數字出版規劃治理：概念特征、現狀成效與路徑優化

張新新 薛彥婷

摘要：建立健全數字出版規劃治理體系，推動我國數字出版的高質量發展。文章通過對我國不同時期數字出版規劃治理的梳理，剖析數字出版規劃治理的內涵，分析其具體類型及基本特征。指出我國已經基本形成了黨政一體化模式的全覆蓋式數字出版規劃治理體系，但也存在一些問題，今后須進一步構建多元協同治理主體格局、健全規劃治理體系、優化規劃治理機制、加強出版智庫建設，提升數字出版規劃治理水平，實現數字出版規劃治理能力的現代化。

關鍵詞：數字出版規劃治理；數字出版治理；出版高質量發展；出版智庫

DOI：10.19619/j.issn.1007-1938.2023.00.017

作者單位：上海理工大學出版印刷與藝術設計學院

《出版業“十四五”時期發展規劃》指出堅持黨管出版原則，更好履行政府職責，進一步加強和改進黨對出版工作的全面領導，推動構建行政管理、社會治理、企業行業自律相結合的出版治理體系；圍繞完善黨管出版工作體制機制、規范網上網下出版秩序、加強著作權保護和運用、深化出版領域“放管服”改革、加強出版領域法規體系建設五個方面部署了提高出版業治理能力與管理水平的重要舉措。

作為一種新型出版形態，數字出版的誕生、發展與壯大，離不開市場機制和市場規律的調節，也離不開政府的引導、扶持和調控。在數字出版治理過程中，規劃治理和財政治理“是兩種典型的、常態化的調控手段，兩者占比很大，對數字出版多年的發展與繁榮起到了實質性的推動作用”[1]。

本文通過對不同時期數字出版規劃治理的梳理，嘗試界定數字出版規劃治理的基本概念，概括其基本特征，分析其現狀、成效及問題，提出數字出版規劃治理的優化路徑。

一、數字出版規劃治理的概念與特征

數字出版規劃治理與數字出版法律治理、財政治理、稅收治理、標準治理、智庫治理、安全治理、應急治理等共同構成了中國特色數字出版治理體系。

1. 數字出版規劃治理的內涵

《現代漢語詞典》對“規劃”一詞的解釋是“比較全面的長遠的發展計劃”。規劃和計劃的意義相近，但規劃著眼于事物發展的遠景，是就全局的、主要的事項所作的計劃。對一個國家、地區、行業或企業而言，制訂今后的長遠規劃作為指導性綱要是極為重要的。人們通過制訂科學合理的規劃，來部署、安排和調控一個國家、地區、行業或企業的運行與發展。實踐證明，科學制訂規劃，嚴格執行規劃，確保規劃確定的重點任務、重大工程和重要政策落地實施，及時對規劃的實施效果進行評估與反饋，并能予以及時改進，已經成為治理體系和治理能力現代化的重要標志。

治理，是指在黨的全面領導下，政府、社會、市場和公民等多元主體通過建構與經濟、政治、文化、社會發展相適應的制度體系，以及保障制度體系的有效運行來實現公共利益最大化的協同管理與服務活動。由此可以看出，治理的主體由一元走向多元，治理權由單一的國家權力拓展為公共權力和私權利，治理權運行的向度不再是單一的“命令?服從”，而是呈現出自上而下、自下而上、平行流動等多維向度。與管理相比，治理更強調服務價值，追求公平公正與效率價值的共生共存，治理更注重協同屬性，強調治理主體之間、治理權之間、治理方式之間處于協調有序的狀態。

由此，我們推導出數字出版規劃治理的內涵：數字出版規劃治理，是指通過編制、執行和檢查國家級、行業級、地方性以及企業級發展規劃的方法對數字出版進行指導、管理和服務的活動。作為一種戰略層次的治理方式，數字出版規劃治理統籌其他治理方式，可綜合調度法律、財政、稅收、標準、智庫等其他治理方式，使之成為有機統一、協調有序的整體。

數字出版規劃治理具有“預測引導、政策協調和宏觀調控”[2]三項主要功能：第一，預測引導，預測整個數字出版產業發展方向，設定數字出版產業升級目標，制訂規劃期間的重點任務、重大工程和重要政策，預判數字出版產業發展質量和效益，引導數字出版企業市場調節行為；第二，政策協調，為達成數字出版產業遠景目標，確保其效益、產品、技術、運維、人才等各項目標實現，綜合調用法律、財政、稅收、標準、智庫、安全等治理方式予以保障和協調；第三，宏觀調控，整體上調控數字出版活動，提升數字出版的文化發展質量、經濟增長質量和技術賦能質量，確保數字出版總供給與總需求的平衡，確保供給質量和需求治理的適配，確保提供高品質的數字精神文化產品以滿足人們美好精神文化生活需要。

