基層檢察機關訴源治理工作的強化

越祖琨 郝曉葉 葛向孜

摘 要：大量的矛盾糾紛和涉法涉訴糾紛發酵在基層，激化在基層。檢察機關通過能動履職，推動輕罪治理等方式促進訴源治理，效果良好。但當前基層檢察機關訴源治理工作中存在實體化運行機制不完善、工作缺乏層次性和體系性、檢察機關人員工作能力有限等問題，內蒙古伊金霍洛旗人民檢察院針對上述問題提出構建黨委統一領導的工作大格局、遞進式矛盾糾紛分層過濾化解的工作體系及轉變理念、深化創新能動履職提升檢察人員素能的強化訴源治理工作的基層檢察方案。

關鍵詞：訴源治理 能動履職 輕罪治理 檢察方案

“訴源治理”的概念出自現代，其淵源來自于“以和為貴”“中庸平和”“息訟止爭”的中華傳統文化理念。關于訴源治理的概念，有學者認為“訴源治理”是指社會個體及各種機構對糾紛的預防和化解所采取的各種措施，使潛在糾紛和已出現糾紛的當事人的相關利益和沖突得以調和，并且采取聯合行動所持續的過程。［1］也有學者認為“訴源治理，是對訴訟的源頭治理，通過多種治理手段，預防潛在糾紛、化解已有矛盾、減少進入訴訟環節案件數量或有效分流訴訟中的案件”［2］。檢察機關作為國家法律監督機關，把中華優秀傳統文化中的治理智慧與訴源治理相結合，實現法、理、情的融合統一，推進社會治理現代化，是檢察機關踐行習近平法治思想的題中之義和法治責任。

一、伊金霍洛旗訴源治理的檢察實踐

伊金霍洛旗作為內蒙古鄂爾多斯市的核心城區之一，位居全國百強縣第22位，2022年人均GDP縣級區域全國第一，具有工業、農牧業、服務業發達和各民族共同雜居、社會流動性大等特點，社會管理和維護穩定任務復雜繁重。面對發達的經濟與艱巨的維穩形勢，檢察機關能動履職，努力貢獻訴源治理的基層檢察智慧和力量。

（一）依法充分規范行使不起訴權

近年來，隨著經濟社會的全面發展，我國犯罪結構發生明顯變化，以伊金霍洛旗為例，2019年至2022年，判處3年以下有期徒刑等刑罰和不起訴案件占全部刑事審結案件的比例從90.47%上升到97.8%，且危險駕駛、交通肇事、故意傷害、盜竊犯罪案占比較多，嚴重暴力犯罪和命案等成為偶發案件。基于此，伊金霍洛旗檢察院（以下簡稱“我院”）全面準確落實寬嚴相濟刑事司法政策和認罪認罰從寬制度，訴前羈押率從2019年的63.94%下降到2022年12.88%，發揮了檢察辦案對訴源治理的促進作用。

同時，犯罪治理要求檢察機關建立與非刑罰制裁的銜接機制，從而避免程序出罪異化為“一放了之”。我院工作機制：一是在不起訴決定作出前，對涉案企業開展合規監督考察工作。在達到企業合規整改要求、不起訴決定作出后，與企業建立“檢企共建示范點”，促進涉案企業守法經營、做大做強。二是聯合平安伊金霍洛旗建設領導小組和基層鄉鎮政府建立“擬相對不起訴犯罪嫌疑人+社會公益服務評價”機制，2022年對符合條件的50多名輕微犯罪嫌疑人開展的社會公益服務考察，深受社區和基層鄉鎮黨委政府好評，深化了懲戒警示實效，形成了源頭預防犯罪的良好效果。三是細化落實刑紀銜接機制，以危險駕駛罪為例：2019年至2022年，我院對判處刑罰的33名公職人員移送屬地紀委監委給予紀律處分。四是對符合條件的10名未成年犯罪嫌疑人，依法作出附條件不起訴決定，強化專門矯治教育考察工作，同步開展社會調查、督促監護、司法救助等工作，充分實現了訴源治理的目標。

（二）依法充分用好刑事和解與量刑建議權

檢察機關在訴訟中不僅是承上啟下的樞紐和監督者，而且是罪案處理的實質影響者乃至決定者，因而無論在程序上還是實體上都居于主導地位。［3］我院最大程度依法充分用好刑事和解、量刑建議權，為適用認罪認罰從寬制度創造有利條件，更好地化解矛盾、服判息訴，最大限度減少社會對立面。一是積極推進刑事和解工作，建立“檢察官+”的檢調對接機制，將矛盾糾紛化解在捕前、訴前。2022年提前介入的21件刑事犯罪案件中，促成矛盾提前調解3件；受理審查起訴后促成刑事和解58件74人，其中不起訴16件26人、起訴42件48人，無一復議復核和上訴、申訴案件。二是全面強化精準量刑建議工作。我院主動作為，確定刑量刑建議也從2019年的85.2%提高到了2022年的99.3%，且采納率達到了100 %，達到了減少對抗、緩和矛盾和節約司法資源、促進訴源治理的良好效果。

