社會力量參與居家養老健康服務的破困之道

文/鄧勇

只有盡快建立起相應機制，才能充分發揮社會力量的作用。

2016年，我國老齡人口突破2.3億大關，我國正式進入老齡社會。2021年最新發布的七普數據顯示，當下我國65歲及以上年齡段的老年人口占比已經超過13.5%，距離14%這一深度老齡化的國際標準僅有一步之遙。國家統計局預計，2025年中國老年人口將達到3億，2035年將達到4億，2050年將達到4.87億，約占總人口的1/3。龐大的老齡人口導致養老服務需求不斷增大，給國家、政府以及社會都帶來了沉重的壓力。

近年來，政府頒布了諸多法律和政策來鼓勵社會力量積極參與到居家養老健康服務之中。2015年2月，民政部、國家發改委等多部門聯合發文《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號），提出應加大對養老服務業發展的財政資金投入，鼓勵社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老機構，促進養老服務業的發展。在2020年全國兩會上，全國人大代表、齊魯制藥總裁李燕提出，應加快我國社區居家養老法律法規體系建設，形成多元化和多渠道投入的發展機制。在2023年全國兩會上，上海代表團提交關于制定《中華人民共和國養老服務法》的議案，以代表團的名義呼吁養老服務立法。

社會力量參與居家養老健康服務指的是在政府的正當引導下，充分發揮政府與社會力量之間以及社會力量之間相互協調的作用，促進社會力量積極參與到居家養老健康服務體系之中的一種養老服務方式。

發展優勢

社會力量參與居家養老健康服務具有內在優勢。一是發展迅速、具有廣泛性。隨著國家與政府對社會力量的重視度越來越高，社會組織參與日益增多，加之社會力量主體具有多元性，能提供的服務不僅專業，而且范圍廣泛。在養老領域，社會力量能夠為老年人提供有針對性的服務，能夠彌補現今政府在養老服務工作中存在的不足。二是投入小、經濟和社會效益高。企業投資建立養老機構、家政服務公司等或非營利性組織開展居家養老服務時通常已經具有一定資金和資源，大量節省了基建和各種配套費用，減少無用資源和資金的浪費，具有較高的社會效益性。三是減輕政府負擔。社會力量不同于政府，它能以更為彈性的方式在更小的范圍內開展具有針對性的服務和活動，因而構建政府主導、多元參與的社區居家養老服務工作格局，能夠填補政府在公共服務上的現有缺陷，減輕政府財政負擔。

社會力量參與居家養老健康服務具有外在優勢。一是國家政策支持。從我國正式步入人口老齡化社會開始，國家便開始注重緩和社會養老壓力增大以及其引發的各種問題，在國家層面的政策和傾向上，對社會力量的重視已愈發明顯。二是民族觀念。中國人的養老觀念更傾向于居家養老，因此鼓勵社會力量積極參與居家養老服務是順應民族觀念的需要，能夠有效減輕養老負擔。三是技術支持。互聯網技術與養老服務相結合的服務被各地有益探索，常見的如為老年人提供智能可穿戴設備、GPS智能定位實時了解老年人當前位置等。在這樣的大環境下，龐大的社會力量更能夠借助先進的互聯網技術提高養老服務的整體水平。

面臨的困境

相關法律法規不夠完善。一是已有立法規定不明確。目前我國已出臺的法律大多限于基本理論指導，如《老年人權益保障法》的規定一共僅有85條，表述過于原則化，具體內容模糊不清，導致執行主體在開展具體服務的過程中缺乏統一規范的法律依據。盡管各省區市頒布了相關法律政策，但它們往往效力過低，容易出現國家層面缺乏相關法律規范，地方層面各自為政的局面。二是部分領域缺乏立法規定。如目前體系中缺失監督和評估機制的構建，導致養老服務活動結束后，真正的服務效果不能鑒定，優秀的服務不能得到獎勵和發揚，不好的服務也不會受到懲罰，這一制度就難以有再自我完善和改進的動力。

