的影響。這些影響主要體現(xiàn)在：

第一，一國可以自由決定是否實(shí)施非正式國際法。由于非正式國際法對(duì)于簽署國并沒有法律拘束力，一國簽署特定非正式國際法文件的行為從性質(zhì)上說不是一種法律行為，而是一種政治行為。因此，如果該國決定在國內(nèi)層面予以實(shí)施，這種行為屬于單方法律行為。如果一國決定不采取國內(nèi)實(shí)施措施，它不會(huì)因此承擔(dān)國際法律責(zé)任，這是國際軟法被認(rèn)為只具有敦促性作用的根本原因。盡管如此，如前所述，國家簽署特定國際軟法文件畢竟是一種國家行為，表明國家作出了同意的意思表示。因此，國家沒有根據(jù)特定國際軟法文件的規(guī)定采取相應(yīng)的國內(nèi)實(shí)施行動(dòng)會(huì)損害國家的聲譽(yù)，不利于開展國際合作。

第二，一國可以自由決定如何實(shí)施非正式國際法。由于非正式國際法對(duì)于簽署國不具有法律拘束力，簽署國可以根據(jù)本國的實(shí)際情況決定實(shí)施非正式國際法的方式，包括全部或者部分地實(shí)施此類國際文件，以及是否以低于或者高于此類國際文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)予以實(shí)施。因此，非正式國際法的國內(nèi)實(shí)施具有明顯的靈活性，這可能損害非正式國際法的統(tǒng)一性。對(duì)此，不妨以2021年中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)以及財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）為例予以說明。該《管理辦法》的適用對(duì)象是被金融穩(wěn)定理事會(huì)認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行的中國商業(yè)銀行，①此類銀行目前包括中國銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設(shè)銀行等四家銀行。《管理辦法》第1條規(guī)定，它是根據(jù)“《中華人民共和國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《存款保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)”制定的。然而，在介紹《管理辦法》的背景時(shí)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人明確指出，該《管理辦法》是為了落實(shí)二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)于2015年1 1月批準(zhǔn)的金融穩(wěn)定理事會(huì)提交的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力條款》，但該文件并不具有法律拘束力。②應(yīng)指出，《管理辦法》并非完全遵循《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力條款》的規(guī)定。比如，在損失吸收能力指標(biāo)設(shè)置、達(dá)標(biāo)要求、合格工具等方面，《管理辦法》與《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力條款》保持了一致，但在存款保險(xiǎn)基金計(jì)人、投資總損失能力工具的資本扣減規(guī)定方面則基于中國銀行業(yè)的現(xiàn)實(shí)作出了不同規(guī)定。③又如，在資本監(jiān)管方面，《管理辦法》給中國監(jiān)管部門留下了彈性，相應(yīng)地為中國商業(yè)銀行經(jīng)營留下了彈性。④盡管如此，非正式國際法的國內(nèi)實(shí)施可能受到某種國際監(jiān)督，以促進(jìn)其實(shí)施的統(tǒng)一性。例如，2012年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（以下簡稱“巴塞爾委員會(huì)”）建立了監(jiān)管規(guī)則一致性評(píng)估項(xiàng)目，以評(píng)估各國實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的情況。該機(jī)構(gòu)于2016年針對(duì)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的情況發(fā)布了國別和整體評(píng)估報(bào)告。⑤應(yīng)當(dāng)注意的是，非正式國際法不具有法律拘束力的特征使得一國采取相應(yīng)的國內(nèi)實(shí)施行動(dòng)往往不會(huì)明確規(guī)定該行動(dòng)旨在實(shí)施特定的非正式國際法文件。這種做法產(chǎn)生的影響是復(fù)雜的，一方面，它可以在國內(nèi)層面減少爭議，從而有利于一國實(shí)質(zhì)上履行其在特定非正式國際法文件項(xiàng)下作出的承諾；另一方面，它可能使得影響一國在國內(nèi)層面采取的特定行動(dòng)的國際因素未能獲得適當(dāng)?shù)膶彶椋绕涫菦]有參與特定非正式國際法文件制定過程的相關(guān)機(jī)構(gòu)的審查，從而使得該特定行動(dòng)未必符合國家利益。

