檔案治理工具的選擇偏好與優化策略研究

常大偉 黃軒宇 吳若彤

摘 要：檔案治理工具是為解決檔案治理問題而采用的各種方法、策略和技術的集合。隨著經濟社會發展和檔案業務生態變遷，檔案治理的復雜性進一步增加，對有效運用各種檔案治理工具提出了更高要求。當前，檔案治理工具應用失衡情況較為顯著，即以規制性治理工具為主，其他類型的治理工具應用頻次相對較低，制約了檔案治理工具的作用發揮。為此，需要及時調整規制性檔案治理工具在檔案治理中的應用比重，拓展新型檔案治理工具在檔案治理中的應用范圍，并立足檔案治理實踐不斷創新檔案治理工具的形式，提升檔案治理工具與檔案治理目標適應水平，增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度。

關鍵詞：檔案治理；檔案治理工具；檔案治理效能

分類號：G271.6；G279.2

A study of selection Preferences and optimization strategies for Archival Management tools

Chang Dawei， Huang Xuanyu， Wu Ruotong

（ School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001 ）

Abstract： Archival management tools are a collection of various methods， strategies and techniques used to solve archival management problems. With economic and social development and changes in the ecology of archival business， the complexity of archival management has further increased， placing higher demands on the effective use of various archival management tools. At present， the imbalance in the application of archival management tools is relatively significant， manifested by the predominance of regulatory management tools and the relatively low frequency of application of other types of management tools， which restricts the role of archival management tools. In this regard， it is necessary to adjust the proportion of regulatory archival management tools in archival management， expand the application scope of new archival management tools in archival management， and continuously innovate the form of archival management tools based on archival management practice to improve the level of adaptation of archival management tools to archival management goals and enhance the degree of matching between archival management tools and archival management scenarios.

Keywords： Archival Management； Archival Management Tools； Archival Management Effectiveness

中國式現代化作為中國共產黨領導的社會主義現代化建設之路，既是基于國家治理在既往實踐中所取得的成就而得以形成，也須依靠國家治理在未來的演進而不斷成熟。可以說，國家治理是中國式現代化的核心主題。[1]檔案治理作為國家治理的重要組成部分，同樣肩負著以檔案治理現代化服務中國式現代化的歷史重任。檔案治理現代化是一項系統性工程，與檔案治理理念的塑造、檔案治理體系的完善、檔案治理結構的優化、檔案治理規則的健全和檔案治理工具的選擇有著密切關系。[2]其中，作為檔案治理基本手段和具體措施的檔案治理工具，在檔案治理實踐中發揮著重要的規制、引導、激勵和疏解功能，是將檔案治理意圖轉化為檔案治理行為和檔案治理成效的關鍵變量。相關學者已經意識到檔案治理工具在檔案治理現代化中的重要作用，并圍繞檔案治理工具的內涵、形式、作用方式等進行了積極探討。例如，李宗富等認為檔案治理工具是檔案治理的方法、技術和手段，涵蓋檔案法律規范和各種現代技術[3]；金波等認為檔案治理工具在形式上主要有行政方式、法治方式、市場化方式和社會化方式[4]；李子林等指出國際檔案理事會主要借助檔案治理原則、檔案業務標準、檔案出版物和檔案項目資助等治理工具參與全球檔案治理[5]。但也應該看到，現有成果尚未涉及檔案治理工具實踐應用情況，對不同治理場景下如何選擇檔案治理工具以及如何提升檔案治理工具應用效果等缺乏深入探討，不利于檔案治理工具的作用發揮。根據具體治理場景和治理時機，恰當地選擇并合理地運用檔案治理工具，對提升檔案治理效能具有積極意義。為此，有必要對檔案治理工具的選擇與配置問題進行研究，以便在提升檔案治理工具運用能力的基礎上促進檔案治理現代化。

