達州市協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略問題探析

鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的交互影響是內在和天然的，體現為目標相同、任務相同和過程相同。在現代化實踐中要聯結二者耦合點、擴大交集面，從而推動城鄉融合發展。達州市統籌推進鄉村振興戰略與新型城鎮化建設戰略，要堅持公共服務供給聯動、現代產業發展聯動、城鄉長遠規劃聯動和生態文明建設聯動，善于面對不同程度存在的基層權力監督、產業體系、基礎項目建設、民生保障、傳統村落城鎮化改造等方面的問題，在優化制度環境、扶持新興產業、加快基礎配套建設、鞏固脫貧成果上下大力、使長勁。

鄉村振興； 達州市； 統籌推進； 新型城鎮化

F292 A

［定稿日期］2022-12-27

［課題項目］達州市社會科學研究“十四五”規劃 2022年度立項課題（項目編號：161）

［作者簡介］肖啟榮（1970—），男，本科，副教授，從事職業教育與教學改革研究工作。

2019年黨中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確提出“協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略”。鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略相互融合發展問題得到高度關注。達州市地處四川盆地，人口數量、自然資源、交通設施、經濟發展等具有得天獨厚的優勢，但也面臨外出人口眾多、城鎮對人口吸引力有限等困境。如何推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略成為達州市需要高度關注的問題。

1 鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略耦合的內在機理

鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略均來源于我國開展社會主義現代化建設的實踐，分別作用于鄉村和城鎮2個不同的地理空間、兩大不同的社會群體，在人才、資金、資源和產業等要素配置方面客觀上存在著矛盾［1］。但是，我國區域發展、城鄉之間發展不平衡，各地情況千差萬別，鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略必然是同時推進，共同實現，探尋兩者間的耦合機制尤為重要。

1.1 鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的目標相同

結合鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略提出的歷史背景可以發現，兩者都是致力于人民群眾的共同富裕，是推動中國特色社會主義現代化建設的“兩只車輪”。其中，鄉村振興戰略旨在通過減少農村人口數量，推動農村產業快速發展，補齊農村農業短板，從根本上解決“三農”問題；新型城鎮化戰略則堅持以人為本，實現農業轉移人口“市民化”和城鎮居民安居樂業［2］，打造城鎮主導產業，壯大城鎮容納能力，為城鎮人口開辟宜業宜居新平臺。

1.2 鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的任務相同

鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略在實現人民群眾共同富裕的目標下，都擔負著縮小城鄉差距、促進城鄉融合發展的重要任務，兩者內在聯系，難以割裂。具體來講，實施鄉村振興戰略，離不開新型城鎮化建設在崗位、就業、技術、資金等多面的促進和拉動，實施新型城鎮化戰略，也離不開鄉村勞動力、生產資料、土地，以及現代農業體系的支持。從另一方面來講，鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略推進實施的過程，就是挖掘城市和農村發展潛力，構建城市和農村資源流動“雙循環”的過程，突出表現為工業反哺農業、城市帶動鄉村，鄉村確保糧食安全和食品安全，增加城市消費。

1.3 鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的過程相同

馬克思認為城鄉關系隨著生產力的發展而變遷，并且“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變”［3］。鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的提出就是著眼于我國面臨城鄉分離的社會風險，消除城鄉發展差距已勢在必行。從現實層面來看，城鄉分離，無論是社會的全面發展，還是國家的長治久安均將受其影響。消除城鄉差距，實現一體化發展已是形勢所需。鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略通過分別推進農村農業現代化、工業產業現代化來實現國家現代化，進而實現建設社會主義現代化國家的目標。其中伴隨的是經濟、社會結構、人口聚集場所等諸多要素的深入交互。

