民事復(fù)查制度的檢視與規(guī)范

趙輝 常遠(yuǎn)

摘 要：《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》在司法解釋層面確立了復(fù)查制度。復(fù)查具有確保個案準(zhǔn)確的實體價值和實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的程序價值，但全面理解復(fù)查還需從公權(quán)監(jiān)督和私權(quán)救濟兼顧角度出發(fā)，檢視梳理復(fù)查所涉及的內(nèi)部監(jiān)督與訴訟制度、上抗下與同級監(jiān)督、證明標(biāo)準(zhǔn)和事實認(rèn)定、司法終局與權(quán)利恣意、制度設(shè)計與現(xiàn)實運行等方面的關(guān)系，并基于此規(guī)范復(fù)查的啟動、標(biāo)準(zhǔn)、初核等，加強其與相關(guān)內(nèi)外部工作機制的銜接，從而更好地發(fā)揮復(fù)查的功效。

關(guān)鍵詞：民事檢察 復(fù)查制度 內(nèi)部監(jiān)督 初核 信訪終結(jié)

民事檢察復(fù)查制度是指依當(dāng)事人申請或依職權(quán)，由上級檢察機關(guān)就下級檢察機關(guān)針對同級法院生效裁判、調(diào)解書做出的不支持監(jiān)督申請決定進行審查，做出維持或撤銷該決定的制度。2021年修訂的《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第126條正式規(guī)定了民事復(fù)查制度。正確認(rèn)識和完善該制度，對于推進民事檢察工作具有重要意義。

一、民事復(fù)查制度的價值

（一）民事復(fù)查具有確保個案監(jiān)督精準(zhǔn)的實體價值

“一個錯案的負(fù)面影響足以摧毀九十九個公正裁判積累起來的良好形象?！保?］公平正義不是抽象的，是通過一個個鮮活的案例來展現(xiàn)的，更是當(dāng)事人最直接的體驗。在建設(shè)社會主義法治國家進程中，民事個案檢察監(jiān)督的精準(zhǔn)性必須提上更為重要的地位。由于民事案件本身性質(zhì)問題，加之復(fù)雜程度不一、對民事案件的認(rèn)識存在局限性等原因，檢察機關(guān)作出的決定可能與當(dāng)事人對案件的期盼不一致。由層級更高的檢察機關(guān)重新啟動審查程序，既可以通過再次審查確保確有錯誤的不支持監(jiān)督申請決定得以糾正，維護當(dāng)事人合法權(quán)益，還可以通過再次審查讓當(dāng)事人普遍存在的上一級業(yè)務(wù)水平更高的認(rèn)識得到進一步固化，有利于提升當(dāng)事人對于維持不支持監(jiān)督申請決定結(jié)果的認(rèn)可和信服，維護司法權(quán)威。

（二）民事復(fù)查具有實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督糾錯制約的程序價值

法治社會背景下，不存在不受監(jiān)督的公權(quán)力，法律監(jiān)督權(quán)也不例外。法律監(jiān)督權(quán)雖然是程序性權(quán)力，但基于一次審查原則，民事檢察不支持監(jiān)督申請決定一旦做出，具有阻斷訴訟程序繼續(xù)進行的效力，也意味著當(dāng)事人通過法律手段尋求救濟的權(quán)利喪失，對于當(dāng)事人來說影響不可謂不大。因此，強化對不支持監(jiān)督申請決定的審查，確保該項權(quán)力的行使得到有效制約也是應(yīng)有之意。除去外部監(jiān)督，檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督也日益嚴(yán)格規(guī)范，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》即明確規(guī)定，上級人民檢察院認(rèn)為下級人民檢察院的決定錯誤的，有權(quán)指令下級人民檢察院糾正，或者依法撤銷、變更。而復(fù)查制度的設(shè)立也體現(xiàn)了檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約，有利于檢察權(quán)的自我糾錯，維護當(dāng)事人合法權(quán)益。