2.數字出版規劃治理的類型

依據不同的分類標準，數字出版規劃治理可劃分為不同的類型。不同類型的數字出版規劃扮演著不同的治理角色和職能。

（1）依據規劃期限劃分

依據規劃的期限不同，數字出版規劃治理可分為長期規劃、中期規劃和短期規劃治理。長期規劃一般是指十年及以上的發展規劃，中期規劃是指五年的發展規劃，短期規劃則一般為年度計劃。長期規劃，如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中對文化強國、國家文化軟實力、國民素質和社會文明程度的相關規劃，以及《出版業“十四五”時期發展規劃》中對出版創新創造活力、優質內容供給能力、出版服務大局和服務人民能力、出版業實力與競爭力、出版治理體系和治理能力以及出版在增強國家文化軟實力與中華文化影響力方面的相關規劃。中期規劃，則常見于新聞出版業五年發展規劃中涉及數字出版的專章規劃、發展目標、重點任務和保障措施等。短期規劃，則往往體現于年度出版工作計劃中涉及數字出版工作的內容。一般而言，數字出版長期規劃往往更為宏觀，擘畫藍圖更為宏大，能夠起到更為長久的指導、預測和調控作用；中期規劃，則介于長期規劃和短期規劃之間，以里程碑任務、標志性工程等來引領和預測數字出版發展的階段性成果；短期規劃，則注重年度的數字出版具體工作，著眼于實實在在的年度目標和工作任務，為中期規劃和長期規劃的實現提供扎實有力的現實舉措和實踐經驗。

（2）依據涵蓋范圍劃分

依據規劃涵蓋范圍，數字出版規劃治理可分為綜合規劃和專項規劃治理。綜合規劃比較常見，新聞出版業的“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”發展規劃，均屬于綜合規劃，其中設置了專門章節對數字出版發展的目標、任務和保障措施等進行了規定。而專項規劃，即專門制訂發展規劃來明確數字出版發展的目標、任務和保障措施等。數字出版專項規劃雖然不多，但在數字出版發展的關鍵階段起到了積極的推動和引領作用。比較重要的數字出版專項規劃有：2010年新聞出版總署發布的《關于加快我國數字出版產業發展的若干意見》，詳細規定了數字出版的工作定義和產品形態、數字出版產業發展的總體目標和發展指標、出版單位數字化轉型、重點科技工程、重大科技項目和數字出版“走出去”等十個方面的主要任務，以及組織領導、資源配置、資金投入等十個方面的保障措施。2016年國家新聞出版廣電總局編制發布的《新聞出版業數字出版“十三五”時期發展規劃》，明確闡述了我國數字出版業發展現狀、面臨的形勢、指導思想和基本原則、主要目標和重點任務以及導向意識、發展理念、科技支撐、財政投入、人才培養五個方面的保障措施。2022年中共中央宣傳部印發《關于推動出版深度融合發展的實施意見》，明確了數字出版是出版融合發展的重要方式，指出從內容建設、技術支撐、重點工程、人才隊伍、保障體系以及體制機制六個方面開展出版融合工作。

（3）依據構成內容劃分

依據構成內容，數字出版規劃治理可分為產品規劃、技術規劃、運維規劃、人才規劃治理等。數字出版產品規劃，是專門就數字出版資源建設、產品研發等而制訂的發展規劃，如2018年國家新聞出版署啟動的“有聲讀物精品出版工程”、2019年國家新聞出版署組織的“數字出版精品遴選推薦計劃”等。數字出版技術規劃，包括對我國數字出版科技創新體系各項目、各部門的組織和協調工作，以及強化公共服務系統、推進各項科技保障制度、完善科技服務評價標準、加強對出版創新體系的監督與實踐等方面的規劃。[3] 數字出版運維規劃，指就數字出版市場營銷、運營推廣、渠道建設、銷售策略等方面進行的規劃。數字出版人才規劃，則是指圍繞數字出版人才的引進、培養、使用、晉升以及退出等方面進行規劃。通常，數字出版產品、技術、運維、人才等方面的規劃在企業級數字出版規劃中會規定得更加詳盡、具體，更具有操作性和可行性。

（4）依據治理層級劃分

依據規劃治理層級，數字出版規劃治理可劃分為國家級規劃、行業級規劃、地方性規劃和企業級規劃治理。國家級出版規劃從頂層設計的角度對出版內容、形式、技術、運維、人才培養等方面進行統籌規劃，為行業、區域、企業的未來發展提供發展思路。對于出版行業規劃來說，其以國家級規劃為指導，組織、協調出版行業的生產經營活動，以保障出版行業與相關產業之間的平衡。就數字出版地方性規劃而言，近年來，各地新聞出版主管部門越來越重視數字出版規劃治理工作，紛紛制訂了區域性的數字出版發展規劃，以推動區域內數字出版的可持續、健康、穩定發展。而大型的國有出版企業、出版集團也不斷加大數字出版企業級規劃的制訂、實施和評估工作，并將規劃評估結果運用于數字出版發展實踐，以提高數字出版發展的預測性和前瞻性。