2 達州市協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的探索

2.1 堅持公共服務供給聯動，縮小城鄉幸福指數差距

新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，優質的公共服務是推進“人的城鎮化”的現實舉措。達州市緊緊圍繞“人的城鎮化”這一核心，聚焦“兩不愁三保障”，統籌發展與民生，堅持發展利民、發展惠民，注重從管理和服務中釋放民生紅利，持續加大保障和改善民生領域財政支出，新增城鎮人口、“五項保險”“學在達州”“醫在達州”“1+7”重點高中建設（市本級達一中、各縣市區達高中、達州中學、宣漢中學、大竹中學、梁縣中學、開江中學、萬源中學）、“1+5”職業教育發展格局（以中心城區西南職教園和5個縣（市）職教中心為依托的職業教育發展格局）都取得了不錯成效。一是持續加強公立學校建設。達州市始終堅持教育強市的基本理念，采取引進師資等多種舉措，力爭實現留住本地優質生源、教師，實現教育留人的目標。經過多方努力，師資隊伍素質有明顯提升的基礎上，一些市內外知名民辦學校也相繼在達州落地，既實現了緩解升學壓力的目標，又實現了提升教育質量的目標。二是大力提升當地醫療水平。達州市積極探索推行城市醫療集團、縣域內醫共體、專科聯盟等醫聯體建設。據不完全統計，達州市在現有公立醫院的基礎上，大力引進優質醫療機構，已組建醫聯體109個，其中有醫療集團4個、縣域內醫共體16個、專科聯盟66個、遠程醫療協作網23個，全市縣域內就診率達96.36%，基本實現“醫在達州”的目標［4］。三是提升養老保障。達州市緊盯養老服務質量不高、市場活力不強、保障基礎薄弱、養老服務隊伍整體素質不優等不足，緊抓新時代養老質量提升面臨的新機遇，一方面加強政策引領，通過出臺《達州市“十四五”養老服務發展規劃》等宏觀政策，形成穩步上升的總態勢，另一方面，創新方法手段，重點推動落實醫養結合、康養融合等養老保障新模式，實現老有頤養的目標。

2.2 堅持現代產業發展聯動，縮小城鄉經濟發展差距

鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略之間存在密切的要素及產業聯系，現代產業在促進當地經濟發展的同時，會吸納大量的鄉村人口進入城鎮，并為其提供必要的工作崗位和生活收入，聯動效應和外溢效應明顯。達州市堅持現代產業聯動，充分發揮主城區和各縣城的產業集聚和規模經濟效應，取得了不俗成績。全市新招引“三類500強”企業項目多個，投資超50億元。新增省級龍頭企業9家，市級30余家。積極組織企業參加中國農交會、四川茶博會等展示展銷會，推薦多家企業參加四川農產品出口貿易聯盟，全年農產品出口貿易額超過2億元。2020年，成功注冊達州市農產品區域公用品牌“巴山食薈”，成立了達州市巴山食薈公用品牌發展協會，吸引了30家優秀企業加入該協會。渠縣黃花被農業農村部等7部委認定為第四批中國特色農產品優勢區。全市在冊“三品一標”總數近300個。達川烏梅、宣漢肉牛、大竹糧油、渠縣糧油4個園區納入2020年省級培育園區。開江稻漁園區晉升為省五星級園區，渠縣糧油、大竹糧油、宣漢肉牛3個園區創建為省三星級園區。各級園區覆蓋面積5.4萬hm2，實現總產值119.5億元，覆蓋區內農民人均可支配收入實現19 620元，較全市平均水平高出16.3%［5］。地區生產總值、地方一般公共預算收入取得不同程度增長。達州市已在2020年實現地區生產總值2 118億元，將在2025年突破3 500億元，屆時，在全省乃至全國經濟總排名將穩步上升。

2.3 堅持城鄉長遠規劃聯動，縮小城鄉政策支持差距

鄉村和城市一體統籌，同步發展已是形勢所需。反之，城市和鄉村發展“兩張皮”現象將加劇區域間發展不平衡，影響人民群眾對生活的幸福感和滿足感。達州市在前期規劃的基礎上，始終堅持城鄉長遠規劃一體統籌，使城鄉銜接、產業互補緊而又緊。經過多年努力，“中心帶動、三區協同、五城并進、鄉村振興”的市域發展新格局初步形成。常住人口城鎮化率明顯增加，“雙130（中心城區建成區面積130 km2，人口規模130萬人）”“五橋六路七大新區”城市骨架搭建完成，中心城區建成區面積達145 km2，城市空間擴展近70%，常住人口增加至135萬人，5個縣（市）新增城市建成區21 km2。與此同時，在改造棚戶區方面，僅2021年，達州市就投資39.83億元改造老舊小區685個，惠及8萬余戶居民，創建省級示范項目3個，新增652部既有住宅電梯，打造完整居住社區36個、綠色社區63個；老舊小區改造開工率、完工率居全省第一［6］。同時，積極推動全域納入第三批國家新型城鎮化綜合試點大盤子，扶持重點縣城擴容增質，打造中心鎮、特色鎮這個“名片工程”。持續鞏固脫貧成果，深入實施農村人居環境“五年提升行動”，連片打造鄉村振興示范區，創建全省鄉村振興的先進鄉鎮、示范村、優秀村。