第三，一國參與制定進(jìn)而接受非正式國際法的特殊性使其在國內(nèi)實(shí)施方面可能誘發(fā)某些負(fù)責(zé)任性問題。如前所述，鮑威林等人領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)把負(fù)責(zé)任性和有效性問題確立為非正式國際法研究中的兩個(gè)核心關(guān)切，但該研究團(tuán)隊(duì)集中討論的其實(shí)只是負(fù)責(zé)任性問題。①其原因是，該研究團(tuán)隊(duì)事實(shí)上推定非正式國際法是有效的或者相當(dāng)有效的。對(duì)于負(fù)責(zé)任性問題，人們可以從不同的維度進(jìn)行理解，如程序維度與實(shí)體維度、內(nèi)部維度與外部維度、事前維度與事后維度，因而容易產(chǎn)生爭議。鮑威林等人認(rèn)為，他們無意也不可能提出統(tǒng)一的負(fù)責(zé)性定義，而是結(jié)合這些不同的維度，考察特定非正式國際法文件面臨的負(fù)責(zé)任性問題。②

非正式國際法在國內(nèi)實(shí)施方面誘發(fā)的負(fù)責(zé)任性問題是由于它的制定與接受特點(diǎn)，進(jìn)而根本上是由于它的性質(zhì)所導(dǎo)致的。從非正式國際法的制定角度看，由于行政部門就特定非正式國際法文件進(jìn)行談判不是一種締約行為，它們?cè)诖_定談判目標(biāo)、建立談判機(jī)制、整合國內(nèi)訴求，以及做出實(shí)際承諾等方面不像締約活動(dòng)那樣必須遵循嚴(yán)格的程序。這就可能會(huì)誘發(fā)某些負(fù)責(zé)性問題，如參與談判的政府部門可能不愿意吸收其他部門參與，或者過度考慮本部門所代表的局部利益，其結(jié)果是，相關(guān)談判未能充分地體現(xiàn)國家利益。從非正式國際法的接受方面看，經(jīng)由行政部門簽署后，特定非正式國際法文件不需要像條約那樣經(jīng)過國內(nèi)批準(zhǔn)程序，而可以由該行政部門直接予以實(shí)施。這就使得一國不像針對(duì)條約那樣可以通過推遲批準(zhǔn)時(shí)間，發(fā)表解釋性聲明以宣示該國對(duì)某些條款的解釋，或者利用保留條款等方式彌補(bǔ)在談判階段可能存在的失誤，從而更好地維護(hù)國家利益。

（二）行政機(jī)關(guān)在實(shí)施非正式國際法中的作用

眾所周知，條約的國內(nèi)實(shí)施可能同時(shí)涉及代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)。較之代議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的作用更具有能動(dòng)性和經(jīng)常性。對(duì)于代議機(jī)關(guān)來說，它在條約實(shí)施方面的作用主要體現(xiàn)為批準(zhǔn)行為，而一般不會(huì)采取其他的行動(dòng)，更遑論行政機(jī)關(guān)締結(jié)的許多條約往往由其自行核準(zhǔn)實(shí)施，并不需要代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施。③對(duì)于法院來說，法院只能通過被動(dòng)審理案件的方式發(fā)揮實(shí)施條約的功能。尤其是，由于晚近各國簽訂的條約越來越多地涉及國內(nèi)治理，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施條約方面的能動(dòng)性與經(jīng)常性作用更加突出。盡管如此，在條約的國內(nèi)實(shí)施過程中，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)仍然可以對(duì)條約的實(shí)施施加某些監(jiān)督。就代議機(jī)關(guān)而言，可以在批準(zhǔn)階段針對(duì)條約實(shí)施作出某種澄清，并且可能要求行政機(jī)關(guān)提交履約報(bào)告，據(jù)此指導(dǎo)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的履約行為。就法院而言，法院在審理特定案件時(shí)可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)確地實(shí)施條約。