3.數字出版規劃治理的基本特征

較之于其他治理方式，數字出版規劃治理的基本特征主要表現在目標性、前瞻性、綜合性和時效性四個方面。

（1）目標性

數字出版規劃治理需要有明確的目標，這也是開展數字出版規劃的初衷所在、使命所在。數字出版規劃治理的目標在于推動數字出版高質量發展，具體包括服務大局、滿足人們精神文化需求、繁榮行業發展、提升治理效能和提高國際影響力等。《出版業“十四五”時期發展規劃》既提出了2035年建成出版強國的遠景目標，又明確了到“十四五”時期末實現六個方面的近景目標：服務大局能力達到新高度、滿足學習閱讀需求實現新提升、行業繁榮發展取得新突破、產業數字化水平邁上新臺階、出版走出去實現新成效、行業治理效能得到新提高。

（2）前瞻性

數字出版規劃治理要基于數字化理念，立足數字出版發展的實際情況，研判數字出版發展重大形勢，探索數字化規律，把握文化發展規律，基于對新技術、新業態、新模式、新消費的理解和掌握，科學合理地制訂出制勝未來五年、十年甚至更長時間的發展規劃。關于規劃治理的前瞻性，最為數字出版編輯津津樂道的是“基建數字化、資源數字化、運營數字化”的中央文化企業數字化轉型升級三步走戰略。[4]67該規劃一方面有效地解決了傳統出版企業在基礎設施、內容資源、運營平臺方面的數字化薄弱或“零基礎”的問題，另一方面為后續啟動出版深度融合發展、出版高質量發展和制訂出版數字化戰略奠定了扎實的設施基礎、資源基礎、平臺基礎和人才基礎。

（3）綜合性

數字出版規劃制訂、目標設定、規劃實施、規劃評估等要綜合考慮政治、經濟、社會文化和技術發展等各方面因素，要做到與法律治理、財政治理、稅收治理、標準治理等多種治理方式配套，以確保數字出版規劃制訂的科學性、規劃實施的高質量以及目標實現的可能性。數字出版規劃需要根據數字出版活動的發展趨勢，運用科學的方法從整體到細節進行系統謀劃，以便把數字出版活動的各部門、各環節以及各方面因素關聯起來，集中探究其中的共同點和規律性。

首先，數字出版規劃目標要體現綜合性。最佳目標是對各種復雜或對立因素綜合研判的結果。數字出版規劃目標的設定既要服務于數字出版高質量發展的總體目標，也要實現服務大局、滿足學習閱讀需要、繁榮行業發展、加快產業數字化、提升治理效能、促進出版國際化發展等具體目標。

其次，數字出版規劃實施方案也要具有綜合性。實施方案要綜合考慮各種可能性的發生，從而找到最優的解決方案或最佳方案組合。要圍繞實現數字出版規劃目標，組織和調度一切人力、物力、財力和智力因素，系統運用法律治理、財政治理、稅收治理、標準治理、智庫治理、安全治理、應急治理等多元化治理方式，針對具體的規劃目標，根據不同的問題采取不同處理方案，解決規劃過程中不斷產生的新問題。

（4）時效性

時效性即事物在某一段時間內有效、有意義、有價值。數字出版規劃的時效性，是指數字出版規劃的制訂要考慮特定時空條件下的經濟、政治、社會文化和技術發展等因素，在特定的條件下把握數字出版市場調節活動的特殊性規律，制定適合當下、適應時代背景的治理目標、方法、行為和措施。例如，從傳統出版與數字出版的二元相加，發展到二元相融，再發展到深度融合的規劃過程，就是對不同發展階段媒體融合發展規律認知和運用的過程，也是數字出版規劃治理與時俱進、與時偕行的重要體現。

二、數字出版規劃治理的現狀與成效

自2006年數字出版被寫入國家級規劃以來，數字出版規劃治理體系從建立到逐步健全，治理能力不斷提升，已經基本形成了規劃治理黨政一體化模式，基本建立了全覆蓋式的數字出版規劃治理體系，并不斷涌現出逐級遞進、不斷高級化的數字出版規劃治理核心議題。

1.數字出版規劃治理黨政一體化模式確立

2018年印發的《深化黨和國家機構改革方案》指出，“中央宣傳部統一管理新聞出版工作”，“加強對出版活動管理，發展和繁榮中國特色社會主義出版事業”。中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子。中央宣傳部關于新聞出版管理方面的職責是“貫徹落實黨的宣傳工作方針，擬訂新聞出版業的管理政策并督促落實，管理新聞出版行政事務，統籌規劃和指導協調新聞出版事業、產業發展，監督管理出版物內容和質量，監督管理印刷業，管理著作權，管理出版物進口等”。中央宣傳部負責出版事業和出版產業的統籌規劃和指導協調，“黨統一管理出版活動、黨政一體的出版管理體制正式確立”[5]。