二、民事復(fù)查制度的理解和檢視

（一）民事復(fù)查制度的理解

《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》雖然規(guī)定了民事復(fù)查，但同期修訂的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》卻并未對復(fù)查作出任何規(guī)定。在民事訴訟檢察監(jiān)督領(lǐng)域，無論是將檢察機關(guān)定位于公共利益代表人、法的守護人或者是法律監(jiān)督機關(guān)［2］，檢察機關(guān)依法對公權(quán)力進行監(jiān)督是目前理論界和實務(wù)界的多數(shù)共識。2010年《最高人民檢察院關(guān)于加強和改進民事行政檢察工作的決定》也明確指出，民事行政檢察監(jiān)督作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質(zhì)上是對公權(quán)力的監(jiān)督。但是，隨著國家層面對于個案公正的強調(diào)，在2007年和2012年民事訴訟法的兩次修正中，私益救濟與公權(quán)監(jiān)督并行逐漸呈強化態(tài)勢。嚴(yán)格意義上講，復(fù)查制度體現(xiàn)的就是民事檢察監(jiān)督的當(dāng)事人私益救濟主義傾向。雖然，檢察機關(guān)監(jiān)督法院審執(zhí)權(quán)與救濟當(dāng)事人私權(quán)利，多數(shù)情形下是重合的，監(jiān)督公權(quán)力的同時，也間接地救濟了當(dāng)事人的私益，但兩者并不完全一致，如檢察機關(guān)有的監(jiān)督是依職權(quán)啟動，并非基于當(dāng)事人的訴請；檢察機關(guān)抗訴理由與當(dāng)事人申請監(jiān)督理由未必完全對應(yīng)；法院裁判依據(jù)當(dāng)時證據(jù)條件并無不當(dāng)，僅僅是因為新證據(jù)出現(xiàn)導(dǎo)致裁判錯誤等等。因此，法律監(jiān)督權(quán)從公權(quán)監(jiān)督為主到兼顧私權(quán)救濟的具體定位決定了復(fù)查制度的走向。

（二）民事復(fù)查制度的檢視

1.內(nèi)部監(jiān)督與訴訟制度的辨析。訴訟制度屬于法律保留事項，民事訴訟法并未規(guī)定民事復(fù)查制度。在法律沒有明文規(guī)定民事復(fù)查制度的情況下，從民事復(fù)查對象主要針對的是下級院作出的不支持監(jiān)督申請決定，而非法院生效裁判和調(diào)解書這一特征分析，顯然復(fù)查制度應(yīng)該歸類于內(nèi)部監(jiān)督糾錯機制，而非訴訟監(jiān)督程序。同理，對于《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第8條第1款關(guān)于民事訴訟監(jiān)督實行上下級領(lǐng)導(dǎo)和第2款上級院有權(quán)糾正、撤銷、變更下級院錯誤決定規(guī)定的理解，筆者更傾向于復(fù)查制度是落實該項總則規(guī)定的具體操作規(guī)程，而不是有的學(xué)者認(rèn)為的復(fù)查制度系單獨存在的法律意義上的訴訟程序。因此，作為類似于工作機制的復(fù)查制度，如何具體規(guī)定以及運作更多的是檢察機關(guān)內(nèi)部決定事項，而非法律上必須遵守的程序。故此，作為檢察機關(guān)內(nèi)部創(chuàng)設(shè)的制度，基于其對象的確定性，實現(xiàn)內(nèi)部糾錯和監(jiān)督制約才是復(fù)查制度的首要目標(biāo)，當(dāng)然復(fù)查也一定程度附帶了私益救濟效應(yīng)。

