未成年人監護監督行政公益訴訟的理解與適用

馬穎 吳立華 張亮

摘 要：2022年以來，未成年人保護行政公益訴訟案件范圍不斷拓展。未成年人監護權益保護作為未成年人綜合保護的重要內容，使得未成年人監護監督行政公益訴訟存在適用空間。其適用不僅能夠加強未成年人監護檢察監督工作的剛性，還能一定程度上解決我國法律對未成年人監護監督規定籠統化的問題。要明確未成年人監護監督行政公益訴訟的受案范圍，合理適用磋商制度，拓寬線索來源以發現較為隱蔽的監護侵害行為，同時注重監督與配合并重，實現與行政機關的雙贏多贏共贏。

關鍵詞：行政公益訴訟 未成年人 監護監督 監護侵害

一、問題的提出

2020年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）賦予了檢察機關對侵犯未成年人合法權益涉及公共利益的案件提起公益訴訟的權力。但是我國未成年人行政公益訴訟尚屬新興領域，理論研究與實踐探索還未形成體系，且未檢行政公益訴訟具體受案范圍尚未明確，使得這一領域的辦案實踐缺乏系統的理論指引，國家公權保護侵入私權范圍的界限不明。2020年以來，未成年人遭受監護侵害的案件頻發，其他涉未刑事案件中也不同程度地存在未成年人監護缺失的問題。未成年人監護權益嚴重受損，是其走上違法犯罪道路或受到不法侵害的深層次原因之一。檢察機關通過創新未成年人監護監督機制、完善未成年人監護監督配套體系、開展未成年人監護權民事監督等方式維護未成年人監護權益，未成年人監護權益保護現狀雖有改善，但總體上形勢依然嚴峻。有必要進一步探索行政公益訴訟在未成年人監護領域的適用，以“監督”促“監管”，加強對未成年人權益的保障力度。

二、未成年人監護監督行政公益訴訟的理論基礎與制度優勢

（一）未成年人監護監督行政公益訴訟的理論基礎

公共利益是一個看似一目了然，實則眾說紛紜的概念。在行政公益訴訟中“公益”內涵的界定上，目前主要有3種學說。一層含義說認為公益僅指不特定多數人的利益，即社會公共利益；二層含義說認為除社會公共利益外，公益還應包含國家利益；三層含義說則在社會公共利益、國家利益的基礎上，又增加了對婦女兒童、老年人、殘疾人等需要特殊保護的群體的利益，認為這是公共利益的一種特殊形式，是為了社會的平衡和可持續發展必須特別保護的利益。［1］筆者贊同第三種觀點，未成年人的生存發展不僅關系個人私益，在某種程度上會影響到社會秩序和國家公益，但并不是所有未成年人保護案件都要通過行政公益訴訟的途徑進行國家干預，其范圍的確定還需要進一步予以明晰。

提起未成年人監護監督的行政公益訴訟除了符合三層含義說的條件，還應當符合行政公益訴訟的底線原則，即通過行政私益訴訟與行政手段都無法達到其目的時，才考慮作為最后救濟的行政公益訴訟，克制地行使檢察監督權。未成年人在遭受監護侵害時，因為其心智不成熟，不能通過行政私益訴訟手段尋求司法救濟。此時如果行政機關不履行相應職責，未成年人監護權益將無法有效地予以保護。因而在此種情況下，應當綜合考慮權益標準與行為標準，將未成年人監護監督納入行政公益訴訟的范圍當中。

（二）未成年人監護監督行政公益訴訟的制度優勢

1.加強檢察機關在未成年人監護領域法律監督的剛性。我國司法機關對未成年人監護的監督，一般是在事后監督中發揮作用，主要針對監護侵害的情形，但我國檢察機關在事后監督中卻略顯無力。與日本、法國等國家不同，我國檢察機關不能在監護監督案件中直接提起訴訟，民法典中提起監護人撤銷之訴的主體不包含檢察機關。根據2021年最高檢發布的《未成年人檢察工作白皮書》中的統計，當年對于符合撤銷監護人資格條件的案件，檢察機關支持起訴464件，提出檢察建議294件，實踐中檢察機關多采取支持起訴和檢察建議的方式對未成年人的監護監督進行監督。然而，這兩種途徑都需要相關主體配合才能發揮作用，檢察建議需要行政機關后期的積極履職行為進行配合，支持起訴則以適格主體前期有提起訴訟的意愿為前提條件，缺乏獨立性。加之，“兩反”轉隸后，對行政機關負責人的制度性威懾減少，檢察建議的實行效果也可能隨之大打折扣。此種情形下，對于行政機關收到檢察建議后無正當理由拒不整改的，檢察機關缺乏相對應的強制性措施。行政公益訴訟的引入不僅有助于完善檢察機關在未成年人監護監督領域的監督途徑，也能使檢察機關的訴前檢察建議更有效地發揮監督功能，節約司法成本。