（三）依法精準用實民事行政檢察監督權

從我院工作實踐看，強化并精準履行民事、行政檢察監督權，通過權力監督與權利救濟、發揮監督法院公正司法和監督行政機關依法行政的職能優勢，依法保護當事人的合法權益，實質性化解雙方當事人之間的矛盾糾紛，是最佳訴源治理手段之一。一是監督法院公正司法。結合地區經濟發達、民間借貸活躍但后期發生危機、積累大量矛盾糾紛的實際，2019年至2022年受理審查借款貸款類糾紛案229件，對法院裁判正確、作出不支持監督申請的12件案件當事人，同步做好公開聽證、解疑釋法、息訴罷訪工作；對認為裁判錯誤的，提出再審檢察建議1件、提請上級院抗訴 3件，法院采納重審或改判3件。同步分析產生矛盾糾紛的深層次原因，形成專題調研報旗黨委政府參考，改進和加強金融領域執法和行政監管工作。二是推進行政爭議實質性化解工作，與司法行政部門聯合出臺《關于強化協作配合推動行政爭議實質性化解的工作意見》，2019年至2022年開展行政爭議實質性化解工作7件次，全部促成了和解息訴。

（四）依法充分用好公益訴訟檢察權

公益訴訟檢察與訴源治理有緊密的關系，二者具有相同的時代背景和理論基礎、相同的制度基礎和文化傳承，形成了良性的雙向互動關系。［4］我院充分履行公益訴訟檢察職能，加強生態環境保護、堅持綠色發展。一是聚焦生態環境、自然資源保護領域的重點難點問題，通過“訴前檢察建議+行政磋商”的工作機制，2019年至2022年辦理生態環境、自然資源保護領域的行政公益訴訟案192件、刑事附帶民事公益訴訟案18件，追繳生態環境損害修復和賠償款4500余萬元，落實了公益訴訟檢察“把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態”的辦案理念。二是聚焦群眾關注的食品藥品安全、公共設施等民生領域的公益保護問題，2019年至2022年辦理食品安全領域案33件、公共服務活動設施領域案15件、安全生產領域案2件、特定群體權益保護案2件，訴前檢察建議的采納率達到100%，從多個民生領域的前端消除了侵害風險，避免了利益受損，預防了矛盾糾紛的發生，實現了矛盾問題不上交，促進了政府管理部門和基層自治組織提高管理服務水平。

（五）全面開展公開聽證

檢察聽證是我國檢察機關制度性創新的案件審查方式。我院一是強化對涉檢重復信訪、纏訪案件的檢察聽證，主動搭建平等對話、溝通交流的平臺，對符合條件的予以司法救助，牽頭協調有關部門、單位和企業合力解決實際問題。我院采用公開聽證方式成功化解的一起重復信訪案，被內蒙古自治區檢察院評為2022年度典型案例。二是強化在生態環境保護、優化營商環境等領域案件的公開聽證，2019年至2022年，在辦理破壞生態環境、自然資源的刑事犯罪案件和公益訴訟案件中，開展公開聽證20件、企業合規建設4件，在公開聽證會后制發社會治理類檢察建議，擴展了公開聽證的效果。

（六）依法制發落實社會治理檢察建議

社會治理檢察建議是檢察機關主動參與訴源治理的重要體現，是推動優勢互補，加強工作合力的有力舉措，檢察建議的法律性、預防性、靈活性等特點在推進訴源治理方面具有優勢。我院重點聚焦執法辦案中發現的社會治理、企業管理存在的漏洞問題，持續跟蹤推動落實，確保檢察建議剛柔并重、監督見效。2019年至2022年，制發54件社會治理檢察建議，其中1件職務犯罪案件檢察建議被最高檢評為2022年度全國優秀檢察建議。

二、基層檢察機關訴源治理工作實踐中遇到的困難

（一）訴源治理實體化運行機制尚不完善，訴源治理主體分散，聯動配合不足

訴源治理的主體領導不明確，權威性、統一性和領導力不夠，部門分工不精準、聯動配合不足，各類調解資源未全線貫通、形成合力。目前，各級公安機關、檢察院、法院、司法行政機關、綜治辦等均參與訴源治理，訴源治理主體分散，縱向層級聯動和橫向部門聯動不足，“各自為政”“單兵作戰”的問題依然突出，導致人民調解、行政調解、司法調解等資源，未全線貫通、形成合力。此外，訴源治理主體之間溝通交流不暢，聯動配合不足。實踐中，村（嘎查）鎮（蘇木）因耕地、草牧場承包、劃界等問題引發大量爭端糾紛，處理的依據多是行政管理政策和《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規。在矛盾化解過程中，司法力量的介入不足以解決實際問題，需要基層黨委政府統抓，牽頭調度自然資源、林草、農牧、建設等部門的協同配合，即使進入司法訴訟程序，最終實質性的矛盾化解，仍需黨委政府有關部門的支持。

