巡回檢察“深圳模式”的實踐與思考

詹先見　李曉兵

摘 要：2012年刑事訴訟法修正以來，刑事執(zhí)行檢察的工作模式、內(nèi)容、方法、重點都在發(fā)生巨大的變化。針對傳統(tǒng)監(jiān)督模式存在的監(jiān)督弱化、碎片化、監(jiān)督不均衡、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范統(tǒng)一等固有頑疾，深圳市檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮改革“試驗田”作用，逐步摸索出以一個目標(biāo)、兩個覆蓋、三種方式、四個效果為核心內(nèi)容的巡回檢察工作“深圳模式”。目前該模式還需進(jìn)一步深入推進(jìn)，通過完善立法解決監(jiān)管執(zhí)法中的疑難問題，豐富巡回檢察工作形式，強(qiáng)化內(nèi)部保障和外部基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)。

關(guān)鍵詞：刑事執(zhí)行 巡回檢察 檢察監(jiān)督

為進(jìn)一步提升法律監(jiān)督質(zhì)效，推動刑事執(zhí)行檢察工作創(chuàng)新發(fā)展，最高檢于2018年5月部署開展了監(jiān)獄巡回檢察改革試點。巡回檢察的目的在于防止“權(quán)力長青苔”，解決傳統(tǒng)派駐檢察存在的“同化”、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督等問題。隨后，全國各地檢察機(jī)關(guān)按照最高檢的部署要求，積極圍繞監(jiān)督理念、方式、重點等方面進(jìn)行供給側(cè)改革和自我完善提升，推動解決了一大批監(jiān)管執(zhí)法活動中存在的突出問題，法律監(jiān)督質(zhì)效顯著提升。但同時，實踐探索中仍存在一些問題有待研究解決。

一、刑事執(zhí)行檢察原有工作機(jī)制存在的問題

2013年以來，刑事執(zhí)行檢察的工作模式、內(nèi)容、方法、重點都發(fā)生了劇烈而深刻的變化。機(jī)構(gòu)名稱由監(jiān)所檢察變更為刑事執(zhí)行檢察，業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步拓展，工作模式從以“辦事”為主向以“辦案”為主轉(zhuǎn)變。部分原有工作機(jī)制存在的缺陷愈加凸顯，難以適應(yīng)新形勢的需要，已經(jīng)成為了刑事執(zhí)行檢察工作深入開展的制約因素。如以派駐檢察為主的監(jiān)管場所檢察監(jiān)督模式，雖然具有直接、實地、即時的優(yōu)點，但也存在明顯的問題。以深圳檢察機(jī)關(guān)為例，存在問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）監(jiān)督弱化現(xiàn)象普遍

由于派駐檢察對監(jiān)管場所依賴度高、派駐檢察人員長期相對固定等原因，客觀上存在派駐檢察人員因顧及情面而不愿監(jiān)督、因怕傷感情而不敢監(jiān)督、因習(xí)以為常而監(jiān)督敏感性不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致監(jiān)督弱化。

（二）監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范，監(jiān)督權(quán)威受損

在原有的監(jiān)督模式下，上級院對下級院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)往往因缺乏抓手而難以及時到位。各基層院因監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不同、人員素質(zhì)能力等存在差異而對同一執(zhí)法問題的認(rèn)識和處理有較大偏差，監(jiān)督質(zhì)量不高、糾正意見難以令人信服，甚至越俎代庖等情況時有發(fā)生，影響了檢察監(jiān)督的權(quán)威。

（三）監(jiān)督碎片化，未能形成系統(tǒng)合力

在原有監(jiān)督模式下，各基層檢察院之間缺乏有效溝通協(xié)作，監(jiān)督的系統(tǒng)性不強(qiáng)，呈現(xiàn)碎片化的特征。派駐檢察人員的分散使用影響了刑事執(zhí)行檢察人員的整體戰(zhàn)斗力，不利于提高監(jiān)督能力。同時，監(jiān)督系統(tǒng)性的缺乏造成很多重復(fù)性勞動，比如實踐中深圳市龍崗區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn)某個監(jiān)管執(zhí)法問題，提出監(jiān)督糾正意見并督促整改，但監(jiān)督糾正效果往往僅限于龍崗區(qū)，深圳其他區(qū)存在的同類問題要得到監(jiān)督糾正，還需要各自再分別去發(fā)現(xiàn)并糾正。檢察機(jī)關(guān)疲于奔命，監(jiān)督效果卻不盡人意。