較之條約的國內(nèi)實(shí)施情形，行政機(jī)關(guān)在非正式國際法的國內(nèi)實(shí)施方面的作用要大得多，但它卻不會(huì)受到在條約情況下受到的類似監(jiān)督。一方面，由于對(duì)本國不具有法律拘束力，行政機(jī)關(guān)不需要把特定非正式國際法文件提交給代議機(jī)構(gòu)以獲得批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)針對(duì)其有權(quán)自行決定特定條約在國內(nèi)生效而制定的核準(zhǔn)程序從法律上說也不適用于非正式國際法。其結(jié)果是，行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法的行為缺乏來自代議機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，①甚至在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。另一方面，由于此類國際文件不具有法律拘束力，法院無法根據(jù)該國際文件本身判斷行政機(jī)關(guān)的特定行為。從一般的意義上說，由于特定的非正式國際法文件的簽署完全是行政機(jī)關(guān)自主決定的，因而行政機(jī)關(guān)在實(shí)施方面可能具有更強(qiáng)烈的動(dòng)力，而這可能妨礙其充分權(quán)衡實(shí)施行為涉及的利益結(jié)構(gòu)，準(zhǔn)確評(píng)估其實(shí)施的效果，從而影響實(shí)施行為的妥當(dāng)性。不過，行政機(jī)關(guān)在國內(nèi)層面實(shí)施非正式國際法也不是不受限制的。原因是，鑒于非正式國際法本身并不具有國際法上的拘束力，從法理上說，行政機(jī)關(guān)不能直接根據(jù)特定非正式國際法文件排除任何國內(nèi)法的適用。換言之，如果行政機(jī)關(guān)采取條約法中所說的“納入”方式實(shí)施特定非正式國際法文件，那么該文件中不符合現(xiàn)行國內(nèi)法的內(nèi)容不會(huì)被適用。如果行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的實(shí)施性法律，即通過條約法中所說的“轉(zhuǎn)化”方式予以實(shí)施，那么實(shí)施性法律也不能基于特定非正式國際法文件采取違反現(xiàn)行國內(nèi)法的內(nèi)容。直言之，從行為體的角度看，行政機(jī)關(guān)在非正式國際法文件的國內(nèi)實(shí)施方面幾乎不受約束，但現(xiàn)行相關(guān)國內(nèi)法并非不能防止或阻止行政機(jī)關(guān)不當(dāng)實(shí)施特定的非正式國際法文件。然而，在特定非正式國際法文件所涉事項(xiàng)缺乏相應(yīng)國內(nèi)法的情況下，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施非正式國際法方面受到的制度性制約就更加缺乏，這增加了行政機(jī)關(guān)誤用或?yàn)E用非正式國際法的風(fēng)險(xiǎn)。

三、中國的非正式國際法實(shí)踐與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的實(shí)證考察

（一）中國的非正式國際法實(shí)踐

與其他國家一樣，中國始終在開展非正式國際法實(shí)踐。不過，近年來，中國的非正式國際法實(shí)踐受到國際社會(huì)的極大關(guān)注。主要的原因可能是，為推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議，中國密集地與眾多國家與國際組織簽署不構(gòu)成條約的國際文件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2014年至2022年初，中國已經(jīng)同149個(gè)國家和32個(gè)國際組織簽署了200余份共建“一帶一路”合作文件。②這些大都冠以諒解備忘錄（MOUs）的國際文件普遍明確規(guī)定，相關(guān)備忘錄對(duì)于雙方不構(gòu)成具有法律拘束力的義務(wù)，而只是表達(dá)雙方共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的意愿。因此，這些備忘錄屬于國際軟法或者非正式國際法的范疇。“軟法”模式被認(rèn)為是中國推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議的主要特征。它有助于增強(qiáng)“一帶一路”倡議的包容性，進(jìn)而可以獲得更多國家的支持與參與。

在中國崛起的背景下，非正式國際法實(shí)踐對(duì)于中國具有特殊的重要性，中國的非正式國際法實(shí)踐在未來可能更加活躍。原因是，一方面，非正式國際法有助于中國盡快確立某種國際架構(gòu)，高效率地推進(jìn)實(shí)施具體的國際合作項(xiàng)目，減少采取條約方式可能面臨的一些困難，如耗時(shí)較長，或者由于受各種阻力而無法達(dá)成一致。在這方面，中國簽署的“一帶一路”倡議備忘錄就是典型的例子。顯然，如果中國和其他國家采取通過簽訂條約的方式推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議，可以認(rèn)為中國不可能在十年的時(shí)間內(nèi)與其他國家及國際組織簽訂超過200份的國際文件，眾多的“一帶一路”項(xiàng)目也難以迅速地開展。另一方面，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國國家實(shí)力尤其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，中國與一些國家之間的矛盾日益突出。由于這些矛盾經(jīng)常涉及中國或相關(guān)國家的基本制度選擇，各方在通過締結(jié)條約并作出具有法律拘束力的承諾方面往往會(huì)面臨更大的障礙。在此情況下，務(wù)實(shí)的做法可能是，中國與相關(guān)國家簽署不具有法律拘束力的國際文件，但在實(shí)踐中善意地予以實(shí)施。善意履行所作出的國際承諾——包括在非正式國際法項(xiàng)下作出的承諾——是中國一貫堅(jiān)持的基本政策，這一點(diǎn)從中國政府始終表達(dá)要落實(shí)中外元首達(dá)成的共識(shí)中可以看出。①

與其他國家一樣，我國并沒有規(guī)定非正式國際法在中國法律體系中的地位，②包括如何在國內(nèi)層面實(shí)施非國際法。然而，實(shí)踐表明，中國行政機(jī)關(guān)以一種相當(dāng)有力的方式實(shí)施某些非正式國際法文件。在此，筆者考察中國行政機(jī)關(guān)如何實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》以及中美兩國在第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下針對(duì)中國國有企業(yè)治理達(dá)成的共識(shí)，據(jù)此在一定程度上揭示非正式國際法在中國的實(shí)施。選擇這兩個(gè)案例的原因不僅是二者表明中國善意地實(shí)施其作出的不具有法律拘束力的承諾；更重要的，前者可以揭示我國行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法的通常方法，以及在實(shí)踐中存在的某些不足，后者有助于揭示中國非正式國際法實(shí)踐的特殊時(shí)代背景，中國行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法的特殊方法，進(jìn)而揭示我國某些行政法實(shí)踐背后的國際動(dòng)力。

