長三角一體化發展戰略下民生檔案資源共享的調研與思考

王恒 王來剛 朱夢亭

伴隨著數字化的發展，建立橫向、縱向聯結的信息資源共享平臺已成為建設數字政府的必然要求，打破地域、部門的限制，實現數據信息的共享利用，也已成為所有檔案人的共識。近年來，隨著長三角一體化發展戰略的深入推進，滬、蘇、浙、皖三省一市檔案部門不斷加強合作，在民生檔案跨地域共享利用上率先有了探索與實踐。基于此，蘇州市吳江區檔案館與民進吳江區基層委成立聯合課題組，通過實地調研，對深化民生檔案資源共享利用提出一些想法和建議，以期更好地推進區域民生事業發展。

一、 吳江區民生檔案資源建設及共享利用現狀

1. 民生檔案資源管理日益規范

隨著檔案工作力度的加大，社會檔案意識逐漸增強，各項基礎工作穩步提升。2021年12月，《蘇州市吳江區“十四五”檔案事業發展規劃》（吳辦〔2021〕81號）發布，指出要構建全區民生檔案數據共享熱力圖，實現民生檔案數據整合，拓展共享服務渠道向移動端延伸，對民生檔案開發利用作了全面部署。各部門檔案保管條件也不斷提升，鄉鎮（街道）、部分涉民部門建立了專門的檔案室，配有防火、防盜設施檔案柜、密集架等裝具，配備了專（兼）職檔案管理人員，對本單位檔案做到有專人收集整理。全區每年舉辦各類業務培訓，覆蓋區級部門、鄉鎮（街道）、村（社區）檔案工作人員。

2. 民生檔案資源體系逐步完善

國家檔案局出臺的《關于加強民生檔案工作的意見》（檔發〔2007〕12號），為民生檔案資源建設指明了具體目標和方向，要求各級檔案部門努力建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整。吳江區檔案部門及涉民單位以民生需求為導向，不斷整合各類民生檔案資源，現存有養老保險和醫療保險檔案、就業檔案、學籍檔案、社會救助檔案、殘疾人檔案、婚姻登記檔案、退伍軍人檔案、出生醫學證明檔案、土地承包和流轉檔案、地籍檔案等50余種民生檔案，并已基本完成數字化掃描。其中區檔案館現存11種37.1萬卷民生檔案，占館藏檔案總量的45%左右，年均接待利用者8000人次，調閱利用檔案近萬卷；還建有吳江圖片中心，保存了反映社會發展、鄉村記憶等民生領域的照片36463張，建成了多門類、多載體的民生檔案資源體系。

3. 民生檔案資源共享效果顯著

在民生檔案資源共享上，吳江區主要以跨部門利用和跨館利用兩種模式開展。跨部門利用主要是指民生檔案資源在區域范圍內構建統一的利用平臺，提供民生檔案查詢服務。例如區檔案館建成的吳江區數字檔案室平臺，有效整合了館藏民生檔案資源，在安全、保密的前提下打破空間和權屬界限，將查詢權限授予9個區鎮、4個街道和吳江公證處，實現婚姻檔案、獨生子女檔案、出生醫學證明檔案三類民生檔案的信息共享。區住建局也將32.1萬卷建設工程檔案數據共享至部分區鎮行政服務窗口，初步滿足了民生檔案的利用需求。跨館利用是指綜合檔案館之間構建統一的利用平臺，提供民生檔案查詢服務。2018年3月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市檔案部門正式簽署開展民生檔案“異地查檔、便民服務”工作合作協議，相關辦事指南、業務手冊也相繼出臺，“異地查檔、便民服務”覆蓋三省一市345家綜合檔案館，吳江區居民可通過長三角政務服務“一網通辦”網站或江蘇政務服務網遠程跨館利用婚姻登記、獨生子女證明兩類民生檔案。2019年5月15日，區檔案館受理辦結首件長三角地區民生檔案“異地查檔、便民服務”事項，至今已累計受理辦結22項。