（四）監(jiān)督不均衡的特點突出

由于力量配備不均衡等原因，深圳各基層院刑事執(zhí)行檢察工作開展的質(zhì)量效果存在明顯差異，監(jiān)督工作不均衡的特點突出。造成監(jiān)督不均衡的原因主要是檢察力量配備不均衡，人員配備較多的基層院有19人，其中還有全國檢察業(yè)務(wù)標(biāo)兵，該院派駐檢察工作卓有成效，派駐區(qū)看守所檢察室連續(xù)四屆獲評全國一級規(guī)范化檢察室。但也有的基層院僅配備1-2人，人員老化、知識能力不足，工作難以深入推進(jìn)。

上述問題嚴(yán)重制約了深圳檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察工作的深入推進(jìn)和高質(zhì)量發(fā)展，亟需檢察機(jī)關(guān)主動從“供給側(cè)”進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革和制度性重構(gòu)，積極參與巡回檢察這項新監(jiān)督制度的探索與實踐。

二、深圳檢察機(jī)關(guān)巡回檢察工作情況及特點

2018年以來，為適應(yīng)新時代刑事執(zhí)行檢察工作發(fā)展形勢，深圳市檢察機(jī)關(guān)著力提升監(jiān)督能力、強(qiáng)化監(jiān)督實效，逐步摸索出以一個目標(biāo)（提升監(jiān)督實效）、兩個覆蓋（監(jiān)督范圍覆蓋全市和全部監(jiān)管場所類型）、三種方式（常規(guī)巡回檢察、交叉巡回檢察和專項巡回檢察相結(jié)合）、四個效果（公正、規(guī)范、權(quán)威、共贏）為核心內(nèi)容的巡回檢察工作“深圳模式”，在規(guī)范監(jiān)獄、看守所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)管執(zhí)法活動、提升檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力方面發(fā)揮了積極作用。

（一）巡回檢察“深圳模式”的基本情況

2018年7月，全國大檢察官會議在深圳召開期間，廣東省深圳市人民檢察院（以下簡稱“深圳市院”）提出開展巡回檢察工作探索的想法，得到了最高檢和廣東省人民檢察院的認(rèn)可。在深入調(diào)研論證后，2018年12月10日，深圳市院黨組會議討論通過《深圳市人民檢察院派駐監(jiān)管場所檢察監(jiān)督工作機(jī)制改革方案》（以下簡稱《方案》），并于2019年1月21日正式開始對各看守所和監(jiān)獄開展巡回檢察。巡回檢察工作開展以來，共對深圳市的監(jiān)獄、看守所等11個監(jiān)管場所和派駐檢察室開展巡回檢察39次，同時對全市79個司法局和街道司法所開展社區(qū)矯正巡回檢察11次。

（二）主要工作做法和特點

深圳檢察機(jī)關(guān)早在2019年1月就以看守所巡回檢察為切入點開展了首次巡回檢察，隨后開展常規(guī)、專項、回頭看等50次巡回檢察實踐，全面覆蓋全市各監(jiān)管場所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，形成了一些經(jīng)驗和做法，主要有：

1.加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究，確保工作制度設(shè)計科學(xué)合理。一是充分領(lǐng)會巡回檢察的有關(guān)要求和精神實質(zhì)，確保工作探索的正確方向。二是充分學(xué)習(xí)借鑒北京、山東、湖北等先行地區(qū)的探索經(jīng)驗，爭取少走彎路。三是充分立足深圳實際，針對深圳地域面積相對較小、監(jiān)管場所相對集中、關(guān)押量大、監(jiān)管執(zhí)法文明度較高和交通便利等特點，在工作探索之初就把看守所納入巡回檢察范圍，由深圳市院統(tǒng)一組織對深圳市10個看守所的巡回檢察，極大提升了監(jiān)督效率。