養老服務目前面臨的主要問題，一是政府對社會力量參與養老服務政策扶持力度不夠。目前我國出臺的大多數優惠政策可執行性不強，落實效果也不夠明顯。在財政政策扶持方面，民辦養老機構補貼項較少于公辦養老機構，養老資金管理渠道不暢；在精神政策支持方面，基本不會對積極參與養老服務的社會力量進行宣揚和表彰活動。這樣一來，養老服務對政府仍然存在著依賴性，難以撬動社會力量成為自我造血能力強大的居家養老服務主體。二是養老服務質量難以保障。首先，服務內容認識不徹底，在我國精神慰藉服務尚未引起足夠的重視。其次，養老服務人員的專業素質有待提高。最后，養老服務人員流失率高。

社會力量存在自身不足。一是社會力量自我管理落后。社會力量的內部往往缺乏能夠自我約束的規章制度、自我管理體制不夠健全、組織結構松散、信息披露不夠透明、行為幾乎不受監督，有些社會力量還會優先考慮自身利益，因此社會力量缺乏統一的引導，如果方向不對，反而可能產生負面消極作用，阻礙了其他服務主體的正常運行。二是社會力量之間關系難以自主順利調整。社會力量基于不同的自身特性，在同時開展居家養老服務的過程中難免出現摩擦。對于多個社會力量之間的關系，在缺乏有力的聯合協作領導機構和統一的制度規范下，更是難有精力妥善處理。

O2O 模式

在搭建O2O 模式的居家養老服務平臺時，應當充分考慮該平臺中參與主體的多元性、服務對象以及內容的特殊性。

激勵機制構建

逐步完善法律和政策支持體系。在法律支持方面，在《老年人權益保障法》的基礎上，一方面應依據法律精神，制定更細致具體的下位規定，如建立并完善有關居家養老服務設施配套法規、建立服務項目的價格動態調整機制等；同時應當盡量完善立法空白的領域，例如設計獎懲機制。對參與其中的社會力量，應在適當范圍內采取鼓勵性措施，提高其參與的積極性。在優惠政策支持方面，必須確立政府在居家養老服務行業的主導地位，從宏觀角度制定各項政策，如提高補助標準和資金、增加基本補助內容、加大投入社區養老服務設施用地、建立用房優惠政策、減征或免征相關稅費等。

搭建O2O模式的居家養老服務平臺，讓互聯網成為養老健康服務的前臺。第一，建立并完善以大數據為核心的老年人數據信息庫。在搭建O2O模式的居家養老服務平臺時，應當充分考慮該平臺中參與主體的多元性、服務對象以及內容的特殊性。因此，在此之前收集足夠的服務需求數據，基于大數據、云計算等智能平臺，建立以大數據為核心的老年人數據信息庫。在調查的基礎上，通過分析逐步明確服務對象以及其他參與主體的特殊性的需求。

第二，運用網絡技術實現養老服務供需對接的實時互動。在收集和分析完數據后，進行平臺的搭建，以實現養老服務供需對接的實時互動。

平臺搭建需要多個主體協作。第三方應用運營商負責日常運營居家養老服務平臺，收集和掌握服務對象需求并傳遞給政府。政府負責向服務提供者傳達需求信息、充足的資金支持以及完成質量監督和評估工作。社會力量主要分為三股（個人、企業與非營利組織），可以自主提供一部分資源用于物資或資金，除此之外主要承擔養老服務工作開展的個體作為具體服務的提供者。老年人作為服務對象，能夠在平臺中表達出自己的需求，接受服務提供者的針對性服務，在結束后也能夠對服務工作進行評分和提出意見。居家養老服務通過該平臺實現各主體供需對接的實時互動，詳見圖1。

圖1 養老服務供需對接實時互動

第三，建立養老服務反饋系統。服務對象在接受完服務后，有權利在平臺上針對自己所享受的服務進行評分和提出建議。同時，應當定期發布調查問卷，主動獲取服務對象的需求信息。面對部分老年人不識字等特殊情況，服務人員應當主動給予幫助。

第四，建立平臺安全保障體系。基于規范性和安全性考慮，必須建立起穩固的信息安全保障體系。

建立多元的資金籌集機制。政府應推出優惠政策、加強資金支持，引導社會力量拓寬養老基金籌措渠道，加強其自我造血能力。如在政府的協助下，一些養老服務機構可以依據老年人自身意愿和實際承受能力分成不同的服務檔次，開展部分有償或低償服務，從而達到吸引私人投資、拓寬資金來源的目的。再者，政府可以召開展資金籌集活動，緩解居家養老服務活動開展資金臨時匱乏的問題。