二、 民生檔案資源共享面臨的問題與挑戰

1. 觀念束縛制約檔案資源建設

一是對檔案工作重視不足。檔案工作是一項長期的、復雜而艱巨的工作，往往很難有直接的經濟效益，有的單位受急功近利心理的影響，對檔案工作不關注、不了解，甚至認為檔案可有可無，未將關系群眾切身利益的材料納入歸檔范圍。有的單位檔案人員變換頻繁或兼職過多，沒有足夠時間從事檔案工作，致使檔案損壞、遺失等現象時有發生。二是對民生檔案概念認識不清。民生檔案包括各類與民生有關的專門檔案，是黨和政府保障民生、改善民生的好幫手。但有一些部門對此認識不清，例如：認為民生檔案只是就業、教育、社保幾種檔案，其他檔案不是民生檔案；把民生檔案數據視作單位資產，不愿意共享利用。另外，民生檔案一般由各科室形成，有的科室為了自己“隨用隨找”，未向單位檔案室及時移交，更難共享利用了。三是對檔案開放利用存在封閉保守思想。存在利用危險、保密保險的觀念，擔心數據共享存在安全隱患，認為封閉比開放更安全，不愿意共享利用。

2. 信息化建設有待持續推進

一是數字化工作質量不高。檔案數字化已經成為一種趨勢，各單位的數字化工作有序開展，但離人民群眾對民生檔案的需求還存在一定差距。一方面，民生檔案數量增長較快，而數字化進度普遍滯后；另一方面，隨著檔案工作專業化程度日益增強和技術的快速更新，絕大部分單位都采取外包形式開展數字化加工，這種形式一定程度上能提高工作效率，而外包公司不論大小都是以營利為目的，比起質量更注重速度和數量，部分發包單位在業務外包之后當起甩手掌柜，缺乏監督檢查，數字化質量參差不齊。二是安全管控技術不完善。民生檔案涉及企業經濟利益、公民個人隱私，查詢和利用較為敏感，稍有不慎便會影響公眾權益，因此在利用過程中安全管理和技術保護方面不可忽視。同時，近年來針對政務服務平臺的攻擊日趨增多，互聯網數據中心或民生檔案遠程平臺服務器受到攻擊的事件時有發生，數據在利用過程中也存在泄露風險。

3. 共享開放機制不健全

一是管理主體多樣。民生檔案門類較多，負責保管的部門也很多，吳江區50余種民生檔案被分散保存在不同單位，一部分保存在區檔案館，一部分保存在教育、民政、衛健、住建等涉民部門，還有一部分保存在鄉鎮（街道）、村（社區）等基層單位，要實現數據共享需要各部門通力配合和有力協調，但是當前館際、涉民部門和檔案部門之間都缺乏交流合作和信息共享。二是數據系統平臺各自為政。在江蘇推進政府服務“一網通辦”背景下，各部門業務系統形成了大量的民生檔案數據，這些信息系統相對獨立。出于安全或管理上的考慮，條線部門數據大都歸集在省、市級部門，調用數據需要通過大數據局層層溝通協調；同級數據由于共享的標準、范圍、途徑、模式不盡相同，對接協調也有困難，影響了民生檔案數據的共享利用。三是資源共享程度不高。吳江區民生檔案數據共享雖然已取得了一定的成效，但是在示范區內與青浦、嘉善兩地還有一定差距。例如在共享內涵上，跨部門和跨館共享利用范圍集中在婚姻、獨生子女、出生醫學證明三類利用率較高的民生檔案，而嘉善縣檔案館省內跨館聯動查檔范圍包括干部檔案、學籍檔案、農村建房審批檔案、公證檔案等13種檔案。在共享的方式上還無法通過移動端或者網頁端查檔，浙江有“浙江檔案服務網”“浙里辦”手機APP，上海則是開通了“隨申辦”移動端、微信小程序、支付寶小程序等，均實現了“掌上查檔”。