2.理順內(nèi)部工作機(jī)制和人員配置。一是保留派駐檢察，采用“派駐+巡回”的看守所檢察監(jiān)督模式，保留并發(fā)揮派駐檢察的力量和優(yōu)勢。二是精簡調(diào)整派駐檢察機(jī)構(gòu)和人員，成立專門的巡回檢察組，以深圳市院名義統(tǒng)一開展巡回檢察。三是強(qiáng)化市區(qū)聯(lián)動。建立業(yè)務(wù)骨干和基層院刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)人參與機(jī)制，5名全國、全省業(yè)務(wù)標(biāo)兵和8名基層院部門負(fù)責(zé)人參與過巡回檢察并監(jiān)督發(fā)現(xiàn)了大量監(jiān)管執(zhí)法問題。

3.強(qiáng)化組織實施，確保巡得深、巡得實。一是堅持問題導(dǎo)向，梳理出容易出現(xiàn)問題的477個監(jiān)督節(jié)點進(jìn)行對照檢察，做到有的放矢。二是明確工作任務(wù)，細(xì)化責(zé)任分工，狠抓工作落實，強(qiáng)化流程管控。三是著重開展專項巡回檢察，突出針對性。針對常規(guī)巡回檢察發(fā)現(xiàn)深層次問題不多的情況，及時調(diào)整工作方法，先后以清理久押不決案件、清除監(jiān)管安全隱患、規(guī)范醫(yī)藥用品管理等為重點組織開展羈押期限專項巡回檢察、羈押安全專項檢察等4次專項巡回檢察，發(fā)現(xiàn)并監(jiān)督整改了一批監(jiān)管執(zhí)法問題，取得明顯成效。

4.樹立共贏理念，切實將巡回發(fā)現(xiàn)問題的整改落到實處。一是圍繞整改問題靈活運(yùn)用監(jiān)督手段，為被巡回檢察單位留出了整改空間。二是強(qiáng)化監(jiān)督整改落實，與被監(jiān)管單位達(dá)成共識，將巡回檢察意見和整改落實情況作為辦案單位和監(jiān)管執(zhí)法人員績效考核的參考依據(jù)，將巡回檢察所發(fā)現(xiàn)問題的違法責(zé)任追究和整改落到了實處。

三、巡回檢察探索實踐中遇到的困難和問題

經(jīng)過多年努力探索，深圳巡回檢察工作打下了良好基礎(chǔ)，也積累了一些好的經(jīng)驗做法，但仍有不少問題需要逐步破解。同時，深圳在特區(qū)立法權(quán)、財政和科技支撐等方面的優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，在引領(lǐng)示范全省、全國方面還存在較大的改進(jìn)和升級空間。

（一）監(jiān)管執(zhí)法存在固有頑疾，影響巡回檢察質(zhì)效

經(jīng)多輪次巡回檢察后，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法活動中存在一些頑瘴痼疾，比如假釋適用率長期偏低、看守所拒絕收押的情況時有發(fā)生、審判環(huán)節(jié)久押不決、看守所超容量關(guān)押、監(jiān)管設(shè)施老舊存在安全隱患等。這些問題長期存在，涉及刑事立法不完善、操作性不強(qiáng)等多方面因素，單靠監(jiān)管執(zhí)法單位難以有效解決，在多輪次巡回檢察提出監(jiān)督糾正意見后仍然未能完全整改，嚴(yán)重影響了巡回檢察工作的深入推進(jìn)。

（二）巡回檢察開展不夠深入

參與巡回檢察的人員大都是之前長期負(fù)責(zé)派駐檢察工作的人員，監(jiān)督“弱化”等問題短期內(nèi)還難以徹底消除。巡回檢察時間緊、任務(wù)重，要面面俱到，就難免不夠深入，發(fā)現(xiàn)的問題多停留在淺層次。同時，從能力匹配上來看，巡回檢察對檢察人員的能力素質(zhì)有更高的要求，但人才的培養(yǎng)、業(yè)務(wù)的熟練都需要時間，邊干邊學(xué)，“摸著石頭過河”，巡回檢察的效果便難以保障。