2.4 堅持生態文明發展聯動，縮小城鄉環境建設差距

良好的生態環境是農村的最大優勢和寶貴財富。近年來，達州市農業生態環境保護扎實推進，綠色發展理念日益深入人心，制度的“四梁八柱”已經構建，農業發展方式更綠了。達州市完成了農村人居環境3年整治行動目標任務，1 000余個行政村具備生活污水處理能力，有效治理行政村占比近六成，農村垃圾集中收集設施村級覆蓋率100%、垃圾有效治理行政村90%以上、農村衛生廁所普及率近90%。達州市還完成了全市耕地土壤環境質量類別劃分工作，通過石灰調節、優化施肥、水分調控、葉面調控等技術治理輕中度污染耕地安全利用目標任務1 200 hm2，通過實施種飼料玉米等種植結構調整措施修復重度污染耕地，發布了《耕地質量監測報告》和《耕地質量等級評價報告》。同時，落實“一控兩減三基本”要求，秸稈綜合利用率超過九成，主要農作物綠色防控率接近五成，農藥、化肥施用量保持零增長。達州市尊重自然、順應自然、保護自然的一批樣板模式顯現出來，實現了百姓富、生態美的統一［7］。

3 達州市協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略中存在的問題

3.1 新老體制并行，監督基層權力有漏洞

基層是黨的執政之基，力量之源。基層權力監督是國家政治體制、行政體制中不可回避的問題。達州市地理環境復雜，區域范圍廣泛，基層單位眾多，基層權力監督的對象、內容和手段正在發生新的變化。新型城鎮化建設的新要求與固有的基層權力監督的老觀念、舊模式之間的矛盾日益凸顯。比如說，受制于當地人民群眾相對薄弱的法治意識、落后的經濟發展水平，以及與城市之間較遠的地理距離，在對基層權力監督中還存在想監管但難到位的問題。再比如，個別基層政權行政過程仍然存在隨意化現象，知法不執法、亂執法現象存在，而且難以被上級組織及時感知，黨外監督、相互監督、黨內監督在實際工作中被忽視和弱化，這些問題都會在一定程度上影響新型城鎮化建設的推進力度。還有一個現實問題是，近年來農村轉移人口逐年增多，特別是偏遠山區農村以老人、婦女、兒童居多，該類人群對基層權力運行不會有太多的關注，沒有深入參與基層組織的選舉、換屆、決策等議程，知情權、參與權、監督權沒有被真正踐行，這在一定程度上加劇了基層權力難受監督的困境。

3.2 產業互補性差，產業體系發展弱項多

產業互補是指不同國家或地區之間產業要素的相互補償和相互依賴的關系。互補要素可以是有形的，也可以是無形的，具體表現為資金、技術、人才、市場等。互補形式和內容可有多種多樣，如貿易、投資、技術合作等，是由兩地產業發展程度的差異及要素稟賦不同而產生的，并體現為產業分工、產業關聯、技術聯系等關系。實踐證明，在地區乃至國家間，如果存有較好地產業互補關系，則這種產業互補關系會外溢至經濟、金融等多個領域，會更容易形成利益共同體。達州的產業以農業和自然資源為主，商業、工業、高新電子技術以及完整的產業鏈還沒有完全發展起來。針對這一不足，達州市積極融入西部大開發、“一帶一路”倡議等國家戰略，加大對外招商引資力度，無論從資金，還是政策、技術等方面均對企業的發展給予了大力支持，舊的產業結構體系有了一定改變，但受多種因素的影響，大型企業，特別是產值超過100億元的企業在達州落戶扎根的并不多，大部分產業集中在煤、電、冶、化、建等領域，產值位于1～100億元之間。這些企業以資源密集型和人力密集型企業為主，科技水平并不高，支撐產業科技進步的知識創新不足，難以從更高層次推動新型城鎮化建設［8］。