（二）實(shí)證考察：中國行政機(jī)關(guān)對(duì)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的實(shí)施

2010年12月，巴塞爾委員會(huì)公布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。該文件主要由《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測的國際框架》和《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：一個(gè)更穩(wěn)健的銀行及銀行體系的全球監(jiān)管框架》構(gòu)成。③事實(shí)上，在2010年9月舉行的二十國集團(tuán)首腦會(huì)議上，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》已經(jīng)獲得各國首腦的批準(zhǔn)。制定《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的基本背景是，2008年爆發(fā)的次貸危機(jī)暴露了各國基于《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》建構(gòu)的銀行監(jiān)管體系在應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等問題方面存在的不足。為此，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》作了一系列改進(jìn)，如強(qiáng)化資本定義，明確儲(chǔ)備資本和逆周期資本，提高杠桿率作為資本的補(bǔ)充，以及擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍。眾所周知，巴塞爾委員會(huì)通過的包括《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》在內(nèi)的文件不具有法律拘束力，因此各國接受此類文件不意味著承擔(dān)國際法上的義務(wù)。

根據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》設(shè)定的日期，巴塞爾委員會(huì)成員國應(yīng)于2013年1月1日開始實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，并在2019年1月1日前完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年1月1日，包括中國在內(nèi)的11個(gè)巴塞爾委員會(huì)成員方頒布了實(shí)施方案并開始實(shí)施，阿根廷、巴西以及俄羅斯公布了實(shí)施方案并計(jì)劃于2013年底正式實(shí)施，而在該期限前只公布實(shí)施草案但尚未通過實(shí)施方案的成員方有13個(gè)。值得注意的是，這13個(gè)成員方幾乎都是發(fā)達(dá)國家，包括英國、美國、法國、德國、意大利等。

2012年6月7日，中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（現(xiàn)已部分失效，以下簡稱《資本辦法》），要求商業(yè)銀行在2018年底前達(dá)到規(guī)定的資本充足率監(jiān)管要求。《資本辦法》于2013年1月1日起施行。由此，中國成為最早實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的少數(shù)國家之一。《資本辦法》本身并未提及《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。不過，在說明制定《資本辦法》的背景時(shí)，銀監(jiān)會(huì)明確提及中國作為成員國的巴塞爾委員會(huì)和二十國集團(tuán)首腦會(huì)議都批準(zhǔn)了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。從中國行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法的實(shí)踐角度看，這是行政機(jī)關(guān)通常采取的方法。銀監(jiān)會(huì)指出，制定《資本辦法》既是推進(jìn)中國銀行業(yè)健康發(fā)展，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措，也是履行“國際義務(wù)”的需要。①換言之，銀監(jiān)會(huì)明確承認(rèn)《資本辦法》是了為實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》而制定的。誠然，使用“國際義務(wù)”這一表述并不意味著銀監(jiān)會(huì)把《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》視為具有法律拘束力的國際文件，但使用這一表述表明銀監(jiān)會(huì)對(duì)于《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的重視程度。銀監(jiān)會(huì)還特別指出，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》規(guī)定的只是國際資本監(jiān)管的最低要求，而巴塞爾委員會(huì)鼓勵(lì)各成員國根據(jù)自身情況實(shí)施更為嚴(yán)格的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。為此，較之《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，《資本辦法》在某些方面規(guī)定了更高的標(biāo)準(zhǔn)，如《資本辦法》針對(duì)中國商業(yè)銀行的核心一級(jí)資本規(guī)定了5%的充足率要求，而不是《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》規(guī)定的4.5%。銀監(jiān)會(huì)認(rèn)為，由于我國絕大多數(shù)商業(yè)銀行已經(jīng)達(dá)到這一監(jiān)管要求，這一較高的要求不會(huì)產(chǎn)生重大的影響。②