2.對監護監督不當行為進行間接司法規制。檢察機關作為公共利益的代表，通過對危害國家利益和社會利益的行為進行法律監督，助力維護社會良好秩序。目前我國法院審理的未成年人監護權糾紛案件主要包含申請撤銷監護人資格、申請變更監護人等類型，主要針對的是監護侵害、監護缺失等對未成年人監護權益侵害較為嚴重的情形。對于未成年人監護監督機關不當履職的行為，并沒有進行司法規制。但為防微杜漸，秉承未成年人利益最大化原則，司法機關應當積極行使司法權，對未成年人監護監督機關怠于履行監管職責的行為進行規制。針對未成年人監護權益侵害問題，檢察機關提起未成年人監護行政公益訴訟一定程度上促進了司法權對行政權的制約，通過司法權對行政權的監督與制約，更加有效地促進行政主體積極履職，更好地防止未成年人的監護權益受到侵犯，更加有效地保障未成年人的合法權益，營造未成年人健康成長和諧的家庭環境，促進未成年人積極健康發展，全方位為未成年人的健康成長保駕護航。

3.彌補未成年人監護監督規定籠統化的不足。如前文所述，監護監督是指國家通過公權力依法對監護監督的履行狀況予以監督的法律制度。民法典第36條創設了一般性的社會監督制度，《未成年人保護法》中與民政部門直接相關的監護職責也有很多，但對各部門、各組織的具體職責和協調機制等實施細則并沒有規定。總的來看，我國未成年人監護監督制度相對籠統，在實踐層面略顯單薄，尚處于制度發展的初始階段。

在相關法律法規不明確時，檢察機關還能否對“涉嫌”怠于履行監管職責或者不法行使職權的行政機關提起行政公益訴訟呢？答案是肯定的。在行政私益訴訟中，判斷行政機關違法與否的關鍵在于其是否依法行政，如果法律沒有授權，則行政機關不承擔執法的職責與義務。然而行政公益訴訟的目的是維護法律權威和保護公益，此時對行政機關“履職”的要求不僅包含按照法條行使職權，還應該包含從實現行政任務的角度依據法律原則積極履行職責。以最高檢發布的典型案例——河北省棗強縣扶貧項目補貼案［2］為例：棗強縣人民檢察院（以下簡稱“棗強縣院”）發現縣扶貧辦未完全履行審查廣鋒合作社申報的扶貧項目職責，向縣扶貧辦發出檢察建議，但縣扶貧辦以其不具有取消扶貧項目的職權為由拒絕履職。棗強縣院針對有關部門職責不清的問題，本著權責對等和維護國家利益的原則，依據相關法律法規，認定有關部門職責，堅決提起訴訟，最終得到法院支持。

由于行政公益訴訟本身的特性，檢察機關對行政機關的合法性審查采用實質性合法標準。因此，監護監督制度相關法律規定雖然亟待完善，但并不會使監護監督領域的行政公益訴訟制度沉睡。行政公益訴訟反而可以彌補現行法律在未成年人監護監督制度上籠統化、原則化的不足，督促行政機關積極履行職責。

三、未成年人監護監督行政公益訴訟的適用

在立法層面，行政訴訟法、《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）均對行政公益訴訟制度進行了規定。未成年人監護監督行政公益訴訟的具體構建，應當符合一般行政公益訴訟的制度框架，但在確定案件范圍、線索發現、具體制度的適用等環節上仍存在特殊之處，需要在適用中予以明確。

（一）明確案件范圍

非正常監護狀態主要包含3種類型：監護侵害、監護缺失以及監護不當。監護侵害對未成年人權益的損害程度較重，往往符合民法典第36條規定的“實施嚴重損害被監護人身心健康的行為”或者“怠于履行監護職責……導致被監護人處于危困狀態”的條件，應當撤銷監護人資格。如果民政部門不積極向人民法院申請撤銷，則檢察機關有必要通過對民政部門提起行政公益訴訟以督促其履行監管職責。監護缺失是指監護人因自身客觀原因或突發事件，不能履行監護職責的情形。突發事件發生時，監護人客觀上不能履行監護職責，極有可能危及未成年人的生命安全和身體健康。根據民法典、《未成年人保護法》的相關規定，在監護缺失時，行政機關負有及時發現報告、臨時監護監督、妥善安置和照護等職責。對于怠于履行上述職責的行政機關，檢察機關亦可提起行政公益訴訟。監護人監護不當往往未達到民法典所規定的對未成年人嚴重侵害的程度，但也違反了《未成年人保護法》第17條的規定，此時由于家庭監護出現瑕疵，行政部門應當積極進行監護監督干預。隨著我國監護監督制度的不斷完善，各地方都在積極探索建立多部門聯動機制，以達到實時監督的效果，避免侵害結果的發生。如果行政部門未按照地方的規定、決定、通知等行使職權或配合其他部門工作，檢察機關可以依據上述文件對其提起行政公益訴訟。