2.上抗下與同級監(jiān)督的矛盾。探討民事復(fù)查制度，不能回避同級受理規(guī)定，有觀點認(rèn)為復(fù)查的緣起就是為了彌補后者的缺陷而產(chǎn)生的。根據(jù)法律規(guī)定，同級監(jiān)督限于再審檢察建議和提請抗訴，而上抗下則指上級檢察機關(guān)對下級法院生效裁判的抗訴。這就意味著，尋求檢察機關(guān)救濟時，若當(dāng)事人有選擇權(quán)，其既可以選擇向同級檢察機關(guān)申請作出再審檢察建議或提請抗訴，也可以向上級檢察機關(guān)申請抗訴。基于同級監(jiān)督的柔性，從當(dāng)事人真實目的及意愿出發(fā)，其肯定愿意直接向上級檢察機關(guān)申請抗訴，畢竟抗訴才是啟動再審的剛性措施。同級受理制度解決了上級院直接受理存在的問題，但同級受理制度本身卻又存在抑制當(dāng)事人抗訴權(quán)的嫌疑，有觀點就認(rèn)為“檢察機關(guān)作出不提請抗訴決定的，當(dāng)事人可以向上級人民檢察院申請抗訴”［3］，還有觀點進一步認(rèn)為“2012年民事訴訟法未規(guī)定，申訴人不服不提請抗訴決定如何處理。理論上，申訴人還可以直接向有抗訴權(quán)的上級檢察院申請抗訴?！保?］誠然，提請抗訴權(quán)和抗訴權(quán)并不完全一致，但復(fù)查是否就是為了解決同級監(jiān)督帶來的上抗下權(quán)力限制問題也值得商榷。關(guān)于同級監(jiān)督的初衷，最高檢早已明確，若任由當(dāng)事人選擇，則再審檢察建議或提請抗訴制度就會形同虛設(shè)，絕大多數(shù)案件會涌向上級檢察院，在當(dāng)事人同時向上下兩級院申請監(jiān)督時，也會造成司法資源浪費，并可能出現(xiàn)上下級檢察機關(guān)所作決定相互矛盾的現(xiàn)象。［5］應(yīng)當(dāng)說，同級監(jiān)督與上抗下以及一次受理原則更多的是為了解決案源及監(jiān)督手段協(xié)調(diào)的問題，其根源在于法律對于抗訴和再審檢察建議兩種監(jiān)督手段規(guī)定不明確和不周延所導(dǎo)致的結(jié)果。

3.證明標(biāo)準(zhǔn)與事實認(rèn)定的相對客觀化。對于“法無禁止即自由”的民事當(dāng)事人而言，由于民事活動的相對自由開放，法律制定導(dǎo)向的相對寬松和具體規(guī)定的不周延性，以及時間的不可逆性，導(dǎo)致很多案件中當(dāng)事人的舉證能力往往有限。這就決定了客觀事實的認(rèn)定，只能依托于法官基于證據(jù)審查得出的法律事實。實踐中，我們可以看到很多民事一審、二審、再審對于同一事實的認(rèn)定往往截然不同，到了法律監(jiān)督階段，具體辦案人與檢察官聯(lián)席會、檢委會以及上級院的意見也不統(tǒng)一，其根源在于證據(jù)審查和事實認(rèn)定中，不可避免的會加入法官和檢察官的主觀因素，而囿于智識、閱歷和社會經(jīng)驗的不同，其結(jié)論出現(xiàn)分歧實屬正常。因此，復(fù)查案件應(yīng)采取更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，堅持事實認(rèn)定和證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)的客觀化，以此來判斷是否應(yīng)當(dāng)改變下級院的不支持監(jiān)督申請決定。

4.司法終局與權(quán)利恣意的衡平。司法強調(diào)終局和既判，以維護法律關(guān)系的穩(wěn)定，對于民事案件如人身法律關(guān)系、合同法律關(guān)系等尤為重要。就多數(shù)復(fù)查案件而言，對同一事實和法律關(guān)系，其實已經(jīng)經(jīng)過了四個訴訟程序認(rèn)定，涵蓋法院一審、二審、再審和檢察機關(guān)監(jiān)督程序，也早突破了法律意義上的二審終審。應(yīng)當(dāng)認(rèn)定，對于當(dāng)事人的權(quán)益保護，在法律和制度上已經(jīng)作出了充分規(guī)定和有效保障。至于當(dāng)事人對法律的質(zhì)疑和裁判的否認(rèn)，不能成為我們不認(rèn)可現(xiàn)行司法的依據(jù)，也不能成為我們天然懷疑司法人員廉潔性的理由。然而實踐中，往往存在個別當(dāng)事人反復(fù)纏訴，多頭申訴，造成一些案件“終審不終”。審判監(jiān)督程序如果成為重復(fù)程序、反復(fù)程序，不僅違背民事訴訟法律制度的目的，也不利于維護其他當(dāng)事人的合法利益。［6］而法律和司法解釋均規(guī)定了法律監(jiān)督的一次申請原則，即對于檢察機關(guān)已經(jīng)作出決定的案件，當(dāng)事人再次申請監(jiān)督的不予受理。因此，在充分保障當(dāng)事人申訴權(quán)利的同時，也必須對當(dāng)事人作出必要的限制。參考民事訴訟法關(guān)于檢察監(jiān)督法院再審前置程序的設(shè)定，其初衷之一就是規(guī)范當(dāng)事人的多頭申請，杜絕無休止的申訴上訪，維護司法權(quán)威，節(jié)約司法資源。同理，民事復(fù)查程序也不能違背民事訴訟規(guī)律，允許當(dāng)事人反復(fù)申訴和纏訪纏訴，還要考慮其他當(dāng)事人的合法權(quán)益，避免造成生效裁判和檢察決定效力久拖不決，影響社會關(guān)系穩(wěn)定。