1 檔案治理工具的內涵與構成

檔案治理工具是“檔案治理”與“工具”的組合，具有兩方面的含義：其一，檔案治理工具與政府工具、政策工具等均屬于管理工具的范疇，都是為了解決特定社會問題而采用的一系列方法、策略或技術的集合；其二，檔案治理工具借鑒了依法治理、技術治理、整體性治理的新方法，吸納了多元主體互動、權利義務對等、公共利益導向的新理念，體現了檔案治理工具理性與價值理性的融合，是對傳統檔案事業管理工具的改良和超越。作為一種總體性的存在，治理工具在形式上體現為多元社會治理主體的行動工具的組合與協同，在實質上體現為多樣化行動工具的高度統一。[6]這就決定了檔案治理工具不是一套單獨的方法或程序，而是蘊含了工具主義、價值關懷和技術理性的全新工具形態。根據檔案治理工具的價值特性，可將其劃分為規制性工具、社會性工具、文化性工具、經濟性工具、信息技術性工具五大類。其中，規制性工具體現的是工具理性，強調政府權威和政治強制力，反映了檔案治理的法治化、有序性要求；社會性工具體現的是價值理性，關注社會參與和公共訴求，反映了檔案治理的社會化、互動性要求；文化性工具體現的是價值理性，突出人文精神和價值宣導，反映了檔案治理的人文關懷；經濟性工具體現的是工具理性，強調市場機制和效益產出，反映了檔案治理的效能性特點；信息技術性工具體現的是工具理性，注重信息賦能和技術變革，反映了檔案治理的技術性和現代化特征。具體如下：

（1）規制性工具是對傳統檔案事業管理工具的繼承，如統籌規劃、行政執法等方式，具有權威性高、控制力強、靈活性差、互動性弱的特點[7]，體現了檔案治理注重效率和成效的工具主義導向。根據規制性工具的具體內容，又可以劃分為政策規劃、組織管理、制度建設三個子類。

（2）社會性工具是根據檔案治理場景社會化、治理主體多元化、治理方式互動化特點生成的治理工具，如社會力量參與、多主體協同等方式，體現了整體性治理和協同式治理的檔案事業發展思路。

（3）文化性工具是檔案治理主體在檔案治理過程中采取的具有文化屬性的各種方法和措施，具有文化傳遞、情感共鳴和道德教化的作用，如檔案文化服務、檔案宣傳教育等方式，體現了檔案治理注重人文關懷、彰顯文化意蘊的價值取向。

（4）經濟性工具是檔案治理主體在檔案治理活動中采取的各種經濟手段，具有競爭性、有償性特點，如檔案業務外包等方式，是市場經濟環境下檔案治理工具的有機組成。

（5）信息技術性工具是檔案治理主體采取的各種基于現代信息技術的治理措施，如檔案信息化建設等方式。信息技術性工具是發展最迅速、應用前景最廣泛的新型檔案治理工具。

2 檔案治理工具的選擇偏好分析

2.1 研究對象與研究方法說明

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[8]（下文簡稱《規劃》）作為中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的事關檔案事業發展的綱領性文件，為各項檔案工作的推進提供了清晰可行的路線圖。以《規劃》為研究對象能夠從國家層面把握檔案治理工具的選擇偏好，也為進一步剖析地方檔案治理工具的應用情況提供范本。

長期以來，我國政策的分析范式以規范性研究為主，研究結論有很強的主觀性。政策量化分析更加強調運用科學方法揭示公共政策的相關規律，有助于提升政策研究的科學性和規范性。[9]因此，本研究采用政策量化分析的方法對《規劃》相關內容進行編碼、統計和結果分析。

2.2 政策文本編碼

《規劃》第三部分從檔案治理體系建設、檔案資源體系建設、檔案利用體系建設、檔案安全體系建設、檔案信息化建設、檔案科技創新、檔案人才培養、檔案對外交流合作八個方面明確了檔案工作的主要任務，是“十四五”時期檔案治理的重點領域和具體場景。檔案治理場景是檔案治理工具發揮作用的具體場域。考慮到不同治理場景在治理內容、治理方式和治理策略上存在較大差異，治理工具的選擇也會有所不同。因此，結合檔案治理的具體場景分析檔案治理工具的應用情況，能夠更細致地考察檔案治理工具的選擇偏好及其實踐表現。具體而言，本研究以句子為最小分析單元，對檔案治理體系建設等八個治理場景的任務內容進行編碼，共獲得134個政策文本分析單元（如表1所示）。

2.3 檔案治理工具選擇偏好的統計與量化分析

基于上述政策文本編碼結果，對不同檔案治理場景下檔案治理工具的應用情況統計匯總后，得到如下結果（如表2所示）。

從表2可以看出，檔案治理主體在選擇和應用檔案治理工具方面存在明顯的偏好，即以規制性治理工具為主，其他類型的治理工具應用頻次相對較低。

（1）具有強制性特征的規制性檔案治理工具是檔案治理的首要選擇

從檔案治理工具的應用占比來看，規制性檔案治理工具的應用比例高達76.11%，而社會性、文化性、經濟性、信息技術性檔案治理工具的應用比例僅為23.89%；從檔案治理工具的應用場景來看，規制性檔案治理工具在檔案治理體系建設、檔案資源體系建設、檔案安全體系建設、檔案信息化建設、檔案科技創新、檔案人才隊伍建設中的應用比例分別為85.71%、75%、88.24%、80.95%、71.43%、80%。兩個視角的數據表明，規制性檔案治理工具是檔案治理的首要選擇。這說明現階段檔案治理主體對于應用規制性治理工具的依賴程度過高，過于強調采用行政、法律等傳統硬性治理手段對檔案事業進行統籌規劃與發展布局，對于規制性檔案治理工具靈活性差、互動性弱的缺點認識不夠到位。