三、 加快民生檔案資源共享利用的實現途徑

1. 培養民生檔案共享利用理念

一要強化檔案工作力度。檔案數據的有效共享，最為關鍵的是提高對檔案工作的重視程度，要強化對檔案法規、檔案知識的學習貫徹，將新修訂《檔案法》等納入黨委（黨組）理論中心組學習、區委黨校（行政學院）主體班次教育培訓內容，不斷增強黨員干部的檔案意識。二要培養共享開放理念。民生檔案數據是各部門在職能活動中形成的與民生息息相關的原始記錄，不僅具有信息參考價值，還具有社會認可的憑證價值，要牢固樹立共享利用理念，推動民生檔案工作從重保管向重開發利用轉變。三要增強社會檔案意識。沒有社會的積極參與，檔案資源共享只能是一句空話，要抓住國際檔案日、蘇州檔案日等時間節點，組織開展檔案宣傳進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業……提高檔案利用和管理的宣傳力度，增強社會群眾共建共享檔案資源的積極性和自覺性，只有這樣，才能發揮檔案資源的最大價值。

2. 建立健全民生檔案資源體系

一是拓寬民生檔案利用門類。隨著經濟社會發展，民生檔案門類會逐漸增多，各相關部門要及時跟進，以民眾的現實需求為引導，不斷豐富可利用門類。檔案部門要積極調整進館范圍，主動協調，把利用率較高的民生檔案按時或提前接收進館，充分發揮檔案保管主渠道作用。二是提升民生檔案質量。優質才能利用便捷，用好才能彰顯價值。各部門必須規范檔案收集、整理、移交、接收、鑒定、利用等環節，有效提升民生檔案資源質量。檔案部門要主動對接涉民部門，依托檔案工作檢查評價、檔案行政執法等抓手把好關，開展現場業務指導。三是規范數字化外包。吳江區正在開展檔案中介服務備案登記，研究制定并向進館單位推廣檔案質檢服務、檔案整理和數字化服務協議范本，量化人員隊伍、設施設備、數據質量和安全等方面指標，以期提升檔案服務業質量和水平。但是，要進一步提高數字化質量更需要業務發包方加強過程管理，建立質量抽查評估機制，開展成果驗收，及時查出漏洞并彌補修正。

3. 完善民生檔案開放共享工作機制

一要強化組織協調。民生檔案產生主體較多，要實現共享利用，不能是檔案部門的單打獨斗，需要相關部門共同參與。要在檔案部門之間、檔案部門與涉民部門及鄉鎮（街道）之間建立有效聯結，通過專門領導機構、檔案業務指導部門、技術團隊的有力支撐和涉民部門的配合，形成上下聯動、左右互動和里外齊動的開放共享工作機制，共同研究民生檔案利用工作。二要建立統一的數據交換平臺。自上而下制定出臺民生檔案數據存儲、加工標準，通過統一管控加速各部門之間業務的協同發展。可以基于吳江政務服務網等構建數據交換共享平臺，集成各部門可共享利用的民生檔案數據，做到能快速響應需求、提供多樣化的檔案信息服務，實現一點受理，全區通查。三要推動科技創新。積極推動檔案工作與移動互聯網、云計算、大數據等融合發展，通過使用電子簽章，解決跨館查檔后異地出證問題，實現民生檔案遠程共享查閱。加快移動設備互動平臺建設，通過江蘇政務服務網、“蘇周到”APP、微信小程序等在線檔案查詢，實現足不出戶便可滿足利用需求，進而提高辦事效率。

4. 嚴守信息安全底線

一是健全管理制度。要從管理和技術角度，從查檔者提出申請到電子簽章出證各環節，分析和梳理安全管控方面的關鍵點、風險點，并結合國家有關要求研究制定規范標準。尤其要對使用范圍和使用權限嚴格把關，切實提高民生檔案管理利用的科學化、制度化、規范化水平。二是強化安全意識。要繃緊網絡安全這根弦，加大對建立防火墻、防范網絡入侵和網絡病毒的技術投入。通過電子加密、電子印章及數字簽名等身份認證技術，對傳輸數據進行加密處理，確保信息傳輸過程中的安全性及真實性。

實現民生檔案資源共享，是貫徹落實習近平總書記對檔案工作“四個好”“兩個服務”重要批示精神的具體體現，也是檔案部門履行為黨管檔、為國守史、為民服務職責的生動實踐。吳江區將繼續堅持以群眾需求為中心，深化檔案數據共建共享，實現跨館、跨部門的共享利用，讓廣大人民群眾更多更好地共享檔案事業發展成果。