作為發(fā)展中國家，中國金融監(jiān)管部門如此迅速地決定實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，并且在某些方面規(guī)定了較之《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》更高的標(biāo)準(zhǔn)，在國內(nèi)外引發(fā)了廣泛關(guān)注。③有學(xué)者認(rèn)為，銀監(jiān)會(huì)的這一行動(dòng)一方面表明，諸如《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》之類的國際制度在“社會(huì)化”中國方面發(fā)揮了作用，即中國日益理解并接受國際制度；另一方面，這表明“聲譽(yù)”因素發(fā)揮了作用，即中國金融監(jiān)管當(dāng)局據(jù)此可以在后續(xù)國際談判中強(qiáng)化中國的談判地位。④另有學(xué)者認(rèn)為，新成立不久的銀監(jiān)會(huì)這么做是為了利用國際規(guī)則強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)威，以降低中國超大型商業(yè)銀行由于特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制——如省級(jí)政府乃至財(cái)政部是多家超大型商業(yè)銀行的重要股東——產(chǎn)生的逆向影響監(jiān)管政策的能力。⑤《資本辦法》在中國商業(yè)銀行界也引發(fā)了一些不同意見。例如，時(shí)任中國光大銀行副行長的劉珺認(rèn)為，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》主要體現(xiàn)了西方銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的價(jià)值觀、銀行業(yè)務(wù)以及市場特點(diǎn)，因而仍然蘊(yùn)含著國家利益之爭。作為2009年剛加入巴塞爾委員會(huì)的國家，中國在實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持循序漸進(jìn)，量力而行的政策。《資本辦法》在多個(gè)方面規(guī)定了較之《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》更高的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管過度問題，不利于中國商業(yè)銀行的發(fā)展尤其是差異化競爭格局的形成，也不符合中國的國家利益。由此，他認(rèn)為即便不能說《資本辦法》存在“張冠李戴”之誤，但至少有“削足適履”之嫌。⑥

值得注意的是，2012年11月30日，即在《資本辦法》發(fā)布后的大約半年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于實(shí)施（商業(yè)銀行資本管理辦法（試行））過渡期安排相關(guān)事項(xiàng)的通知》。該通知規(guī)定了一系列過渡期安排，如針對(duì)2.5%的儲(chǔ)備資本要求設(shè)定了6年過渡期。該通知明確指出，這些過渡性安排是為了“減緩商業(yè)銀行實(shí)施《管理辦法》的壓力”。這表明銀監(jiān)會(huì)意識(shí)到《資本辦法》的步子邁得太大了，據(jù)此在重新考慮中國銀行業(yè)的實(shí)際情況后調(diào)整了實(shí)施措施。

（三）實(shí)證考察：中國行政機(jī)關(guān)對(duì)于第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下相關(guān)國有企業(yè)對(duì)話成果的實(shí)施

20世紀(jì)80年代以來，中國不斷深化融人國際經(jīng)濟(jì)法律秩序，2001年加入WTO更是增強(qiáng)了中國影響國際經(jīng)濟(jì)體系的能力。在這個(gè)過程中，中國與一些國家，尤其是作為戰(zhàn)后國際經(jīng)濟(jì)法律秩序主導(dǎo)國家的美國之間的制度性矛盾日益顯現(xiàn)。2006年9月20日，中美兩國發(fā)布《中美關(guān)于啟動(dòng)兩國戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制的共同聲明》，據(jù)此決定于當(dāng)年12月召開第一次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話，以討論影響中美間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重大問題。2009年，諸如反恐等戰(zhàn)略問題成為中美對(duì)話的獨(dú)立議題，由此“中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話”轉(zhuǎn)化為“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”。在上述框架下，中美兩國達(dá)成了許多共識(shí)，期間簽署了許多不具有法律拘束力的文件，如2007年中美兩國海關(guān)當(dāng)局簽署了《關(guān)于加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法合作的備忘錄》等。尤其是，一些共識(shí)甚至沒有采取雙方簽署文件的形式，而是由雙方各自予以表達(dá)，如中國在2012年5月4日結(jié)束的第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話后發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說明》（以下簡稱《情況說明》）。

顯然，中美雙方共同簽署或者各自表述的一系列文件，從性質(zhì)上說，都不是法律文件，因而對(duì)于中美雙方都不具有法律拘束力。中美兩國沒有采取締結(jié)條約的方式表達(dá)雙方達(dá)成共識(shí)的原因并不難理解。兩國對(duì)話涉及的許多議題，如人民幣匯率、宏觀經(jīng)濟(jì)政策乃至基本經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)于中美兩國都具有重大的利益，中美兩國很難在這些方面通過承擔(dān)法律義務(wù)的方式達(dá)成一致。盡管如此，中美兩國在這些文件中都表明將落實(shí)這些共識(shí)。如《情況說明》指出“雙方重申將落實(shí)在四輪中美經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說明中所做的承諾”①。