2.全覆蓋的數字出版規劃治理體系建立

數字出版規劃治理的“全覆蓋”，是指在數字出版規劃發展方面，已經基本形成了包括國家級規劃、行業級規劃、地方性規劃和企業級規劃在內的各層次、全方位的規劃治理體系。

在國家級規劃方面，2006年國家“十一五”規劃指出積極發展數字出版，2011年“十二五”規劃指出加快發展數字出版等新興產業，2021年“十四五”規劃指出實施文化產業數字化戰略，壯大數字出版等產業。2006年，出版行業對數字出版還在質疑和觀望，“是否需要發展”“是積極主動選擇還是消極被動接受”等觀點尚眾說紛紜、莫衷一是，從國家級規劃層面就提出了“積極發展數字出版”，為我國數字出版發展提供了方向性的引領和指導。2011年，隨著電子書、手機閱讀、網絡文學業務的飛速發展，數字出版的產業潛力逐步顯示，成為戰略性新興產業，從國家級規劃層面提出“加快發展數字出版”，回應了數字出版發展速度與狀態的問題。2021年，經過10年的持續耕耘，數字出版產值突破萬億元，國有數字出版產業突破100億元，“壯大數字出版產業”成為數字出版規劃治理的關鍵詞和引領未來發展的核心議題。

在行業級規劃方面，《新聞出版業“十一五”發展規劃》指出，“大力發展數字出版。抓住知識經濟、信息社會、網絡時代的重大歷史機遇，積極實施‘數字出版戰略”；《新聞出版業“十二五”時期發展規劃》指出，“加快新技術應用，大力發展數字出版等戰略性新興出版產業”；《新聞出版廣播影視“十三五”發展規劃》指出，實施“國家數字出版創新促進工程、數字出版產業化應用服務示范工程、出版融合發展示范引導工程、民族文化數字出版促進工程、盲人數字閱讀推廣工程”，并在數字出版產品市場、標準體系、園區基地等方面作出了規定和要求；《出版業“十四五”時期發展規劃》專章提出“壯大數字出版產業”，并在數字出版精品、新業態以及新型數字出版企業三個方面明確了重點任務，并分別就數字出版產品、技術、營銷、人才建設等方面作出了詳細描繪。其間，國家出版主管部門還出臺了《關于加快我國數字出版產業發展的若干意見》《新聞出版業數字出版“十三五”時期發展規劃》《新聞出版業科技“十三五”時期發展專項規劃》等專門性的數字出版發展相關規劃。

在地方性規劃方面，各省級出版主管部門紛紛制訂新聞出版五年發展規劃，其中專門對數字出版作出相應規定，包括對數字出版產品研發、技術應用、市場運營、人才培養、資金投入等方面均作出了相應闡述。

在企業級規劃方面，有條件的出版企業紛紛制訂了專門的數字出版發展規劃，其他出版企業則在發展規劃中以專章的形式對數字出版發展進行了籌劃和規定。

3.逐級遞進的數字出版規劃治理核心議題涌現

除了治理模式、治理體系基本形成以外，數字出版規劃治理取得的另一個重要成效便是形成了逐級遞進、不斷高級化的數字出版規劃治理核心議題。這些核心議題規劃了數字出版發展不同階段的目標、任務和路徑。

①數字化轉型升級。規劃了傳統出版企業在基礎設施、內容資源、運營渠道等數字出版產業鏈基本環節方面的數字化賦能路徑，基本解決了基礎設施數字化、內容資源數字化和運營渠道數字化的問題。

②出版融合發展。規劃了傳統出版和數字出版在內容、技術、平臺、服務、模式、管理、資本等方面的融合發展問題，使得在同一組織內部的兩種出版形態處于協同發展的狀態。

③精品化戰略。規劃“數字出版精品項目遴選推薦計劃”“優秀現實題材和歷史題材網絡文學出版工程”“有聲讀物精品出版工程”等重大工程，強化數字出版的價值引領作用，通過數字出版精品化建設實現高質量、可持續發展。

④出版深度融合發展。旨在形成傳統出版和數字出版“融為一體、合而為一”的出版體制機制，構建“內容建設為根本、先進技術為支撐、創新管理為保障”的新型出版傳播體系。

⑤文化數字化戰略。指“在新一代數字科技的支撐和引領下，以數據為關鍵要素，以數據賦能為主線，以價值釋放和創造為核心，對產業鏈上下游的全要素進行數字化轉型、升級、重塑和再造的戰略”[4]66。以數字出版和融合發展作為兩個主攻方向，是出版業高質量發展的“翼展性”戰略，是數字出版發展規劃的最新任務和重要保障。

三、數字出版規劃治理存在的問題

盡管數字出版規劃治理取得了上述成效，推動數字出版實現了從小到大、從弱到強的健康、穩定、可持續的發展，但不可否認，數字出版規劃治理仍然存在著一些有待改進的地方。

1.數字出版規劃制訂程序有待進一步優化

數字出版規劃制訂，是部署實施、監測評估的前提和基礎，應在更大多數、更廣范圍、更多維度上征求意見和建議，才能確保數字出版規劃的科學性、合理性和前瞻性，以保證數字出版規劃的預測、協調和調控功能。在《新聞出版業數字出版“十三五”時期發展規劃》《新聞出版業科技“十三五”時期發展專項規劃》的制訂過程中，全方位、多層次、立體化地征求了不同規模、不同實力、不同區域的出版單位的意見，從而有效保障了其后續實施質量和效果。

