“9·11”后美國歷屆政府戰略傳播體系構建及啟示

蔣代晉 鄭婉 王玲寧

摘要：美國的國家戰略傳播體系發展成熟，其國際傳播和公共外交依托政府組織的跨部門協作，在組織體系和實踐操作中形成了上下聯動、合縱連橫的運作機制，并取得顯著效果。本文以布什政府、奧巴馬政府、特朗普政府和拜登政府的執政時期為分界點，梳理“9·11”之后美國歷屆政府戰略傳播體系的組織架構、運作機制和具體舉措，總結分析美國戰略傳播體系構建的特點。結合我國國際傳播現狀，美國戰略傳播體系啟示我們可以從環境、布局和技術三方面進行建設與轉型，即優化國家戰略傳播環境、布局國家戰略傳播體系和強化國家戰略傳播技術。

關鍵詞：戰略傳播 美國政府 國際傳播能力建設

國際傳播不僅是一種跨越國界的信息傳播活動，也是國際政治、國際輿論斗爭的一部分。目前，世界政治經濟格局正在發生深刻的變化，傳播生態正在進行著全面的變革，這些都將對國際傳播產生深刻影響。美國的國家戰略傳播體系成熟，效果顯著，分析其體系構建與機制特征對于加強我國國際傳播能力建設具有重要意義。

一、“9·11”之后美國歷屆政府戰略傳播體系的構建

“戰略傳播”一詞首次被應用于美國政府部門報告是出現在2001年美國國防科學委員會發布的《管理信息傳遞》報告中，并解釋為國家公共事務、公共外交和宣傳活動的集合。2004年，該委員會發布《戰略傳播報告》強調戰略傳播是國家安全不容忽視的一部分。2010年，白宮發布《國家戰略傳播架構》，明確“戰略傳播”是旨在對目標受眾進行傳播和接觸的計劃和活動，包括那些由公共事務、公共外交和信息運營專業人員實施的計劃和活動，強調言行的同步性以及目標受眾對其的看法。

1.布什政府：從價值共享到輸出民主。冷戰結束后，由于以蘇聯為首的東歐社會主義陣營解體，美國在外交方面的預算開始大幅縮減。1999年，克林頓政府撤銷美國新聞署，將美國新聞署等機構整合為美國廣播理事會（Broadcasting Board of Governors，BBG），美國的國際傳播受到影響。“9·11”后，布什政府重啟冷戰時期外宣手段，配合美國“反恐戰略”和“民主化戰略”的目標，以單邊主義、先發制人的策略重塑美國國際形象。布什政府第一任期（2001.1.20—2005.1.20）的戰略傳播體系圍繞“一個計劃多個宣傳渠道”加以構建，通過兩辦協作、智庫和非政府組織出謀劃策、走中東路線進行。2001年，一套布局龐大的宣傳計劃——價值觀共享倡議（The Shared Valued Initiative）誕生，該計劃主要目標是為美國政府的反恐戰略服務，通過電視廣告片的形式宣傳穆斯林在美國的自由生活，向伊斯蘭國家的普通民眾證明美國社會的寬容與多元。2001年布什政府建立了聯合信息中心，分布在華盛頓、倫敦和伊斯坦布爾三地。此時正值阿富汗軍事行動時期，聯合信息中心的主要任務是處理戰爭期間的虛假新聞事件，為美國快速應對負面信息打下了堅實基礎。2004年美國開始布局電視等媒介宣傳，國會資助自由一臺（A1-Hurra），該電視臺面向中東觀眾；同年，美國啟動法達電臺（Farda Radio），該電臺在伊朗用波斯語24小時播出；美國國防部雇用了Harris Corporation網絡電臺公司，在伊拉克開辦網絡系統，并通過臨時政府建立的廣播系統將自己的信息傳遞給伊拉克公眾。布什政府在2004年《美國國家安全戰略報告》中指出要調整外交機構以加強和他國的溝通，白宮成立了全球外交辦公室和戰略影響辦公室，前者目的是把美國的積極形象傳播全球，向“反美主義”發動信息戰，后者目的是協調各種不同的信息活動，配合美國在海外的軍事行動。