筆者無意全面考察中美兩國在上述中美對(duì)話框架下達(dá)成的所有共識(shí)的實(shí)施情況，在此僅以中國實(shí)施涉及中國國有企業(yè)的共識(shí)為例予以說明。由于國有企業(yè)在中國國際經(jīng)濟(jì)交往中長期發(fā)揮著重要作用，并且這一作用隨著中國日益融入國際經(jīng)濟(jì)體系而與日俱增，美國日益認(rèn)為中國國有企業(yè)治理機(jī)制不僅是一個(gè)商業(yè)問題，而且成為影響中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個(gè)制度性問題。②在《情況說明》中，中國同意將“穩(wěn)步提高國有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤的中央國企和省級(jí)國企的數(shù)量，將國有資本經(jīng)營預(yù)算納入國家預(yù)算體系，繼續(xù)完善國有資本收益收繳制度。中方鼓勵(lì)包括國有控股上市公司在內(nèi)的所有上市公司增加紅利支付。此外，中方鼓勵(lì)提高國有控股上市公司的平均分紅水平，使其與國內(nèi)其他上市公司的市場平均分紅水平相一致”③。值得注意的是，上述《經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說明》并未規(guī)定中國在什么時(shí)候、多大程度上以及多大范圍內(nèi)提高國有企業(yè)紅利上繳比例。換言之，中國在實(shí)施方面有很大的自由裁量余地。

2013年2月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)展改革委等部門提交的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。①《若干意見》指出我國要全面建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級(jí)管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度，合理分配和使用國有資本收益，擴(kuò)大國有資本收益上交范圍。尤其是適當(dāng)提高中央企業(yè)國有資本收益上交比例，“十二五”期間在現(xiàn)有比例上再提高5個(gè)百分點(diǎn)左右。根據(jù)上述《若干意見》，2014年4月17日，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例的通知》（以下簡稱《通知》），規(guī)定國有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)繳利潤收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高5%。值得注意的是，上述文件都沒有提及這些措施是為了實(shí)施中國在第四次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中作出的承諾。根據(jù)《若干意見》，擴(kuò)大國有資本收益上交范圍，以及適當(dāng)提高中央企業(yè)國有資本收益上交比例是為了“深化收入分配制度改革，要堅(jiān)持共同發(fā)展、共享成果”的需求。《通知》則專門指出，新增資本收益的一定比例將“用于社會(huì)保障等民生支出”。綜合《若干意見》以及《通知》的發(fā)布時(shí)間，以及中國在第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中作出的承諾，可以認(rèn)為《若干意見》以及《通知》確實(shí)是中國為實(shí)施上述《經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說明》而采取的重要措施。并且，從《若干意見》以及《通知》的發(fā)布時(shí)間來看，中國實(shí)施涉及國有企業(yè)的承諾相當(dāng)及時(shí)，表現(xiàn)了中國嚴(yán)肅地對(duì)待經(jīng)由非正式國際法作出的承諾。盡管如此，《若干意見》與《通知》涉及的國有企業(yè)的范圍較之《情況說明》要小得多。這表明，中國在實(shí)施《情況說明》方面堅(jiān)持了主動(dòng)權(quán)。

四、中國行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法的完善路徑

由于不具有法律拘束力，非正式國際法對(duì)于一國靈活處理對(duì)外關(guān)系中的一些棘手問題，以及快速開展國際合作都具有重要的意義。然而，非正式國際法的這一特征也可能使得一國的行政機(jī)關(guān)在特定的非正式國際法文件中作出不適當(dāng)?shù)某兄Z。雖然一國不履行這些承諾并不導(dǎo)致其承擔(dān)國際法律責(zé)任，但會(huì)損害一國的國家聲譽(yù)。如果一國行政機(jī)關(guān)在國內(nèi)層面采取措施實(shí)施這些承諾，在簽署階段蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯性化。相較于其他不少國家，我國行政部門的對(duì)外關(guān)系行為受到的立法和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督較為薄弱，②對(duì)外關(guān)系透明度還有待提高，③完善行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國際法的實(shí)施尤其必要。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，是否妥當(dāng)?shù)卣勁信c簽署非正式國際法文件直接影響到該文件的國內(nèi)實(shí)施，因此完善行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國際法的實(shí)施不應(yīng)局限于實(shí)施環(huán)節(jié)，而應(yīng)延伸到簽署環(huán)節(jié)。

結(jié)合非正式國際法的性質(zhì)及其在國內(nèi)實(shí)施中從一般意義上說可能存在的問題，以及我國實(shí)施非正式國際法的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，可以考慮從兩個(gè)路徑完善我國行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國際法的實(shí)施：一方面，可以通過《締結(jié)條約程序法》的完善，完善非正式國際法文件的談判與實(shí)施。另一方面，根據(jù)行政機(jī)關(guān)為履行在非正式國際法文件項(xiàng)下所作承諾可能采取的方式采取針對(duì)性的措施；尤其是，參照近年來我國對(duì)于行政規(guī)范性文件的治理實(shí)踐，明確非正式國際法的規(guī)范性文件屬性，據(jù)此建立非正式國際法的實(shí)施審查機(jī)制。