2.數字出版規劃實施機制需要進一步完善

數字出版規劃在推進實施的進程中，需要協調法律、財政、稅收、科技等各部門的支持，建立數字出版規劃治理主體與法律治理主體、財政治理主體、稅收治理主體、標準治理主體等相互之間的聯席會議機制、協調磋商機制，并在實踐中經常性落實。唯有如此，方可確保數字出版綜合規劃、專項規劃的順利實施和產出成效。例如，數字出版規劃涉及重大工程、重點項目，如果缺少財政治理主體的資金支持，將停留于紙面，不能變成實實在在的數字出版發展成果。

3.數字出版規劃治理體系有待進一步健全

數字出版規劃治理已經基本形成了由國家級規劃、行業級規劃、地方性規劃和企業級規劃共同組成的規劃治理體系，在數字出版規劃治理體系中，須進一步強化行業級規劃和地方性規劃中的專項規劃，以及企業級規劃。數字出版專項規劃，以專門解決數字出版發展問題為己任，以實現數字出版高質量發展為目標，往往能夠針對數字出版的產品、技術、運維等產業鏈環節、數字出版項目、數字出版人才、數字出版標準等進行精確引導、精準施策和系統協調，對數字出版發展能夠起到較強的預測、指導和調控作用。而數字出版企業級規劃，則直接關乎數字出版產品服務、數字出版技術應用和數字出版市場運營，直接關系數字出版人才建設成果和重大項目帶動效果，也是直接決定數字出版擴容增盤、提質增效的基礎性規劃。實踐證明，但凡數字出版取得跨越式發展的企業，莫不高度重視企業級數字出版規劃的制訂和實施，這是因為在面臨數字化的環境時，出版企業只有“通過調整計劃、重新組織，協調組織內部的資源配置，及時調整組織結構和業務流程”[6]，才能夠適應變化的環境，實現出版企業創新性發展目標。

4.數字出版規劃評估與反饋需要進一步重視

數字出版規劃評估與反饋工作須予以高度重視，并將評估成果運用到新的規劃制訂之中。對于規劃“重制訂、輕執行”“重實施、輕反饋”在現實中較為常見，這也導致了數字出版規劃的實施效果大打折扣，不盡如人意。規劃實施的年度評估、中期評估、總結性評估等反饋改進機制尚屬于較為薄弱的領域，也是數字出版規劃治理路徑需要改進和優化的重要內容之一。

四、數字出版規劃治理的路徑優化分析

要解決數字出版規劃治理存在的制訂程序、實施機制、治理體系以及評估反饋四個方面的問題，可以從以下幾方面著手。

1.構建多元協同的治理主體格局，高質量推進數字出版規劃治理

數字出版規劃治理的高質量推進，離不開規劃治理主體的全面部署，離不開數字出版治理主體之間的相互協同、鼎力支持，離不開行政管理、社會治理以及企業行業自律三位一體的治理主體格局。

現代治理理論與實踐證明，凝聚社會合作力量，多元主體協同治理是推進國家治理現代化的有效路徑。[7]“一主多元”模式中，一元主體作為治理的龍頭與各個部門以及相關聯的產業領域合作互動，有效凝聚社會力量，實現社會整合，借助不同領域的特點、市場優勢，破除單一主體治理的困境和政策壁壘，并在協同中不斷完善治理模式，實現“1＋1＞2”的預期效果。

在我國數字出版規劃治理中，中央宣傳部（國家新聞出版署）作為治理主體，是數字出版行業級規劃的主要制訂者，負責整個數字出版規劃的研制、推進、評估以及優化改進工作，負責統籌規劃和指導數字出版事業與數字出版產業、數字出版發展與數字出版管理，促進數字出版全領域高效協同，實現數字出版發展質量、結構、規模、速度、效益與安全相統一。各級出版主管部門和出版單位，是數字出版行業級規劃的實施主體，同時也可根據自身實際情況，對標數字出版行業級規劃確定的目標和任務，編制本地區、本部門、本單位的數字出版發展規劃。

法律、財政、稅收、標準、網絡安全與信息化主管部門等作為數字出版的其他治理主體，襄助數字出版規劃治理主體，共同形成協同促進的治理主體格局。其中，出版法律法規部門根據數字出版規劃確定的任務和目標，進一步建立健全數字出版新業態、新模式方面的法規政策制定工作，為數字出版規劃高質量完成、數字出版高質量發展營造良好的法律政策環境。財政、稅收部門等結合規劃目標任務，努力出臺支持新型基礎設施建設、數字出版重點項目和重大數字出版工程，給予更多財政資金和項目支持，推動延續宣傳文化增值稅優惠政策的長效機制，以促進數字出版這一新興產業實現穩定、健康、可持續的發展。標準化主管部門作為數字出版標準治理的主體，推動數字出版國家標準、行業標準、團體標準的研制、修訂和宣貫工作，為數字出版新技術、新業態的穩步發展提供標準示范和保障，為數字出版規劃的落實提供秩序和效率。網絡安全和信息化主管部門，是網信戰略的制訂主體，是數字出版安全治理主體，負責統籌發展與安全，確保數字出版的意識形態安全、文化安全、內容安全和技術安全，為數字出版規劃的推進和落實提供了安全和底線保障。