然而，該策略忽略了目標受眾的看法，并沒有讓美式民主被國際認可，戰略影響辦公室受到各方指責，究其原因是其對友好國家與非友好國家尤其是伊斯蘭世界都進行了打壓。布什政府第二任期（2005.1.20—2009.1.20）的核心理念轉變為輸出民主——建立“快速反應系統”，廣泛設“點”，依靠民眾力量，圍繞四個“E”政策開展戰略傳播。時任副國務卿卡倫·休斯提出了公共外交政策四個“E”，即Engage（接觸）、Exchange（交流）、Educate（教育）和Empower（授權），通過外交官宣講、長期性人員交流、教育項目以及發動美國民眾等手段，促使美國的公共外交在國際社會中發揮更大影響力。他上任后很快建立了“快速反應系統”，用以實時了解世界各地媒體對美國的輿論動向，及時應對對美國政策負面評論。轉型戰略出臺后，公共事務局負責監視國外報道并出臺每日報告，對國際媒體普遍關心的熱點統一政策立場，避免駐外官員在對外傳播中言論不一。

2.奧巴馬政府：“新媒體外交”和“全民網絡外交”。盡管布什政府圍繞轉型外交戰略的方向，將公共外交作為戰略傳播的子范疇，積極動用民間力量進行文化交流，但其主張的單邊主義、強行輸出美國價值觀和肆意干涉他國內政的做法不可避免地遭到了質疑和抵制。在此背景下，奧巴馬以“變革（Change）”為口號，開啟了美國戰略傳播的新格局。

奧巴馬執政期間，美國以“巧實力”外交為整體方針，將美國傳統強大的政治、經濟和軍事等硬實力與美國文化軟實力結合起來，共同服務于美國對外戰略目標。通過聯合軍事上的“亞太再平衡戰略”和經濟上的“跨太平洋伙伴關系協定”，奧巴馬政府組成了由國務院牽頭，涉外部門聯合協作構建的“新媒體外交”和“全民網絡外交”戰略傳播體系。

在實施過程中，奧巴馬政府提出五個要點：第一，擴大美國國際傳播的影響力，抓住一切機會塑造美國的國際形象。為此，奧巴馬政府建立了全球媒體副秘書處（Deputy Assistant Secretary of State for International Media Support），對內協調美國國內媒體，對外觀察國外媒體動態。第二，發揮個人在國際傳播中的效能，通過教育、文化、娛樂、體育等方式增強民眾在公共外交中的個人參與度。第三，注重國際傳播反應效率和應對能力的提升。根據2016年奧巴馬簽署通過的《波特曼—墨菲反宣傳法案》，國防部設立專門針對外國宣傳和虛假新聞的信息中心，以消解國際上的反美評論。第四，提升對國外信息的掌握和處理能力，國務院和各駐外使領館要主動獲取各國信息，以便幫助和指導公共外交政策的制定。第五，重新整合戰略資源，根據特定目標，努力優化公共外交效用，適時合理地調整和配置公共外交戰略資源。

奧巴馬上臺后著力強調新媒體和民眾在公關外交上的重要作用。例如，增設新媒體主管以專門進行媒體輿論管理、在白宮網站增設Titter、YouTube、Facebook、Google Map的鏈接、在社交平臺上設立奧巴馬本人的個人賬號和不同語言的國務院賬號，并設立了由多語種人才組成的數字外聯小組（Digital Outreach Team）參與伊斯蘭世界的線上討論。與此同時，奧巴馬還與國務卿親自出馬進行對外公開演講，與外國公眾面對面接觸，宣傳美國內外政策。2009年，奧巴馬在伊朗傳統新年諾魯孜節（Nowruz）之際錄制名為“新年新開始”的視頻向伊朗發起“YouTube外交”，并在視頻內附加了波斯文字幕。綜上，奧巴馬政府通過煥新內部管理和開展網絡媒體多渠道的外部輸出，加大了國際傳播的流通性、透明性與互動性，強化了美國與其他國家的聯絡。