就前者而言，1990年《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》（以下簡稱《締結(jié)條約程序法》）已經(jīng)不能適應(yīng)日益豐富而復(fù)雜的締約實(shí)踐。2017年3月15日，原國務(wù)院法制辦發(fā)布的《中華人民共和國締結(jié)條約程序法實(shí)施條例（征求意見稿）》針對(duì)參加條約談判以及條約批準(zhǔn)或?qū)徍艘?guī)定了更加詳細(xì)的要求，①這些新的要求有助于我國更好地評(píng)估在簽署以及實(shí)施特定條約方面是否符合國家利益以及可能面臨的問題。這些要求對(duì)于我國完善非正式國際法的簽署以及實(shí)施也具有重要的參考價(jià)值。2022年10月16日，國務(wù)院通過了《締結(jié)條約管理辦法》。該《管理辦法》第2條規(guī)定，其適用于國務(wù)院或者國務(wù)院有關(guān)部門締結(jié)條約、協(xié)定和“其他具有條約、協(xié)定性質(zhì)的文件”。換言之，該《管理辦法》不適用于非正式國際法文件。

就后者而言，從邏輯與實(shí)踐角度看，我國行政機(jī)關(guān)為履行在非正式國際法文件項(xiàng)下所作承諾可能采取的方式有三種：（1）行政機(jī)關(guān)為實(shí)施特定的非正式國際法文件，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）和《規(guī)章制定程序條例》推動(dòng)制定或自行制定相關(guān)法律；（2）行政機(jī)關(guān)制定《立法法》所指“法律”以外的規(guī)范性文件；（3）行政機(jī)關(guān)直接采取具體行動(dòng)，如直接豁免外國的債務(wù)。

就第一種方式而言，從實(shí)踐來說，行政機(jī)關(guān)尚未根據(jù)《立法法》制定旨在實(shí)施特定非正式國際法的文件。然而，由于《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定了嚴(yán)格的法律程序，可以認(rèn)為它們能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)妥當(dāng)?shù)貙?shí)施特定非正式國際法文件提供保障和監(jiān)督。盡管如此，由于部門規(guī)章是由行政機(jī)關(guān)自行制定的，尤其是不涉及兩個(gè)以上部門職權(quán)的規(guī)章可以由單個(gè)部門單獨(dú)制定，②部門規(guī)章不盡妥當(dāng)?shù)目赡苄暂^高，前述銀監(jiān)會(huì)制定的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》及其在實(shí)施后半年內(nèi)迅速作出調(diào)整表明了這一點(diǎn)。因此，鑒于制定實(shí)施特定非正式國際法的文件的相關(guān)規(guī)章不僅關(guān)系到國內(nèi)行為體的利益而且關(guān)系到履行對(duì)外承諾，因此行政機(jī)關(guān)尤其有必要根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》增加立法的民主性和科學(xué)性。③

就第二種方式而言，眾所周知，規(guī)范性文件，尤其行政規(guī)范性文件在我國的國家治理中發(fā)揮著極為重要的作用。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了一系列問題，不少行政規(guī)范性文件侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了法律統(tǒng)一性與政府公信力。為此，近年來我國大力強(qiáng)化對(duì)于行政規(guī)范性文件制定的治理。例如，2018年至2019年，國務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見的通知》等文件。2021年1月中共中央通過的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》規(guī)定，我國要“全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，凡涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政規(guī)范性文件均應(yīng)經(jīng)過合法性審核”①。這表明，我國已經(jīng)從建設(shè)法治中國的高度規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定與實(shí)施。