3.3 經濟條件薄弱，基礎項目建設不全面

經濟條件與新型城鎮化建設互依互存，難以割裂。推進新型城鎮化建設，一方面源于縮小城鄉差距，構建城鄉小循環的客觀需要，另一方面源于推動我國經濟高質量發展的長遠規劃，同時也是我國經濟發展到一定的階段必然結果。正如黨的十九大報告明確指出，中國經濟已經轉向高質量發展階段，新階段對優化經濟效率、質量和結構等方面提出了更高的要求，積極推進速度與質量的統一發展。但也從另一個角度證明，經濟條件的好壞會決定城鎮化建設的質效。達州市所屬的各個區域大部分在山區，產業發展面臨本土的長不大和外面的難引進雙重困境，產業拉動當地經濟發展面臨力量有限的難題。換言之，達州市產業體系所能產生的經濟效益缺少持續增長的能力。在該情形下，再加上全球疫情的影響，達州市經濟發展在近年來相對緩慢，面對眾多的民生項目和其他財政支出，能投入到公共基礎設施建設領域的資金相對有限。同時，缺少社會資本投入的意愿和投入的渠道，財政資金僅僅依賴上級財政撥款，且有時下撥不及時，導致工程不得不暫停，不僅影響了預期還浪費了資源［9］。

3.4 城鄉發展失衡，民生制度執行不規范

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。民生保障的要求也在不斷發生新的變化。近年來，達州市各級黨委政府順應黨中央號召，在大力發展經濟的同時，著力提高民生保障能力。特別是近幾年，基層醫療、教育、文化建設、養老、住房、社會救助均得到了長遠發展。但在整體進步的同時，局部仍然存在發展不均衡甚至不合理、發展緩慢甚至遲滯的問題。比如說，個別縣由于在城鎮化建設中存在重硬件建設、輕軟件建設的問題，城市民生項目建設遲緩，內涵式發展不充分，致使學生讀書、就業、安家更樂于到重慶、成都和達州市主城區，新興勞動力流出數量遠高于注入數量，常住人口呈減少趨勢。再比如，有的縣民生服務單調乏味，特別是一些鎮的便民中心，所提供的服務僅僅停留在飯后娛樂、節日慶典等方面，在返鄉農民工、大學生和退役軍人就業等關乎城鎮化長遠建設方面并沒有提出實質性的舉措，沒有發揮出實質性的作用，難以為返鄉人員留下來創業提供更有效的平臺。

3.5 鄉村體量巨大，村落城鎮化改造難度大

傳統村落在我國現代化建設發展中的地位作用不可替代。自實施鄉村振興戰略以來，加大了對傳統村落的城鎮化改造力度，取得了令人矚目的成就。但受區域間發展不平衡等因素影響，傳統村落城鎮化改造面臨的難題不盡相同。實踐已經證明，傳統村落城鎮化改造不僅需要對住房的改造，更需要引入現代化產業項目，為鞏固改造成果輸入持久動力。由于地理和歷史的原因，達州市傳統村落主要以農業為支柱產業，森林覆蓋率低，無其他支柱經濟產業，村落旅游業欠發達、經濟作物偏少，村民經濟收入少，無法滿足村民對幸福美好生活的需求；青壯年勞動力大多外出務工，造成了傳統村落空心化，耕地農田大量閑置，土地大量荒蕪。特別是近20年來，大量青年通過升學、學技能、外出打工等方式轉移至省會，乃至更大的城鎮發展，老一代村民對傳統村落改造的態度并不堅決，大多寄希望于政府補助，而年輕一代則更傾向于到外地發展，政府所要承擔的財政壓力急劇增加，致使部分項目邊建邊停，或難以立項開建等困境。上述現象不僅影響了鄉村的整體面貌，而且遲滯了新型城鎮化建設［10］。