從三類規制性檔案治理工具的具體應用情況來看，最受關注的是發展規劃型和組織管理型治理工具，應用占比分別達到了29.85%和29.10%。這體現了檔案治理主體對于我國未來檔案事業發展趨向與預期建設成果的重視，彰顯了發展的基本訴求，也表現出檔案治理主體對于優化檔案治理組織形式和管理模式的迫切需求，從側面反映出現階段我國檔案治理的管理機制與行政監督方式還存在較大的優化空間，治理效能有待進一步提升。同時，制度建設型治理工具的應用占比也達到了17.16%的較高水平，說明圍繞檔案治理的法律規范體系建設也是當前檔案事業發展的重要任務之一。

（2）社會性、文化性、經濟性等柔性檔案治理工具應用頻次過低

從檔案治理工具的應用占比來看，社會性、文化性、經濟性等柔性檔案治理工具的應用比例均不足10%，其中社會性檔案治理工具的應用比例為8.96%，文化性和經濟性檔案治理工具則只有2.24%和0.75%；從檔案治理工具的應用場景來看，社會性、文化性、經濟性等柔性檔案治理工具在檔案安全體系建設、檔案信息化建設、檔案科技創新三個治理場景中的應用頻次均為0，在檔案治理體系建設、檔案資源體系建設、檔案人才隊伍建設等治理場景中的應用比例也均在10%左右。這表明現階段社會性、文化性、經濟性等柔性檔案治理工具應用頻次過低，各類檔案治理工具在應用上存在明顯的失衡情況。這種情況出現的原因可能是多方面的，如檔案主管部門鼓勵和吸納社會力量參與檔案事業建設的意愿仍然不夠強烈，對社會力量在檔案治理中的積極作用認識不足；對輿論引導、文化服務、公共教育、社會傳播等柔性檔案治理工具的關注程度較低，未能重視文化軟實力在檔案治理中的價值和作用；從經濟調節角度審視檔案治理活動不夠充分，對檔案治理中的市場參與問題仍有顧慮，等等。

（3）作為新型檔案治理工具的信息技術性工具日益受到青睞

從檔案治理工具的應用占比來看，信息與技術性檔案治理工具的應用比例為11.94%，應用頻次明顯高于社會性、文化性和經濟性檔案治理工具，成為規制性檔案治理工具之外的另一重要治理工具；從檔案治理工具的應用場景來看，信息技術性檔案治理工具被廣泛應用于檔案治理體系建設、檔案資源體系建設、檔案利用體系建設、檔案安全體系建設、檔案信息化建設、檔案科技創新、檔案人才培養等七個治理場景，在檔案信息化建設中的應用比例更是接近20%。這說明隨著技術社會的到來和檔案信息化戰略的推進，作為新型檔案治理工具的信息技術性工具正日益受到檔案治理主體的青睞。

3 檔案治理工具的優化配置與發展策略

充分發揮檔案治理工具的規制與調節作用，對提升檔案治理效能、促進檔案治理現代化有著積極作用。因此，一方面要針對當前檔案治理工具應用失衡的問題，及時調整規制性檔案治理工具在檔案治理中的應用比重，拓展新型檔案治理工具在檔案治理中的應用范圍；另一方面，還需要立足檔案治理實踐不斷創新檔案治理工具形式，提升檔案治理工具與檔案治理目標適應水平，增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度。

3.1 調整規制性檔案治理工具在檔案治理中的應用比重

規制性檔案治理工具主要是通過法律法規、行政規章等強制性手段，對檔案事業發展進行統籌規劃、組織協調和監督管理。對規制性檔案治理工具的過度依賴可能導致檔案治理模式逐步走向僵化，對檔案治理的創新性、靈活性與適應性產生負面影響。為此，需要調整規制性檔案治理工具在治理中的應用比重，以便拓展柔性檔案治理工具的應用范圍。具體而言，既要調整和優化檔案治理工具的應用結構，合理提升社會性、文化性、經濟性治理工具在檔案治理中的應用強度，從而改善檔案治理工具應用失衡的情況；也應結合治理場景和治理需求合理確定硬性檔案治理工具的應用范圍，減少規制性檔案治理工具在檔案文化教育、檔案科技創新、檔案人才隊伍建設等領域的應用比重，而以柔性檔案治理工具為主要調節方式。