（二）訴源治理工作缺乏體系性

實踐中，以矛盾糾紛多元化解機制為核心的訴源治理工作，最先接觸矛盾糾紛的機構在村、鄉、鎮、社區等基層組織，矛盾糾紛沒有經過多層級、多元化的調解就直接進入訴訟環節，造成了大量的“訴累”。如何構建多層級、多元化遞進式的矛盾糾紛化解機制，如何將矛盾消解于未然，風險化解于無形，如何運用系統觀念和法治思維將矛盾糾紛化解于基層，成為訴源治理需要攻克的難題。

（三）基層檢察機關人員自身工作能力有限

檢察機關70%以上的案件和人員在基層。基層檢察人員的司法理念、辦案能力和訴源治理意識、矛盾調處化解和群眾工作能力不適應形勢，且基層檢察院普遍案多人少、編制緊缺、任務繁重。參與訴源治理的檢察官也是承擔辦案任務的檢察官，遇有緊急重大復雜案件，牽扯精力而影響訴源治理效率。年輕辦案人員與群眾的交流溝通能力、矛盾解紛能力不強，也影響訴源治理的檢察成效。

三、強化基層訴源治理工作的建議

（一）構建黨委統一領導、部門精準分工、協調聯動的工作大格局

黨的十九屆四中全會提出“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。［5］訴源治理是社會治理的一個重要方面，訴源治理更是一項系統性工程，黨委統一領導，才能統一認識和行動，充分整合公檢法司、行政機關、社會組織等各種力量，增強糾紛解決機制的系統性、整體性和協同性，并為訴源治理提供方向指導、組織保障和經費統籌，確保非訴訟糾紛解決機制能夠順利推行。［6］各級黨委要把訴源治理工作納入黨委對各級機關單位的實績考核體系，作為評價一個地區、機關單位領導班子年度實績的重要指標之一。同時，依托各地普遍建設的“矛盾調處化解中心”“黨群服務中心”“綜治中心”等，由縣級政法委統籌整合各單位矛盾糾紛化解資源，構建協調有力、調度有效的矛盾糾紛化解機制，堅持調解優先、訴訟斷后，減少訴訟案件的發生。對基層鄉鎮、村社層級無法解決的矛盾糾紛，由上一級部門集中協調化解，努力實現“解犯罪于萌芽，止違法于未發”的效果。

（二）構建形成多部門聯動、遞進式的矛盾糾紛分層過濾和化解體系

訴源治理是“楓橋經驗”在新的歷史時期的創新和發展，推進訴源治理，需要構建“層層遞進”式糾紛解決方式。一個良性的糾紛化解體系應當是由群團組織、新鄉賢、民間組織等私力調解機制與政府職能部門、基層黨組織、司法行政機關等公力糾紛調解機制聯動配合有效銜接的化解體系。要推動基層社會自治力量參與矛盾糾紛化解，發揮人民調解、社區調解、村民委員會和居民委員會調解、行業專業調解、有影響力的民間組織和人士調解的作用。要聯合村社、鄉鎮政府和自然資源、林草、農牧、住建等部門建立調處工作聯合機制，完善涉土地糾紛、民間借貸、婚姻家庭、交通事故、勞資糾紛、工程建設等類型化糾紛調處的合作模式。要加大司法機關對非訴糾紛解決的支持力度，為其提供法律意見、政策指引、檢察建議、司法確認、提出解決路徑。要優化非訴轉入訴訟程序的銜接機制，將調解工作貫穿于整個訴訟過程，充分釋法說理，注重對矛盾糾紛實質性化解，避免矛盾糾紛演化為未來案件。

（三）以理念為先導，深化創新能動履職，以提升隊伍能力推動訴源治理

隨著我國刑事犯罪案件態勢的變化，檢察機關參與社會治理的作用越來越突出，檢察機關對于輕罪案件的辦理質效將直接影響社會治理成效。一是基層檢察機關要及時轉變司法理念，以堅持“高質效辦好每一個案件”的標準，了解案件背后的深層次原因，綜合考量當地風土人情、民俗習慣，靈活運用檢調對接、刑事和解、司法救助等手段，減少社會矛盾產生的負面效應。二是注重以規范的公開聽證方式審查案件，促進定分止爭和矛盾糾紛化解，強化釋法說理助推實現檢察聽證的普法教育功能，促進訴源治理。三是注重對矛盾糾紛的實質性化解，探索輕罪案件矛盾糾紛聯合調解機制、行政爭議實質性化解機制，以根本性解決問題的工作方式將矛盾糾紛化解在源頭，深化創新能動履職，促進防范相關案件多發高發，讓老百姓減少、避免涉案涉訟。四是注重推進數字檢察戰略，積極順應數字化時代，搭建一域、一區、一方的大數據平臺，以“數字革命”賦能法律監督，以“智慧監督”促進懲治犯罪、訴源治理。五是加強人才梯隊建設和培養，注重在一些辦案崗位、控告申訴崗位鍛煉年輕檢察人員，促進提高群眾工作、矛盾化解能力，更加關注案件背后的社會治理問題，助推訴源治理的檢察成效。