在強(qiáng)化治理一般意義上的行政規(guī)范性文件之前，我國就著手在涉外領(lǐng)域開展規(guī)范性文件制定工作的治理整頓。原因顯然是，這些規(guī)范性文件直接影響到我國的對(duì)外開放事業(yè)。2006年11月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范部門涉外規(guī)章和規(guī)范性文件制定工作的通知》。根據(jù)該通知，在四種情形下，國務(wù)院有關(guān)部門制定或者聯(lián)合制定的規(guī)章、規(guī)范性文件在正式發(fā)布前應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。這四種情形包括：（1）涉及對(duì)外開放的方針性、政策性、原則性的制度設(shè)定或者調(diào)整的；（2）專門規(guī)范外國人和外國企業(yè)、組織及其活動(dòng)的制度設(shè)定或者調(diào)整的；（3）部門規(guī)章、規(guī)范性文件在制定過程中存在較大意見分歧的；（4）有關(guān)部門認(rèn)為有必要向國務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告的。該通知進(jìn)一步規(guī)定，國務(wù)院各部門制定涉外規(guī)章和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，包括廣泛聽取意見、與其他部門充分協(xié)商，并且跟蹤了解實(shí)施情況和有關(guān)方面的反應(yīng)。筆者建議，可以參照我國行政規(guī)范性文件審查的實(shí)踐，對(duì)實(shí)施非正式國際法文件的行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性和合理性審查。具體來說，在我國針對(duì)非正式國際法文件所涉事項(xiàng)已經(jīng)存在相關(guān)國際法與國內(nèi)法的情形下，著重進(jìn)行合法性審查，即相關(guān)規(guī)范性文件是否符合我國現(xiàn)行法律的規(guī)定：在我國針對(duì)非正式國際法文件所涉事項(xiàng)尚未存在相關(guān)國際法與國內(nèi)法的情況下，著重進(jìn)行合理性審查，如相關(guān)規(guī)范性文件是否符合國家利益或產(chǎn)業(yè)利益等。

就第三種方式而言，參照關(guān)于行政規(guī)范性文件審查的一般做法無法實(shí)現(xiàn)對(duì)于根據(jù)這種方式實(shí)施非正式國際法國內(nèi)的監(jiān)督。當(dāng)然，針對(duì)這些具體措施可能已經(jīng)存在著相應(yīng)的國內(nèi)法，如《對(duì)外援助管理辦法》針對(duì)我國政府如何利用對(duì)外援助資金向受援方提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才、管理等支持作了規(guī)定。在這種情況下，非正式國際法的國內(nèi)實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵守這些現(xiàn)行法的規(guī)定。然而，在缺乏相關(guān)國內(nèi)法的情況下，是否以及如何采取具體措施只能由行政機(jī)關(guān)自由裁量。

顯然，上述“適用”或“參照適用”既有的法律實(shí)踐無法充分地處理非正式國際法引發(fā)的問題。因此，作為一種綜合性的措施，筆者建議可以由國務(wù)院辦公廳專門針對(duì)非正式國際法制定一個(gè)規(guī)范性文件，針對(duì)非正式國際法文件的談判與實(shí)施作出詳細(xì)的規(guī)定，從而構(gòu)建起一個(gè)完整的具有拘束力的國際法義務(wù)與不具有拘束力的國際法義務(wù)的實(shí)施機(jī)制。這一做法既可以推動(dòng)非正式國際法實(shí)踐，發(fā)揮非正式國際法的靈活性優(yōu)勢；又可以規(guī)范非正式國際法實(shí)踐，減少或避免非正式國際法，尤其行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法可能誘發(fā)的問題。

結(jié)論

締結(jié)條約是國家間開展外交關(guān)系具有法律拘束力的、也是最為權(quán)威的方式，不過各國也經(jīng)常性地簽署沒有法律拘束力但仍然確立國家間行為規(guī)范的國際文件。這種不具有法律拘束力的文件被稱之為“非正式國際法”，它對(duì)于發(fā)展國家間關(guān)系，促進(jìn)國際合作具有重要的意義。尤其是，由于國家在很多情況下遵守或?qū)嵤┝似湓谔囟ǚ钦絿H法文件中作出的承諾，非正式國際法具有重要的法律意義。由于非正式國際法不具有法律拘束力，相關(guān)國家在是否實(shí)施以及如何實(shí)施方面擁有很大的自由裁量權(quán)，而實(shí)施行為從性質(zhì)上說是單方法律行為。同時(shí)，由于特定非正式國際法文件的談判與簽署都沒有遵循類似于條約那樣的法定程序，相關(guān)國家在其中可能作出不適當(dāng)?shù)某兄Z，進(jìn)而在實(shí)施過程中也可能誘發(fā)負(fù)責(zé)任問題。

與其他國家一樣，中國大量地從事非正式國際法實(shí)踐。作為崛起中的大國，非正式國際法對(duì)于中國加速推動(dòng)國際合作，以及解決某些涉及重大利益因而難以通過條約方式加以處理的問題，尤其具有重要意義。作為負(fù)責(zé)任的大國，善意履行作出的國際承諾，包括在非正式國際法文件中作出的承諾是中國的基本政策。實(shí)踐表明，中國善意實(shí)施了在特定非正式國際法文件項(xiàng)下作出的承諾，但其中也存在不足。除了“適用”或“參照適用”現(xiàn)有法律外，我國可以考慮針對(duì)非正式國際法的談判與實(shí)踐制定專門的規(guī)范性文件，以便更好地推動(dòng)與規(guī)范非正式國際法實(shí)踐，尤其是行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國際法的行為。