爭議與妥協我們需要一部怎樣的《慈善法》？

陳柯宇

攝影/本刊記者 張旭

在全國“兩會”上，多個代表委員就慈善公益領域發聲，將公眾目光再次聚焦于《慈善法》，而《慈善法》修訂工作正在緊鑼密鼓地進行著。2022年12月30日，《慈善法》修訂草案向社會公開征求意見，據全國人大官網顯示，截至2023年1月18日，共有180人參與，征得765條意見。

相比現行《慈善法》，修訂草案新增1章21條、修改47條，修改后全文共13章133條。如此大幅度的修訂，業界人士普遍認為，這次修訂很好地回應了近年來《慈善法》在執行過程中遇到的一系列問題，針對包括個人求助、地震等重大災難后的公益募捐等輿論熱點做了法條更新，是一次難得的大修。

但也有專家審慎表示，對于慈善領域的一些核心問題，這次修法的力度和他們的期待還有一些距離。那么，我們究竟需要一部怎樣的《慈善法》？

填補空白

《慈善法》出臺僅六年時間，便迎來了首次修訂，這在立法方面實屬罕見。這也意味著，近年來慈善事業發展迅速，需要法律的更新加以保障。

中共十九屆四中全會、五中全會都提出要發揮第三次分配作用、發展慈善事業；中共二十大報告更是把實現全體人民共同富裕作為中國式現代化的重要特征和本質要求，并進一步明確了慈善事業在我國發展全局中的重要地位。

“慈善事業已從社會保障的組成部分，被提高到第三次分配的重要組成部分，而目前的慈善事業與第三次分配不相匹配，亟須在《慈善法》中加以修改。”北京市致誠律師事務所合伙人何國科說。

早在2021年12月下旬，全國人大社會委就成立了《慈善法》（修改）工作專班，匯總業界、學術界各方意見，形成了《慈善法修改對照表（初稿）》，歷經六次修改后，于2022年底形成了《中華人民共和國慈善法（修訂草案）》，報送全國人大常委會審議并得到肯定。

一些變化和細節體現在慈善募捐方面，例如將慈善組織取得公開募捐資格的年限由兩年縮短為一年；在互聯網募捐信息平臺的設置上，對慈善信息平臺和互聯網募捐服務平臺做了區分，并對互聯網公開募捐服務平臺做了規定。

在何國科看來，慈善募捐方面最大的亮點在于個人求助入法。《慈善法》修訂草案附則寫明：“個人為了解決本人或者家庭的困難向社會發布求助信息的，求助人和信息發布人應當對信息真實性負責，不得通過虛構事實等方式騙取救助。網絡服務提供者應當承擔求助信息真實性審查義務。對個人求助的網絡服務提供者的管理規則由國務院民政部門會同有關部門另行制定。”

“近年來，以水滴籌為代表的個人大病求助互聯網服務平臺涌現，極大降低了公眾發起籌款的門檻，解決了很大的社會問題，但也存在著一些亂象。”北京市京師律師事務所主任、中國慈善聯合會副監事長張凌霄向《中國慈善家》表示，病情夸大、造假詐捐、籌款過多、隱瞞實際家庭背景、平臺核實和監管機制缺位等新聞屢見報端，受到公眾的質疑。在《慈善法》中新增這一條款，可以說填補了網絡個人求助的法治空白。

具有填補空白意義的，還有應急慈善專章的設置。近年來，幾乎在每一次重大災害或公共衛生事件中，因為事發突然、災難規模巨大，在應對上容易引起混亂，也由此導致輿情危機。

張凌霄指出，一些部門沒有重大事件的應對經驗，大量的捐贈資金和物資匯聚到指定捐贈機構，在人手少、缺乏統一協調的情況下，無法實現充分、高效、快速的運用慈善財產，也無法公平合理地分配受贈款物。而另一方面，慈善組織在參與募集資金、物資以及動員志愿者方面發揮了重要作用，但由于缺乏全局的整體統籌經驗，也缺少深入一線的參與渠道，往往導致事倍功半的后果。

為了解決這些問題，修訂草案單獨設立了應急慈善專章，以六個具體條款，明確了應急慈善的定義和范圍。同時吸收了地方立法中的好做法，與正在審議的《突發事件應對管理法（草案）》協調銜接。“通過此次修訂草案新增的這些條款，可以推動在應急事件中各司其職，有效彌補政府力量，讓慈善回歸社會。”張凌霄說。

修訂草案另一個亮點是對于慈善信托的回應。高凈值人群在第三次分配中發揮著重要作用，如何通過制度設計，完善高凈值人群參與第三次分配的模式，調動他們的積極性，也是《慈善法》需要關注的重點。