此外，行業協會組織作為數字出版主管部門和企業之間的橋梁紐帶，上承主管部門、下接一線企業，保持與數字出版主管部門的同頻共振，積極承擔和落實規劃確定的數字出版人才培養、產品交流、技術應用等相關目標和任務，凝聚行業發展力量，促進數字出版行業自治。

2.健全數字出版規劃治理體系，助力數字出版發展

數字出版規劃治理體系取得了一體化治理模式、全覆蓋的治理體系以及逐級遞進的核心議題三方面的成效，但就進一步健全數字出版規劃治理體系而言，還可從以下幾方面著手。

（1）強化數字出版企業級規劃治理

在規劃治理層級上，應進一步強化數字出版企業級規劃治理。企業作為數字出版產業發展的“細胞”和最小組成單元，承擔著數字出版產品研發、科技創新、市場運營以及人才建設等全方位的目標任務實現工作，因此，有無數字出版企業級規劃，數字出版企業級規劃是否科學合理、具有可操作性，以及數字出版企業級規劃是否能夠高標準地落實，直接關乎企業的數字出版效益，進而影響著數字出版事業和產業發展目標能否實現。

（2）聚焦核心議題

在規劃治理的核心議題方面，應以提升數字出版產業鏈發展質量為中心，以項目調節、主體調節為基本點，切實起到規劃治理對數字出版發展的預測、指導、調控和協調作用。數字出版調節，主要解決數字出版發展問題，其基本范疇包括產業鏈調節、主體調節、項目調節和制度調節。[8]數字出版規劃的制訂和實施，要以數字出版產業鏈調節為中心，切實提升數字出版產品服務質量，提高數字出版產品服務的文化質量、經濟質量和技術含量，不斷推出數字出版精品力作，奠定數字出版市場化和產業化發展的牢固基礎；要構建和完善數字出版科技創新體系，堅持“企業主體、市場導向、產學研協同創新”的思路，切實把出版數據作為生產要素，以數字科技為支撐，提高出版全要素生產率，推動數字出版的質量變革、效率變革和動力變革；要以國有數字出版產值提升為重點，解決好數字出版運營“最后一公里”的關鍵問題，通過全媒體矩陣、網絡直播、視頻號等全方位、立體化、多層次的數字出版營銷體系建構，實現數字出版的擴容提質增效。充分發揮重大文化產業項目帶動戰略價值，以數字出版項目為杠桿和示范，彌補在具體數字出版實踐過程中市場、技術等要素的不確定影響，引導數字出版企業逐步開展基礎設施、內容資源、運營平臺的數字化建設，實現數字出版工作的跨越式、高質量發展。數字出版主體調節，包含新型數字出版企業的建設和數字出版人才培養兩個方面，前者要求數字出版規劃的制訂實施要引領、推動形成一大批數字化理念深入人心、內容資源聚集、數字技術先進、精品集聚度高、示范效應明顯的現代數字出版企業；后者要求不斷提升數字出版人才的政治素養、出版專業能力以及數字素養和技能，通過提升數字出版人才的素質和能力，來增強數字出版發展的主體力量和原動力。此外，數字出版規劃的制訂實施，還需要高度重視數字出版項目的撬動、示范和引領價值，繼續實施重大文化產業項目帶動戰略，通過重大項目的規劃、實施和驗收，形成一批示范價值突出的數字出版產品、技術和企業，培養一批高素質數字出版人才，以助力數字出版的跨越式、高質量發展。

（3）建設數字出版專項規劃體系

在數字出版專項規劃方面，應根據實際發展形勢和具體面臨的問題，適時出臺數字出版專項發展規劃，并逐步形成數字出版專項規劃體系。對影響數字出版高質量發展的卡脖子問題，須以專項規劃治理的方式來予以解決，如數字出版渠道建設問題、數字出版盈利問題、數字出版技術成果轉化問題、數字出版項目成果產出問題、數字出版人才隊伍培養問題等。這些卡脖子的問題，單憑綜合性規劃中的總體指導意見并不能夠予以解決，須進行目標設定、任務部署、措施保障，以系統化的思維予以審視、謀劃，形成規劃方案，方有可能實現突破。