檢察機關提起行政公益訴訟是以訴的方式履行法律監督的本職，因而即使是未造成嚴重后果的監護缺失、監護不當的情形，只要行政機關未依法履行職責，檢察機關就可以通過提起行政公益訴訟的方式依法督促其積極全面履行職責。此外，在涉未成年人案件中，檢察機關在其法定職權范圍內依法能動履職也是最有利于未成年人原則和國家監護原則的體現。故而監護侵害、監護缺失以及監護不當都應當被納入未成年人監護監督行政公益訴訟的案件范圍中，從而達到對未成年人監護監督的全方位監督。

（二）合理適用磋商制度

《辦案規則》第3章行政公益訴訟中的第70條新增了磋商制度。磋商制度通過更精準地直擊問題源頭，達到節約司法資源、提升公益訴訟整體實效的目的，同時也使檢察機關相對靈活地與行政機關進行溝通，開展調查，實現“雙贏”。但需要注意的是，磋商并不是提起行政公益訴訟必須履行的前置性程序，而是由檢察機關根據案件的實際情況決定的。對于具有保護緊迫性的案件，如監護侵害類的案件，未成年人權益正在遭受嚴重損害時，可以不進行磋商。

（三）拓寬線索來源

在我國監護監督制度尚不完善的情況下，行政部門因其各項職能繁多、與其他部門權限分工不明晰等原因，客觀上往往難以達到主動監督、及時發現不當監護行為的要求。［3］加之監護缺失、監護不當本身就具有一定的隱蔽性，使得行政機關的實時監護監督作用難以實現。檢察機關對行政機關在未成年人監護監督領域的履職情況進行監督時，應當注重拓寬線索來源。一方面，要建立內部協作機制。未成年人檢察部門可與其他業務部門定期召開未成年人監護行政公益訴訟線索搜集部門聯席會，梳理、分析及評估各業務部門檢察官所承辦案件中未成年人監護行政公益訴訟案件線索。例如，第一檢察部在辦理普通刑事案件的過程中，發現負有監護監督職責的行政部門未履職，或者第三檢察部在司法救助未成年人時發現行政主管部門怠于履行監管職責，未將侵害未成年人利益等線索移送未成年人檢察部門。為使未成年人監護行政公益訴訟線索內部移送更加便捷有效，可探索建立檢察機關內部《未成年人監護行政公益訴訟線索移送工作辦法》，使案件線索內部移送制度化、規范化。另一方面，立足未成年人檢察業務統一集中辦理工作，在辦理涉及未成年人的刑事、民事、行政案件時，不應局限于案件范疇，而要有意識地對行政機關的履職情況進行考察。例如，考察行政機關對于涉案未成年人的監護監督工作是否執行到位；對因監護人服刑在押、被強制隔離戒毒、被執行限制人身自由的其他措施而導致的監護缺失情形，行政機關是否履行了妥善安置和照護職責等。此外，檢察機關還要善于借助社會力量，加強與其他負有未成年人保護職責的機構和組織的聯系，定期進行溝通，以解決監護侵權不易被發現的難題，建立長效化、科學化的線索發現機制。

（四）監督與配合并重

行政公益訴訟中提起訴訟并不是根本目的，根本目的應當是助力行政機關依法行政，從而保護未成年人合法權益。檢察機關要把訴前實現維護公益作為最佳司法狀態，充分發揮訴前程序作用，注重達到雙贏多贏共贏。對訴前檢察建議的落實情況做好后續的跟蹤監督，防止敷衍整改、虛假整改、違法整改，避免問題反彈。當行政機關聽取檢察建議、履行職責時，檢察機關的角色功能也隨之轉變，應當配合、支持行政部門工作，積極采取向監護人制發“督促監護令”、支持民政部門起訴等措施，凝聚未成年人權益保護合力。由于未成年人監護失職現象不易被發現，且未成年人監護領域行政公益訴訟案件的復雜程度高、執行難度大，要探索建立檢察機關與法院、公安、民政、教育、婦聯、未成年人保護社工組織等主體的協作機制，充分發揮未成年人司法保護中心職能，凝聚社會合力，助力解決民政部門在未成年人監護行政公益訴訟案件執行中遇到的堵點、難點問題。