在此次修訂草案中，對于慈善信托的設立、終止都進行了明確。同時也明確了慈善信托的委托人應享受稅收優惠，由財政、稅務、民政部門聯合銀保監會來制定慈善信托每年公益支出管理費用的比例，并要求慈善信托信息公開。

值得注意的是，現行《慈善法》規定，“慈善信托的委托人根據需要，可以確定信托監察人”，此次修訂草案，將“可以確定”修改為“應當設立信托監察人”，進一步強化了慈善信托的監督制度。

張凌霄認為，此次《慈善法》修訂草案明確，除了民政部門全面監管之外，還落實到各個部門在各自職責范圍內的監管職責，強調了“綜合監管”和“行業指導”的概念。同時還細化強化了法律責任，例如涉及稅收優惠，明確了“有關部門”涉及到的具體的“民政、財政、稅務”部門；特別是強調了各部門在各自職責范圍內應依法履行監管職責。

爭議與妥協

“此次修訂草案中，個人救助、應急慈善、慈善信托這三方面的法條改動幅度最大，這些內容也是經過了漫長的討論。”何國科告訴《中國慈善家》。

關于個人救助是否算慈善活動、是否應該寫入《慈善法》這一條，一直以來頗具爭議。何國科指出，學術界與實務界的分歧主要在于：部分學術界專家從“慈善是一種公益性的利他行為”這一定義出發，認為個人求助并不屬于“利他行為”，而是一種自己救助自己的行為，不屬于慈善的范疇，因而不應寫入《慈善法》。但現實情況卻是個人求助在各大平臺“火熱”發生，這種理論與現實的沖突使得《慈善法》不得不重新進行調整，以做出更適合我國國情的法律條文。此次個人求助這一法條被放在“附則”這一位置，而未放入“慈善募捐”一章中，就是兼顧了專業理論和社會公眾的認知。

2021年7月3日，江西省上饒市德興市應急管理局工作人員在專項物資倉庫搬運救災物資，分發到各鄉鎮。圖/視覺中國

張凌霄則認為，《慈善法》的立法思路還是希望把慈善活動逐步引導到通過慈善組織來進行，所以此前個人公開募捐的行為是不被認可的，因為無法對其進行有效監管，如果個人想進行公開募捐，也需要通過有資格的慈善組織來開展。但實際調研數據顯示，還是有超過一半捐款人的捐款，都流向了對于個人求助的回應。

在此次《慈善法》修訂中，應急慈善也是討論的另一個焦點話題。何國科表示，不論是此次疫情考驗，還是此前的河南水災、瀘州地震的發生，由于現行《慈善法》中對應急慈善的規定原則性太強，缺少操作性的規定，導致社會救援力量因為信息不對等、交通管制等眾多原因難以到達一線，而應急救援又是一個社會關注度非常高、兼具臨時性和專業性的問題，需要專業的人來做。

“這就涉及一個核心問題——社會力量能在應急救援中發揮什么樣的作用？”何國科指出，對于這個問題，不同政府部門的認知不一致。長期以來，慈善組織和志愿者組織的力量被忽略。同時，也有質疑慈善組織參與應急救援是否具備專業性的聲音。此外，災難發生后，給予某幾個官辦慈善組織接受全部社會捐贈的資格，這對于其他慈善組織是否公平也頗具爭議。

“此次應急慈善能夠設立專章，我認為是對慈善力量的肯定，但應該注意的是，在協調不同認知的過程中，應該將側重點放在鼓勵慈善力量的參與上，而非一味地進行限制。”何國科說。

而關于慈善信托，最具爭議性的點在于稅收優惠政策。何國科認為，在推動第三次分配的政策呼吁之下，慈善信托一直未能得到長足發展，其中很關鍵的一點就在于稅收優惠政策沒有出臺。而這涉及稅收優惠政策該如何制定、以何種形式制定、如何有效監管等諸多問題。特別是對于國家財稅部門來說，首要考慮的是財稅安全問題，要在制定政策之前就考慮到是否能防止偷稅漏稅問題的產生、違規行為的出現，因此這是一個各方博弈的過程，也是需要符合專業性、規范性的問題，同時還要確保不能偏離慈善目標。

2021年9月16日，四川瀘縣，福集鎮龍腦橋中心校安置點，群眾被安置在救災帳篷中。圖/視覺中國

“對于慈善信托的稅收優惠政策問題，修訂草案仍然采取了模糊的策略。”清華大學公共管理學院副院長鄧國勝告訴《中國慈善家》。修訂草案提出，“未按照前款規定將相關文件報民政部門備案的，不享受稅收優惠”，但對于按照前款規定將相關文件報民政部門備案的，是否享受，如何享受，仍然沒有給一個明確說法。