（三）巡回檢察的配套制度有待進(jìn)一步完善

比如巡回檢察期間的工作保障制度、巡回檢察成果的考核評價獎懲制度等相關(guān)配套機(jī)制還有待加強(qiáng)。實踐中，由于配套機(jī)制的不完善，部分檢察官參與巡回檢察的熱情已經(jīng)有減退的跡象，如不及時改變這種狀況，可能影響監(jiān)督效果。

（四）信息化水平不高限制了工作的深入推進(jìn)

目前開展巡回檢察工作主要依靠人工深入“三大現(xiàn)場”［1］、發(fā)放調(diào)查問卷、查閱檔案資料、與監(jiān)管干警和被監(jiān)管人員談話等傳統(tǒng)方式，牽制了大量人力物力，也限制了工作的深入推進(jìn)。運(yùn)用信息化、智能化等科技手段進(jìn)行預(yù)警、過濾、分類的能力亟待提升。

四、進(jìn)一步改進(jìn)和完善工作的思路

（一）完善相關(guān)立法，規(guī)范操作細(xì)則

我國刑事訴訟法對于刑事執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法等方面的規(guī)定尚不夠細(xì)化，導(dǎo)致在看守所和監(jiān)獄監(jiān)管執(zhí)法實踐中存在很多爭議和問題，成為監(jiān)管執(zhí)法頑瘴痼疾的主要成因。我們認(rèn)為，在持續(xù)提請上級機(jī)關(guān)對監(jiān)管收押、執(zhí)法等相關(guān)程序和爭議問題做出細(xì)化、具體的規(guī)定的同時，應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，利用深圳特有的便利，以特區(qū)立法的形式對權(quán)限范圍內(nèi)的具體工作的操作細(xì)則進(jìn)行探索嘗試，為司法實踐提供明確可行的操作指引。如通過特區(qū)立法的形式，細(xì)化假釋的適用條件，切實提高假釋適用率；為電子手銬、定位追蹤等非羈押涉罪人員監(jiān)管提供法律依據(jù)，降低審前羈押率和監(jiān)管場所關(guān)押量；統(tǒng)一本市的疾病收押標(biāo)準(zhǔn)，提升辦案單位對于罪犯是否收押執(zhí)行決定權(quán)的剛性，從制度層面解決特殊罪犯的收押難題。同時，可探索在公安監(jiān)管場所劃定固定區(qū)域，專門用于收押監(jiān)管如體內(nèi)異物、生活不能自理但尚未經(jīng)法定程序確認(rèn)等特殊人員，對監(jiān)管警力配置、工作保障、崗位職責(zé)、權(quán)責(zé)劃分等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，并從客觀實際出發(fā)，實事求是界定監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任。

（二）豐富工作形式，深入推進(jìn)巡回檢察

針對巡回檢察不深入的問題，應(yīng)進(jìn)一步豐富工作形式并重點從以下兩個方面著力：

1.拓展完善監(jiān)督手段和方法。一是增加跨地域交叉巡回檢察的適用，以異地檢察的方式解決監(jiān)督弱化問題。二是增加專項巡回檢察的頻次和比重，集中針對某個突出問題巡深巡實。三是拓展發(fā)現(xiàn)問題的途徑和范圍。如對已投送監(jiān)獄服刑或釋放人員進(jìn)行回訪，向其了解看守所的監(jiān)管執(zhí)法情況，聽取問題反映和工作意見建議。四是以巡代訓(xùn)，挖掘內(nèi)部業(yè)務(wù)標(biāo)兵骨干在巡回檢察中開展實踐教學(xué)授課，同時借助外力，邀請熟悉一線監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)的專家進(jìn)行實務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)講解，穩(wěn)步提升發(fā)現(xiàn)和糾正監(jiān)管執(zhí)法問題的能力。