3.特朗普政府：利用網絡戰和信息戰直接出擊。特朗普執政以來，“美國例外論”和“單邊主義”傾向再次拉開序幕：美國在部分全球議題上放棄國際承諾，如開放市場、氣候變化、能源科技等，大范圍退出國際組織和國際條約，推卸國際責任。美國調整公共外交戰略重點，試圖將抗擊外國政府發動的信息戰確定為新的戰略目標。特朗普主張“以實力換和平”，相較于美國軟實力，更重視提升國家的硬實力，戰略傳播也由奧巴馬的“巧實力”轉向了“直接出擊”。

特朗普政府的戰略傳播體系是將新媒體外交進行到底，通過美國國務院下屬的“全球接觸中心”全面運作，展開全球網絡戰和信息戰。特朗普政府看到了數字技術應用在美國對外政策的巨大影響和潛力，傾向利用社交媒體平臺的信息傳播技術，進行多平臺的國際傳播。例如，美國國務院在Twitter上約有360個賬號，在Facebook上約有400個賬號，當檢測到某個平臺出現流量高峰時，這些賬號會同步傳播美國國際信息中受歡迎的報道，希望藉此影響全球輿論，對抗可能由外國政府制造的信息浪潮。特朗普還使用自己的賬號與廣大網民頻繁交流，在任時期，他幾乎每天都要發布推特推文，最多時一天發布了123條。

特朗普政府在戰略傳播中特別重視利用先進的工具和軟件，對2016年設立的全球接觸中心（Global Engagement Center）投入大量資金以提升該部門的技術能力和數據分析能力。2018年，美國國防部宣布設立對外輿論信息作戰行動的聯合人工智能中心（Joint AI Center，JAIC），研究將AI技術與國際傳播相結合，在全球實時的信息監控下開展新型輿論心理戰。2019年8月，全球接觸中心推出首個技術測試平臺Disinfo Cloud，美國政府可利用該平臺有針對性地甄別和回擊國外信息。同時，不同部門機構進行合作創新，積極拓展多語種業務。國際媒體署（U.S. Agency for Global Media）推出了一些事實核查網站，如英語網站“Polygraph”、俄語網站“Factograph”等，用以甄別誤導性信息。2018年1月，美國國防部相隔十年發布新一份《國家網絡戰略報告》，內容涉及網絡戰和信息戰，并將中國和俄羅斯視為競爭對手。

4.拜登政府：聯合盟友維護西方民主價值體系，強化數字技術。2021年1月20日，約瑟夫·拜登就任美國總統，他猛烈抨擊特朗普的外交政策，認為美國的民主體制是其世界領導力的根基。拜登政府摒棄了特朗普時期的單邊主義，大力聯合西方盟友共同應對疫情災害、氣候變化和跨國犯罪等全球性挑戰，并推動成員國維護本國民主體制，對抗所謂的“威權主義競爭者”。拜登政府將中國視為數字化時代的科技競爭者，認為美國需要在5G、人工智能和新能源等領域建立符合西方價值觀的新規則體系。

拜登政府的戰略傳播旨在聯合西方盟友挑起與中國等國家的敘事之爭，維護美西價值體系，加強數字現代化建設，恢復美國全球領導力。當下，西方大國間的戰略協調正走向復蘇，共同應對“中國挑戰”與共同維護“基于規則的國際秩序”已成為西方用于緩和利益矛盾的合作路徑。美國正回歸以“少邊主義”（Mini-lateralism）為特征的大國協調路線。

在機構設置上，2021年美國國務院成立網絡空間安全和新興技術局（Bureau of Cyberspace and Digital Policy，CDP），旨在解決外交中新興的技術問題，應對“中國及其他網絡與新興技術競爭對手對國家安全的挑戰”，尤其在國家網絡安全、數字技術和信息發展三大領域。2022年4月，CDP正式落地，其宗旨是以美國利益為主，維護美西價值觀，支持和協助國務院在網絡空間和數字外交方面的工作，提高國際競爭力。