3.優化數字出版規劃治理機制，推動規劃治理能力現代化

提升數字出版規劃治理能力，還需要優化規劃制訂機制、實施機制、評估反饋機制等，實現數字出版規劃治理能力的現代化。

（1）科學制訂數字出版規劃

數字出版規劃制訂，是數字出版規劃治理活動的起始環節，是確保數字出版未來發展科學性、合理性和可行性的核心環節。數字出版規劃制訂須考慮以下因素：①前一規劃期所取得的發展成果和經驗，這是制訂新的數字出版規劃的前提和基礎，為數字出版規劃制訂提供歷史依據；②當下的發展形勢，包括政治、經濟、文化、科技發展態勢等，這為數字出版規劃制訂提供實踐依據；③國內數字出版發展實際狀況，包括對數字出版頭部企業、腰部企業以及尾部企業的全面考察，這有助于確保規劃制訂的全面性和落地性；④國際數字出版發展態勢，他山之石可以攻玉，其他國家或地區的數字出版發展實踐和經驗，能夠為我國數字出版規劃的制訂實施提供有益借鑒；⑤數字出版理論研究態勢，為數字出版規劃制訂提供規律性遵循，是數字出版規劃制訂的理論依據。此外，數字出版規劃制訂要建立在充分征求意見和建議的基礎之上，全面聽取數字出版各方面、各環節、各領域的意見和建議，以最大程度確保數字出版規劃的科學、合理以及符合實際，以確保規劃涵蓋的目標、方向、任務和保障措施能夠為最大多數人所接受，取得規劃推進實施的最大多數人的支持。

（2）切實保障數字出版規劃實施

數字出版規劃實施，是數字出版規劃治理活動的關鍵環節，是數字出版規劃設定目標任務得以完成的不二途徑，也是銜接數字出版規劃制訂和評估反饋的承上啟下環節。數字出版規劃推進實施要堅持全面、重點和高效原則。全面實施，是指數字出版規劃確定的總體目標或主要目標、規劃的主要任務要得到全方位的落實，以確保數字出版高質量發展的實現；重點實施，是指數字出版規劃確定的重點任務、重大工程或重要政策，要優先配置人力資源、物力資源、財力資源和智力資源，以確保數字出版規劃重點目標任務的高標準完成；高效實施，是指圍繞數字出版規劃確定的目標任務，要因地制宜、因時制宜地制訂時間表、路線圖和任務書，保質保量地予以實施，確保相關目標任務如期完成。數字出版規劃的實施，還需要爭取財政、稅收、科技、標準、網絡安全和信息化等部門的支持，統籌數字出版發展與安全，凝聚數字出版規劃實施的合力，最終服務于規劃目標實現和任務完成。

（3）有效評估數字出版規劃

數字出版規劃評估，是指在數字出版規劃實施一段時間以后，對所設定的主要目標、重點任務、重大工程等完成情況進行評測和考量。數字出版規劃評估是推進規劃實施的重要環節，是提升數字出版規劃治理水平的有力抓手，也是提高數字出版規劃實施質量和效益的有效手段。依據評估對象的不同，數字出版規劃評估可包括對數字出版規劃目標和主要指標完成情況的評估、對數字出版規劃重點任務完成進度的評估以及對數字出版重大工程啟動實施情況的評估等；依據評估的時間節點不同，可劃分為數字出版規劃年度評估、中期評估和總結性評估。數字出版規劃評估要用事實說話、用數據說話，可基于“包含數據基礎設施層、數據采集層、數據預處理層、數據計算與分析層、數據應用服務層”[9]總體架構，建設出版行業數據服務體系；把數字出版規劃評估建立在數據的采集、分析、統計和研究的基礎之上，充分發揮數據在規劃實施評估中的重要作用和價值。數字出版規劃評估的目的在于應用，在于以結果為導向、以目標為導向、以任務為導向，評估結果和經驗要及時總結并運用到后續的數字出版規劃推進實施之中。

4.加強出版智庫建設，提升數字出版規劃治理水平

要確保數字出版規劃治理質量，提升數字出版規劃治理水平，推進數字出版規劃治理體系和治理能力現代化，還需要借助“外腦”，即外部智慧的力量，充分發揮智庫專家的作用，把出版智庫作為提升數字出版規劃治理水平的重要舉措。這方面，黃先蓉教授曾撰文闡述智庫專家在出版法律治理評估領域的介入和作用方式，即“政府相關部門可以組織專家團隊建立出版政策法規評估機制”[10]，圍繞兩個效益目標，修改和完善現行政策法規的不合理之處，平衡意識形態與出版業發展的關系，提高出版政策法規的針對性與有效性，切實維護國家意識形態安全。出版高水平智庫對提升數字出版規劃治理可體現在以下幾個方面。

（1）用好跨學科智庫專家智慧，提高數字出版規劃治理水平

出版智庫專家往往不局限于新聞出版領域，而是涵蓋管理學、經濟學、法學等各學科、各領域，因此，所提供的決策咨詢建議具有更廣闊的視角、更多維度的考量以及更大范圍的科學性和創新性。