2.強(qiáng)化業(yè)務(wù)融合，服務(wù)中心大局。加強(qiáng)巡回檢察與其他業(yè)務(wù)工作的互相融合、互相促進(jìn)。統(tǒng)籌推進(jìn)，把巡回檢察與其他司法辦案有機(jī)結(jié)合。在上級院部署開展專項檢察活動時，配套開展針對性專項巡回檢察，既緊跟上級院工作部署，確保各項工作任務(wù)完成得更加扎實富有成效，又能突出工作的針對性、實效性。同時，對已發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督線索，加強(qiáng)與職務(wù)犯罪偵查等部門的協(xié)作配合，努力發(fā)現(xiàn)深層次監(jiān)管執(zhí)法問題。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部工作保障

巡回檢察的規(guī)范、高效開展，離不開強(qiáng)大的工作保障。要解決巡回檢察配備機(jī)制不完善、信息化水平不高等問題，應(yīng)充分發(fā)揮深圳財政實力雄厚的優(yōu)勢，為司法辦案提供與先行示范區(qū)相匹配的基礎(chǔ)保障。

1.盡快建立考核評價等配套機(jī)制，落實主體責(zé)任。充分發(fā)揮考核評價制度在隊伍建設(shè)中的“指揮棒”作用，注重發(fā)揮立功、頒發(fā)證書、授予榮譽(yù)稱號等精神獎勵的作用。設(shè)立專門考核班子，對巡回檢察工作實行量化管理和評價，敢于對長期不能完成基礎(chǔ)工作任務(wù)的干部給予批評教育甚至懲戒，警示鞭策檢察人員追求上進(jìn)。

2.充分利用信息化手段輔助辦案。在網(wǎng)絡(luò)連接、數(shù)據(jù)傳輸和安全保密等關(guān)鍵問題上與相關(guān)政法機(jī)關(guān)達(dá)成共識。［2］結(jié)合辦案需要主動向科技企業(yè)尋求合作與支持。

3.引入專業(yè)力量，提高監(jiān)督履職水平。根據(jù)巡回檢察工作需要，可以邀請司法、安監(jiān)、審計等部門具有專門知識的人參與。［3］根據(jù)具體看守所巡回檢察任務(wù)和重點內(nèi)容，在特定巡回檢察中聘用專業(yè)人士擔(dān)任咨詢專家，充分利用社會人才資源補(bǔ)充強(qiáng)化巡回檢察力量。

（四）強(qiáng)化外部基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)

良好的外部監(jiān)管執(zhí)法大環(huán)境既是巡回檢察的目標(biāo)，也是巡回檢察工作能夠順利、高效開展的堅實保障，需要各單位協(xié)同配合、共同努力。

1.加強(qiáng)監(jiān)管場所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快監(jiān)管場所基礎(chǔ)設(shè)施方面的更新完善，如按照行政區(qū)域的劃分，在深圳市龍華區(qū)、坪山區(qū)、光明區(qū)等新區(qū)規(guī)劃建設(shè)看守所，分擔(dān)監(jiān)管壓力；對原有規(guī)劃設(shè)計不合理，存在安全隱患的監(jiān)管場所進(jìn)行重建。同時，提前介入新建監(jiān)管場所的規(guī)劃設(shè)計，避免在設(shè)計建造環(huán)節(jié)出現(xiàn)明顯偏差。

2.充實改善監(jiān)管場所人員配備狀況。要增加人員數(shù)量，改善監(jiān)管場所警囚比偏低的現(xiàn)狀，應(yīng)在反映困難的同時，積極探索如政府購買服務(wù)、配備非中央政法編制人員等解決途徑。同時要調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，選配綜合素質(zhì)好、責(zé)任心強(qiáng)的年輕同志充實到監(jiān)管執(zhí)法崗位上。

3.積極探索羈押替代措施，減輕監(jiān)管壓力。擴(kuò)大緩刑、假釋、監(jiān)視居住強(qiáng)制措施等的適用范圍和數(shù)量，使用電子手銬、定位追蹤等科技手段破解非羈押涉罪人員脫離監(jiān)管、不配合訴訟活動等問題，切實降低羈押率，緩解超容羈押等監(jiān)管壓力。