二、美國戰略傳播體系構建的特征

“9·11”之后，美國的戰略傳播活動依托信息技術革新迅速在全球蔓延，機制框架逐步完備，機制特征也逐步凸顯。

1.以國家安全戰略為主，服務于國家整體戰略需要。美國的戰略傳播服從于國家內政外交的需求，其根本目的都是服務于國家戰略需要，尤其是國家安全戰略。以美國對華戰略為例，奧巴馬政府第二任期美國開始對華進行戰略轉型，以針對中國提出“亞太再平衡戰略”為標志，此時的對華戰略還未劍拔弩張。特朗普政府時期，美國進行對華戰略重塑，第一次將中國定位為“修正主義國家”“美國的戰略競爭對手”，這些用詞出現在2017年特朗普政府發布的《國家安全戰略》報告中，并通過議題設置推出“銳實力論”，散布所謂的 “中國威脅論”。2020年隨著新冠疫情大暴發，美國從對華戰略競爭轉向戰略對抗，制造疫情政治化與污名化的國際輿論。拜登上臺后，基本延續了特朗普政府的競爭性對華戰略，從“價值觀”和“意識形態”入手，把矛頭直指馬克思主義、中國共產黨和中國的政治制度。同時，美國以共同價值觀為基礎聯合西方盟友，在人權、種族等領域挑起中西意識形態之爭，在涉疆、涉港議題上展開對華輿論攻擊。所以，美西方涉華輿論表面上看似孤立，但其背后國家戰略和政策調整的一系列變化，有著明確的戰略意圖。

2.在實踐操作中形成從政府到社會上下聯動、合縱連橫的運作機制。戰略傳播的本質是由政府主導的體制化和系統化的宣傳活動。美國歷屆政府的戰略傳播特點雖各有側重，但整體框架形成了政府—社會的聯動傳播模式，在實踐操作中形成了上下聯動、合縱連橫的運作機制。

美國的戰略傳播整合涉及宣傳工作的各個部門，把關和宣傳有關的各個環節，通過對非軍事部門（包括公共事務、公共外交和國際廣播理事會等）和軍事部門的統合調配，多渠道分發確保一致性和可信度的信息，爭取公眾的全面覆蓋。在機構間政策委員會（Interagency Working Group）的統籌與協調下，美國各重要權力部門負責人定期協商，形成政府多部門參與的傳播網絡。社會層面，美國政府一方面努力獲得媒體在國家戰略議題等方面的支持，更加注重調和與獨立媒體之間的關系，建立了一套與社會系統協調且成熟的公關體制；另一方面積極贏得公眾與其他組織的認同與支持，通過公共事務、社會資助和慈善等方式潛移默化地培養了一批親政府立場的學者、智庫、意見領袖、學術機構和非政府組織。

3.社交媒體成為戰略傳播主戰場。社交媒體使公共外交具有范圍更廣、針對性更強的輻射范圍，便于收集他國輿情、易與他國民眾形成社會互動。美國歷屆政府的戰略傳播高度重視網絡信息傳播，基于社交媒體的網絡輿論場成為其宣傳的主要領域。布什政府早在建立全球外交辦公室時就開始了互聯網外交的初探，成立網絡司令部（United States Cyber Command）作為主導信息戰略的部門，制定以爭奪網絡空間主導權為重點的戰略。2006年設在國務院總部的美國數字化信息部隊開始通過網絡向一些目標地區展開攻勢。到特朗普和拜登執政時，社交媒體已成為戰略傳播的主戰場，美國政府通過發布戰略規劃、完善組織構架、創新網絡信息技術和開設社交媒體主頁等方式促進公共外交活動。美國全球智庫構建以官方網站為基點的一站式思想聚合平臺，以各種社交媒體為傳播鏈條，結合文字、圖片、視頻和音頻等多元化傳播方式在全球網絡輿論空間擴散其影響力。美國政府高度重視個人或組織在社交媒體中不可忽視的強大力量和對傳播環境的情感渲染，通過與民眾和技術的聯手合作，將美國戰略傳播延伸至世界各個角落。