政府加大引導、協助力度。第一，政府應當協助社會組織加強自我管理。政府應尊重社會組織獨立自主的法人地位，引導其充分利用形式靈活和專業性強的服務優勢，促使其加強自我管理能力，不斷提高其社會地位。政府還可以定期開展一些具有針對性的培訓和講座，教授基本的運營規則和注意事項。

第二，完善服務銜接機制。政府應妥當調整多元主體之間的關系，進一步完善養老服務內容的分類和不同養老服務內容之間的銜接，增強養老服務內容的層次感，從而確保每一個主體向著同一方向協同發揮出最大的作用，促進養老服務呈閉環式穩定發展。

第三，重視社會反饋。加大宣傳力度，強化社會監督。政府可以加強宣傳社會力量參與居家養老服務后取得的成效，對于老年人及社會整體滿意度都很高的社會組織，應當對其進行積極宣傳和公開表彰，充分發揮其先鋒模范作用，并使會力量參與居家養老服務盡可能得到社會的普遍認可。這樣不僅可以為社會力量開辟一定的資金渠道，而且能夠使社會力量作為居家養老服務的重要主力進入人們的視野中，同時應暢通反饋渠道，使其受到群眾的普遍監督，進一步提升其公信力。

對于專業養老護理員，應當設置嚴格的職業門檻，只有通過一定的職業資格考核和技術等級認證方可開展養老服務。

約束機制構建

組建專業性居家養老服務隊伍。應依服務人員不同區別培訓方式。對于專業養老護理員，應當設置嚴格的職業門檻，只有通過一定的職業資格考核和技術等級認證方可開展養老服務。針對通過不同培訓技能考核等級的養老護理員進行分類，使其主要從事自己相應等級的具有針對性的具體服務。最后還需要開展定期、常規、系統的培訓和考核。對于志愿者服務隊伍，培訓內容較為基礎和重要，較為固定的志愿者們可以組成興趣學習小組，開展學習交流活動。且在服務過程中應至少配一名專業養老護理員陪伴，以應對志愿者無法及時處理的意外事件。

拓展養老服務內容。首先，可以在已有的物質服務內容中新增其他的服務，如將保健、護理、康復等相關服務列入服務內容。組建專業型養老志愿資源，深入推進醫養結合發展，可以對服務人員進行健康養生基本知識、涉及如心肺復蘇等急救知識的普及，同時提高服務場所內專業急救設施配備密度，從而輔助服務質量有效提高。其次，可以增加或強調重視精神慰藉服務。例如可以定期提供一些關愛項目、開展一些適合老年人的課程和講座、開放心理疏導服務等。此外，還可以借助如情感陪護智能服務機器人等先進科技。

健全社會居家養老服務評估機制。第一，明確規定評估標準、內容和方式。在評估標準上，應當在建立起全國統一標準的前提下，容許各地區基于當地習慣適當調整。在評估內容上，應當經過合理分析來決定依據，例如可以將評估重點放在運營、管理和具體服務的能力和效果上，盡量避免出現將評估結果變成不良攀比的現象。在評估的方式上，除了政府評估和組織自評以外，還可以增加第三方評估，形成體系化評估機制。在第三方評估機制中，由毫無關系的第三方專業性機構主要針對社會力量的服務情況、資金的管理、產出和效果指標等實際情況，依據統一的評估標準，作出真實有效的評估結果。此后，政府可以依據這些評估結果來動態調整對社會力量的資源供應，減少資源的不必要浪費。

第二，加大監督機構的監管力度。在監督的過程中，既要注重參與主體剛加入時的基本情況是否符合，也要在后期形成常態化的日常監督。依據注重實效、跟蹤評估原則，一旦發現存在弄虛作假、明顯浪費社會資源或是其他與服務基本原則相違背的行為，經查證屬實的，應對其采取一定的懲治措施，如適度警告、取消或減少對其的補助資格等。

隨著各大社會組織和企業參與居家養老服務日益積極，社會力量參與社區居家養老服務也正在悄然釋放其應有的活力并已成為緩解我國老齡化的必然趨勢。然而，社會力量自身的限制以及外在環境的影響也在一定程度上抑制了它真正價值的實現，為此，只有盡快建立起相對應的激勵和約束機制，才能充分發揮社會力量的作用，為居家老人提供項目更多、標準更高、質量更好、范圍更廣的優質服務，促進我國養老服務業健康發展。