5.制度設(shè)計與現(xiàn)實運行的差距。由于民事生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件法院再審前置的規(guī)定，致使實踐中生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件“倒三角”現(xiàn)象嚴(yán)重，多數(shù)案件日益集中于省級檢察機關(guān)。復(fù)查程序的放開，更大的可能后果是導(dǎo)致省級院乃至最高檢案件數(shù)量的激增。以甘肅省院為例，2022年以來，當(dāng)事人申請省院復(fù)查案件130余件，而同期民事檢察部門受理的生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件也不過120余件，當(dāng)事人申請復(fù)查案件數(shù)持平甚至超過傳統(tǒng)的生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)，即使是移送審查處理的復(fù)查案件也達到了民事檢察部門傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的30%以上，這還是相關(guān)部門反復(fù)就初核進行溝通且較為嚴(yán)格把關(guān)情況下的數(shù)據(jù)。［7］同時，我們還應(yīng)當(dāng)看到，目前僅是復(fù)查運行初期，隨著這一制度漸漸為社會所了解，可以預(yù)期該類案件將以更快速度增長。另外，從甘肅省檢察機關(guān)已審查的復(fù)查案件來看，尚沒有一件案件提出監(jiān)督意見，均為維持下一級檢察機關(guān)的不支持申請監(jiān)督?jīng)Q定。據(jù)初步了解，全國范圍內(nèi)復(fù)查監(jiān)督改變率也僅僅只有3%。［8］可見，投入與產(chǎn)出之比過低，作為非法律規(guī)定的復(fù)查案件必將會大量占用省級檢察機關(guān)民事部門辦案精力，并導(dǎo)致各種矛盾集中上交于上級院，尤其是在四級法院審級職能定位改革的大背景下，省級檢察機關(guān)審查辦案功能的過多強調(diào)，顯然與目前的導(dǎo)向不相符合。

三、民事復(fù)查制度的規(guī)范及與相關(guān)制度的銜接

（一）民事復(fù)查制度的規(guī)范

1.民事復(fù)查的啟動。對于復(fù)查案件的啟動而言，要回歸復(fù)查制度的理論基礎(chǔ)，將復(fù)查制度重新建立在檢察機關(guān)監(jiān)督法院公權(quán)力這一職能定位上來，從內(nèi)部監(jiān)督的視角正確看待復(fù)查制度。故當(dāng)事人申請復(fù)查，不能等同于當(dāng)事人申請監(jiān)督，只能作為檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)不支持監(jiān)督申請決定錯誤或違法的線索途徑之一，類似于法院院長發(fā)現(xiàn)程序，不具有受理的必然性和強制性。復(fù)查更多的應(yīng)依托于檢察機關(guān)的依職權(quán)監(jiān)督，當(dāng)事人申請并非程序啟動必要條件，不支持監(jiān)督申請決定的對錯才是決定民事復(fù)查是否啟動的關(guān)鍵。

2.民事復(fù)查的初核?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第126條第1款規(guī)定了控申部門初核的具體情形。該款前5項的規(guī)定都較為明確具體，但是兜底“其他確有必要進行復(fù)查的”規(guī)定則非常含糊。有觀點認(rèn)為該兜底條款等同于民事訴訟法第207條中，與上述前5項不相同的其他規(guī)定。只要符合這些情形，檢察機關(guān)都應(yīng)當(dāng)進行復(fù)查。對此，筆者并不認(rèn)同，復(fù)查制度類似于特殊規(guī)定，適用條件必須嚴(yán)格，標(biāo)準(zhǔn)把握必須苛刻，原則上非前5類情形不得復(fù)查。如果兜底條款等同于民事訴訟法207條規(guī)定的當(dāng)事人申請再審情形，勢必導(dǎo)致所有下級院不支持監(jiān)督申請決定都處于效力待定狀態(tài)，嚴(yán)重影響司法權(quán)威，造成司法資源浪費和權(quán)利恣意。并且如果兩者等同，完全可以在司法解釋中列明。