三、對構建中國特色戰略傳播建設的啟示

2021年5月31日，習近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第三十次集體學習時強調，必須加強頂層設計和研究布局，構建具有鮮明中國特色的戰略傳播體系，著力提高國際傳播影響力、中華文化感召力、中國形象親和力、中國話語說服力、國際輿論引導力。通過對“9·11”后美國歷屆政府戰略傳播策略和實踐的分析，我國可以從戰略傳播的環境、布局和技術三方面入手建設和完善。

1.優化國家戰略傳播環境。當前，以美國為代表的盎格魯文化圈層在國際傳播環境中依然占據實力優勢，與此同時“全球南方”在國際傳播格局中擁有道義優勢。在此背景下，我國一方面需要通過聯合國組織和大國外交平臺，建立以國家為中心的全球性國際傳播合作機制，推動國際視野下多方文化交流活動，進一步提高在我國戰略傳播的外部可及性。另一方面，我國還需充分把握提高國家戰略傳播的針對性，通過學界和業界聯動，充分把握當前不同國家與區域的基本狀況、信息傳播形態及其國家利益訴求，在積極推動國際主流媒介上的戰略傳播實踐外，積極配合我國地緣外交實踐，在戰略傳播中不僅關注西方發達國家，還要注重與周邊國家的交流合作，有步驟、有層次地擴大傳播范圍，提高戰略傳播的效能和水平。

2.布局國家戰略傳播體系。美國戰略傳播體系中突出的機制特征是“政府—社會”聯動運作。當前，我國也亟須從國家戰略層面研究中國戰略傳播的總體規劃。由國家相關部門作為頂層設計機構，主要媒體、互聯網平臺和智庫等作為具體實施單位，發動學術界提供話語敘事資源，深入探究不同主體之間的協同互動機制，在全媒體國際傳播體系構建背景下，形成一個從上至下，從政府到平臺、媒體、智庫和個人的系統運作機制，進一步推動信息傳播有更多主體參與，擴展和鼓勵新媒體環境下各類“講中國故事”的組織和個人的多場景展示，以此來改變我國國際傳播參與主體的單一格局，建立更加適應全球治理需要的多元主體協同格局，增強國際傳播效果。

3.強化國家戰略傳播技術。互聯網平臺社會對國際傳播帶來了深刻影響，超級數字平臺在全球信息流動、關系再造、文化生成和地緣關系中逐漸發揮基礎性作用。伴隨信息生產與傳播形態革新，網絡空間已成為多元思想的交匯地和國際輿論的生成地，新媒體尤其社交媒體平臺成為西方國家制造輿論的新型陣地。盡管美國互聯網平臺依靠發展先機依然主宰著全球傳播秩序，但是互聯網技術的發展，為以中國為代表的發展中國家提供了與發達國家同樣的機遇，尤其是在信息傳播資源的分配上，這為重構國際傳播新秩序提供了契機。

因此，我國在戰略傳播體系構建中，需大力發展數字技術，加強數字基礎設施建設，通過數字技術創新，突破與中國傳統文化的嫁接障礙，真正實現兩者的深度交融，進而巧用跨文化、跨語種傳播使中國之聲從封閉走向開放、從單一走向多元、從小眾走向大眾，把互聯網這個最大的變量轉化為最大的增量，推進中國故事和中國聲音的精準傳播。

作者蔣代晉系廣州南方學院公共管理學院教師

鄭婉系上海外國語大學新聞傳播學院博士研究生

王玲寧系廣州大學新聞與傳播學院教授、博士生導師

本文系廣東省哲學社會科學創新工程2022年度特別委托項目“‘海絲文化的全球傳播研究”（項目編號：GD22TWCXGC15）的階段性研究成果。

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【編輯：陳琦】