“立法本身就是一個各利益相關方表達訴求的機會，通過不斷爭議和討論，找到符合大多數人利益的法條，但確實無法做到讓每個人滿意。”何國科認為，對于應急慈善和慈善信托，此前一直存在各種問題，但由于其他政府部門對公益慈善的關注一直較少，了解程度有限，所以在立法過程中也遇到了更大的挑戰。

何國科表示，他更關注的是現有的爭議部分能否得到地方政府的重視，更好地落地執行。這一次的修訂草案中，特意加入了“縣級以上人民政府應當建立慈善工作協調機制”這一法條。“如果未來能夠真正落地，將會對這個痛點問題的解決指明方向，畢竟慈善事業不只是民政部門一家的事情，而需要各個部門都參與進來。”

上述三大改動之處可謂此次修訂草案中最為突出的部分，然而還有一些“細則”也在不斷被討論，例如有業內人士指出《慈善法（修訂草案）》最被忽視、且最值得修訂的是投資條款，投資本是慈善組織的三大職能之一，卻在《慈善法》中占比不到1％；也有公益組織在“兩會”期間提出，建議就慈善組織接受境外非限定性捐贈的合法性問題出臺明確的法律規定，以更好促進國際慈善事業交流與發展等。

未能完全展開的議題

對于這樣一部亮點頗多的《慈善法》修訂草案，眾多專家直呼“超出預期”，社會關切問題大部分得到了回應。但也有觀點認為，“尚未觸及核心問題”。

在公開征集意見截止期之前，中國靈山公益慈善促進會聯合北京大學法學院非營利組織法研究中心、北京師范大學法學院公益慈善與非營利法治研究中心，舉辦了一場《慈善法（修訂草案）》征集意見研討會。北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍在會上指出，此次的修訂草案是有進步和突破的，但力度有限，是一次小幅度修改。“最為遺憾的是，未能清晰理出阻礙慈善組織和慈善事業發展的核心問題，對于這些問題沒有從根本上觸及。”

比如在便利和規范設立慈善組織、慈善信托或其他從善路徑方面，金錦萍認為，修訂草案彌補了慈善組織認定的時間差問題，使《慈善法》通過后至頒布前這段時間內原本無法認定的慈善組織有望獲得認定資格，但將慈善組織的定義由“非營利組織”改為“非營利法人”，實際上限縮了認定范圍，使不具備法人資格的社團、未來有可能被認定為慈善組織的慈善信托等都被拒之門外，缺乏面向現實和未來的生長空間。

即使是各位專家一致認可的慈善平臺的區分、個人求助入法等修訂內容，也依然尚未展開。在北京師范大學副教授、公益慈善與非營利法治研究中心主任馬劍銀看來，這一進步的“步子仍舊邁得很謹慎”。互聯網募捐服務平臺目前仍由民政部門指定，“指定”程序的法律性質不明。從平臺屬性上來看，應該以行政許可的方式來建構平臺準入與運營的市場，或更能促進募捐規模擴大、質量提升。

何國科也提出，在慈善信息平臺即慈善中國上發布的信息，與在互聯網募捐服務平臺上發布的信息之間應該是何種關系？是否需要保持一致？當一個項目在互聯網募捐服務平臺上線時，該由誰來審核項目是否在慈善信息平臺發布過？標準為何？這些問題也都應當進行討論和進一步落實。

此外在慈善財產問題上，盡管在定義上擴展了慈善財產的外延，但是相關規定反而缺乏可操作性。慈善信托的限制增多，稅收優惠卻難以落實，會導致更為嚴重的權利義務不對等。

應急慈善專章的規定也過于原則，需要為應急慈善的制度配套留出空間，如規定一些授權條款等。

盡管征求意見工作已經結束，但一些專家和社會組織還在持續發聲，希望將業內的聲音傳遞給立法機關。

1月28日，由北京基業長青社會組織服務中心（中國基金會發展論壇秘書處）、中國社會組織促進會和中國慈善聯合會聯名的《關于〈中華人民共和國慈善法（修訂草案）〉修改建議的報告》（簡稱“報告”），通過線上、線下等途徑提交全國人大常委會法制工作委員會。2月10日，中國社會保障學會慈善分會在京召開《慈善法（修訂草案）》座談會，聽取來自學界專家、業界代表的意見建議。

目前，修法工作還在進行，每一條細則的改動都關乎著社會組織未來每一天將如何生存和發展。對于未來，正如中國社會科學院社會學所研究員、社會政策中心顧問楊團所說，“《慈善法》出臺的7年時間里，我們沒有看到慈善事業如我們期望的那樣蓬勃發展，因此，當下我們最希望的，就是通過此次《慈善法》修訂解決最核心的問題——促進慈善事業發展。”