3.民事復(fù)查的標(biāo)準(zhǔn)。民事訴訟法第207條規(guī)定了法院應(yīng)當(dāng)再審的13種情形，其實，這也是上級檢察院決定是否變更下級檢察院不支持監(jiān)督申請決定的復(fù)查標(biāo)準(zhǔn)，需要民事部門實質(zhì)判斷。應(yīng)當(dāng)注意到，民事訴訟法第207條的規(guī)定與《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第126條第1款的規(guī)定有一定重合，那么，控申部門的初核與民事檢察部門的審查之間有什么區(qū)別？筆者認(rèn)為，復(fù)查初核應(yīng)當(dāng)參照法院立案庭和審監(jiān)庭關(guān)于法院審判監(jiān)督案件的分工，由控申部門作初步的形式審查，這其中不僅涉及程序上的認(rèn)定，也可能涉及一些實體判斷。而民事檢察部門的復(fù)查，則需要全面閱卷和調(diào)查核實，查明事實，認(rèn)定證據(jù)，對案件作出最終定性。

（二）與相關(guān)制度的銜接

1.與內(nèi)部事前工作要求的銜接。復(fù)查制度首要功能在于內(nèi)部監(jiān)督制約糾錯，但更多針對的是法律監(jiān)督之事后。而民事檢察一直強調(diào)的精準(zhǔn)監(jiān)督更多著眼于決定作出之前。實現(xiàn)辦案的精準(zhǔn)監(jiān)督，可以最大限度減少復(fù)查程序的重啟。對于精準(zhǔn)監(jiān)督，最高檢和各級檢察機關(guān)都出臺了很多卓有成效的措施，同時輔之以建立備案審查制度、重點案件請示匯報、加強對下指導(dǎo)、強化專業(yè)培訓(xùn)、推行典型案例引領(lǐng)等等，確保辦案質(zhì)效不斷提升。當(dāng)然，踐行“楓橋經(jīng)驗”，強化民事檢察和解，加強民事案件的釋法說理和息訴罷訪工作，對于減少當(dāng)事人申請復(fù)查也能起到較好作用。

2.與內(nèi)部事后工作機制的銜接。加強辦案監(jiān)督制約，是檢察機關(guān)的重中之重，如司法責(zé)任制的改革，對于錯案的追究；如績效考核的推行，對于檢察官辦案的引導(dǎo)等等，都無一例外體現(xiàn)了這一點。這些機制也多是以事后監(jiān)督為主，甚至有觀點認(rèn)為復(fù)查制度完全可以被這些機制替代，無存在必要性。特別是與復(fù)查制度有異曲同工之處的案件質(zhì)量評查機制，上級檢察機關(guān)可以定期或不定期開展抽樣檢查、重點評查、專項督查等，對于發(fā)現(xiàn)的確有必要進行監(jiān)督的不支持監(jiān)督申請決定案件，可以依法啟動抗訴或再審檢察建議程序，一樣可以達到復(fù)查制度的功效。

3.與外部有關(guān)制度的銜接。復(fù)查制度本質(zhì)上是對原本屬于信訪的有關(guān)事項進行的程序化改造，使其具有類似于當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的性質(zhì)。在2013年最高檢《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第一次座談會議紀(jì)要》出臺之前，當(dāng)事人不服不支持監(jiān)督申請決定，向上級檢察機關(guān)申請復(fù)查的，實踐中均以信訪對待。由于復(fù)查制度并非法定的訴訟程序，只是檢察機關(guān)內(nèi)部的一種工作機制，因此，如何處理復(fù)查與信訪、訴訟終結(jié)與涉法涉訴終結(jié)值得研究。可根據(jù)《信訪工作條例》《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》《人民檢察院信訪工作規(guī)定》等，結(jié)合司法解釋關(guān)于復(fù)查的規(guī)定以及復(fù)查本身的性質(zhì)，準(zhǔn)確把握復(fù)查與信訪之間的關(guān)系，對于當(dāng)事人不服檢察機關(guān)作出的決定，堅持繼續(xù)申訴或者要求復(fù)查的，適時導(dǎo)入信訪處理程序，符合終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的涉法涉訴信訪案件，可依法予以終結(jié)。