3.2 拓展新型檔案治理工具在檔案治理中的應用范圍

新型檔案治理工具是以信息技術性工具為代表的檔案治理工具，具有交互性強、傳播效率高、技術密度大等特征，是發展速率最快、應用前景最廣的治理工具。技術社會語境下，通過技術賦能的方式促進傳統組織架構、管控模式、業務流程、治理資源的優化整合，從而激發組織潛能、提高組織行動能力和行動效率的模式，日益受到人們的重視。[10]但是從實踐情況來看，現階段新型檔案治理工具在檔案治理中的應用范圍較窄、應用頻次較低，制約了新型治理工具在檔案治理中的技術優勢發揮。為此，一方面要不斷加強檔案信息公開、檔案宣傳等信息性工具在檔案治理體系建設、檔案利用服務體系建設等治理場景中的應用，從而打破信息傳播壁壘，推動檔案信息傳播和檔案資源共享；另一方面，應進一步拓展區塊鏈、云存儲、自然語言處理等技術性治理工具在檔案安全體系建設、檔案信息化建設、檔案科技創新等治理場景中的應用范圍，實現以技術變革推動檔案治理現代化。

3.3 立足檔案治理實踐創新檔案治理工具的形式

治理工具箱本身是一個在政策目標導向下的開放而動態的組合。[11]隨著檔案治理實踐的發展，新的治理問題與治理困境也會層出不窮，檔案治理工具也要及時地調整、優化和更新。為此，一方面，要健全檔案治理工具效能評估機制，對檔案治理工具的應用情況進行全面科學的評價，并根據評價結果適時淘汰效果差、適用性弱的檔案治理工具；另一方面，需要關注相關領域治理工具的發展態勢和應用情況，及時引進高效能的治理工具，不斷豐富檔案治理的手段。與此同時，單一的檔案治理工具難以適應多樣的檔案治理問題，只有結合治理工具的特點和優勢，對治理工具進行組合應用，才能產生較好的治理效果。因此，優化檔案治理工具的組成結構和搭配方式，也是創新檔案治理工具形式的重要途徑。

3.4 提升檔案治理工具與檔案治理目標的適應水平

檔案治理的目標在于形成法治化、民主化、高效化、有序化的檔案治理格局。[12]不同的檔案治理目標在治理工具的應用上各有側重，如檔案治理法治化和有序化目標的實現更加依賴規制性治理工具的應用，檔案治理民主化目標的實現更加側重社會性和文化性治理工具的應用，檔案治理高效化治理目標的實現更加強調信息技術性治理工具的應用。可以說，檔案治理工具作為連接檔案治理目標與檔案治理實踐的橋梁，在檔案治理目標的實現過程中發揮著重要的媒介作用。為了促進檔案治理目標的實現，就需要提升檔案治理與檔案治理目標的契合程度和適應水平。因此，需要根據具體的檔案治理目標合理選擇和靈活搭配相應的檔案治理工具，充分發揮各類檔案治理工具的比較優勢，因地制宜地推進相關活動。

3.5 增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度

檔案治理具有復雜性和系統性特征，其外在表現就是檔案治理場景的多樣化，如檔案治理體系建設、檔案資源體系建設、檔案安全體系建設等，這都是檔案治理的具體場景。不同檔案治理場景在治理目標、治理對象和治理方式上存在較大差異。為了充分發揮檔案治理工具的功能和作用，就需要增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度。例如，在檔案治理體系建設過程中，除了強化發展規劃型、制度建設型治理工具的應用，還需要結合檔案治理民主化、參與式的實踐特點，增強社會性檔案治理工具的應用；在檔案信息化建設過程中，應特別注重信息技術性治理工具的應用，并適當加強制度建設型治理工具的應用，以便提升檔案信息化建設的規范化和制度化水平；在檔案對外交流合作過程中，應突出文化性治理工具的應用，從而更好地宣傳國家形象、服務中國的國際話語權建構。

*本文系國家社科基金一般項目“檔案治理生態系統優化及治理效能提升研究”（項目編號：22BTQ108）階段性研究成果。

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