（2）切實發揮智庫專家作用，識別數字出版規劃治理核心議題

出版高水平智庫往往致力于“解決當下困擾數字出版發展的熱點和難點問題，通過問題聚焦、提供方案的方式，為政府決策服務，為行業發展出力”[11]。因此，圍繞數字出版發展的深遠性問題、戰略性問題提供咨詢、反饋信息，進行診斷和預測未來，既是出版智庫義不容辭的使命，也是數字出版規劃治理的題中應有之義。所識別的數字出版規劃治理核心議題包括出版高質量發展戰略協同問題、文化數字化戰略落實問題、出版深度融合發展問題、數字出版體制機制問題、數字出版發展模式問題、中國特色數字出版發展道路問題等。

（3）及時采納出版智庫成果，提升數字出版規劃治理質量

高水平出版智庫往往通過智庫報告、智庫出版物、高級別會議論壇、標準規范等方式來發布智庫成果，為出版業發展的熱點、難點問題的提供智慧解決方案。而數字出版規劃治理的制訂實施過程，往往離不開對最前沿數字出版理論研究和應用研究成果的借鑒和采納，由此便可與出版智庫發生同頻共振的協同效應。

（4）儲備智庫專家資源，逐步建立數字出版規劃治理智庫專家隊伍

高水平智庫歷來被稱為高端人才的蓄水池、多維度人才的“旋轉門”。數字出版規劃制訂和推進實施的過程中，要注意運用跨領域、跨學科的智庫專家資源，吸收不同視角、不同視野的理論和智慧，以確保數字出版規劃的質量和水平。久而久之，可逐步形成一支專門服務于數字出版規劃編制、規劃實施、規劃評估、規劃成果運用等方面的智庫專家隊伍，以起到對數字出版規劃治理提供智力支持和智慧支撐的積極效果。

五、結語

數字出版規劃治理，是指通過編制、執行和檢查各層級規劃的方法對數字出版進行指導、管理和服務的活動，具有預測引導、政策協調以及宏觀調控等主要功能。作為一種綜合性治理方式，數字出版規劃治理能夠統籌規劃和指揮調度法律、財政、稅收、科技、網絡安全和信息化治理等手段，調動一切可以調動的力量，調取一切有利于數字出版發展的人力、物力、財力和智力資源，來推動數字出版的可持續、高質量發展。

我國數字出版20多年發展所取得的成效，均是在數字出版規劃的預測、引導和調控下實現的。盡管數字出版規劃制訂和實施過程還存在一些問題，如實施機制不完善、治理體系不健全、不夠重視評估與反饋等，但隨著人們對數字出版發展和治理兩個基本問題的認知越來越清晰，對數字出版調節和治理規律的不斷深入把握，未來數字出版規劃治理體系和治理能力現代化的水平也將不斷提升。

參考文獻

[1] 張新新.傳統出版與新興出版深度融合，推進數字出版高質量發展?2019年數字出版盤點[J].科技與出版，2020（3）：13-27.

[2] 張新新.數字出版調控與市場的二元互動?“十三五”時期數字出版述評與盤點[J].科技與出版，2020（9）：43-56.

[3]劉玉柱.構建我國“十三五”時期新聞出版科技創新體系的思考[J].出版廣角，2016（9）：8-10.

[4] 張新新.基于出版業數字化戰略視角的“十四五”數字出版發展芻議[J].科技與出版，2021（1）：65-76.

[5]周蔚華.“十三五”時期我國出版管理發展回顧[J].科技與出版，2020（9）：6-17.

[6] 丁毅.出版融合發展的管理創新實踐與探索?以華東理工大學出版社為例[J].出版與印刷，2022（2）：57-62.

[7]劉云.社會治理共同體法治建構的邏輯理路與優化路徑[J].行政與法，2022（11）：29-38.

[8] 張新新.數字出版調節論的理論淵源與科學內涵?基于調節學派的視角[J].科技與出版，2022（12）：27-38.

[9] 黃先蓉，李若男.構建出版行業數據服務體系提升出版行業數智化水平[J].出版與印刷，2022（3）：1-10.

[10]黃先蓉，賀敏.意識形態安全視域下我國出版政策法規及其優化路徑[J].出版與印刷，2020（4）：22-31.

[11]張新新.數字出版高端智庫建構綜述[J].科技與出版，2017（1）：17-23.

Digital Publishing Planning and Governance： Conceptual Features， Current Effectiveness and Path Optimization

ZHANG Xinxin? XUEYanting

Abstract： The establishment of a sound digital publishing planning and governance system promotes the high- quality development of digital publishing in China. The article analyzes the connotation， specific types and basic characteristics of digital publishing planning and governance through the combing of digital publishing planning and governance in different periods in China. It shows that China has basically formed a comprehensive digital publishing planning and governance system in the integrated mode of the party and government， but there are also some problems. In the future， it is necessary to further build a pluralistic and cooperative governance body pattern， improve the planning and governance system， optimize the planning and governance mechanism， strengthen the construction? of publishing think tanks，? improve the? level? of digital publishing planning? and? governance，? and achieve the modernization of digital publishing planning and governance capacity.

Keywords： digital publishing planning and governance; digital publishing governance; high-quality development of publishing; publishing think tank

Author? Affiliation： College? of? Communication? and? Art? Design，? University? of? Shanghai? for? Science? and Technology