4 達州市協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的途徑

4.1 優化制度環境，提升政府管理效能

達州市政府轉變角色，應從管理型的政府轉向服務型的政府，努力提供好的“硬環境”和優質的“軟環境”，出臺相應的政策，使人口、資金、勞動力能夠“進得來，留得住，發展得好”［11］。為此，政府可從幾個方面著手：一是深化戶籍制度改革，加強人口城鎮化的統一規劃和宏觀指導，引導人口合理流動，打破城鄉二元結構。二是改革就業制度，實現城鄉統一就業。提供暢通的就業平臺，減少信息不對稱，優化統一城鄉就業體系。三是建立健全社會保障制度，實現城鄉社保一體化。四是創新社區管理，積極推動完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等制度和“一事一議”的工作機制，在社區建設和管理中賦予群眾更充分的自主選擇權、參與權與決定權，引導群眾自主管理、自主監督、自我教育、自我服務，維護群眾自身利益，讓群眾做自己的主人，確保社區生活章法有度、規范有序，確保社區群眾激情創業、愉快生活、和諧相處、溫暖幸福。

4.2 扶持新興產業，拉動區域經濟發展

達州市在充分考慮當地優勢資源的基礎上，要明確農村發展方向，大力發展主導產業，提升其帶動能力，在優化產業鏈的同時，建立骨干企業。利用骨干企業的領頭作用，實現當地農業規模化、集成化以及品牌化的發展［12］。主要方式有：一是在單位產值不變的情況下，擴大單個主體的經營規模，從而做大經營收益；二是在不擴大經營規模的情況下，通過改種經濟價值更高的作物甚至改變耕地用途，或者創新農產品銷售渠道，提高單位經營面積的市場價值；三是既不擴大經營規模，又不改種作物類型，而是主要通過充分挖掘和借助農業的多功能性，促進農業產業鏈條延長，以及向二、三產業尤其是文化旅游產業等方面拓展；四是大力發展農業服務業。面向農業的生產性服務業，是現代農業產業體系的重要組成部分，要通過提供農業生產性服務為農業提供中間投入，為科技、信息、資金、人才等有效植入農業產業鏈提供途徑，為提高農業作業效率和農業產業鏈的協調性、促進農產品供求銜接、提升農業價值提供支撐。五是大力發展人工智能等高新技術產業。在堅持傳統產業結構穩固的前提下，積極引進人工智能、互聯網、大數據等新興技術產業，延伸產業鏈，增大產業服務范圍。

4.3 堅持服務人民，加快基礎配套建設

達州市縣城和中心城鎮常住人口增加的現實證明，積極發展縣級中心鎮是提升縣域城鎮化質量的重要途徑。一是遵循《四川省“省級百強中心鎮”建設技術指南（試行）》等相關法規制度，圍繞“南拓、北聯、西進、東跨”定位（指達州市主城區建設思路），推動城市空間擴容，持續推進“五橋六路七大新區”建設。二是圍繞“經濟發達、配套齊全、環境優美、文化厚重、治理完善、輻射廣泛”的基本要求，重點加大對縣城和中心鎮的資金投入力度，多方籌集資金，形成以集體投資和個人投資為主，國家、鄉鎮、社區、企業于一體的多元化投資體系。三是發揮各級財政資金的引導作用，支持和引導商業銀行設立小城鎮基礎設施建設專項資金［13］。

4.4 鞏固脫貧成果，實現城鄉共同富裕

脫貧攻堅成果，如得不到長期鞏固，將影響鄉村振興進程。達州市應按照“13221”脫貧攻堅工作思路，全力攻堅克難，深入推進精準扶貧、精準脫貧。一是進一步暢通勞動力資源供需信息渠道，支持各縣（區）開展多種形式的推介會和招聘會。二是加強就業跟蹤管理服務，落實支持企業優先使用建檔立卡貧困家庭勞動力政策措施，完善勞動保障聯合監察執法、醫療保險異地結算等協作機制。三是圍繞脫貧攻堅、精準幫扶，編制協作項目清單，強化項目管理，細化落實責任，制定時間表和路線圖，強化項目的前期、中期、后期跟進，確保協作項目早落地、早實施、早見效。四是培育造就一支懂農業、愛農村、愛農民的工作隊伍。注重從外出務工經商返鄉人員、復員退伍軍人和退休干部職工、大學生村官、選調生、村中致富能人中選拔配備，探索公開選聘或從機關事業單位干部中選派、實行跨村任職、強村帶弱村等形式，選優配強村黨組織書記。五是結合達州市情，挖掘革命老區文化，打造紅色文化教育品牌，建設一大批特色鎮、特色村［14］。

5 結語

協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化建設，有利于解決人口在城鄉地理空間的轉移與權益在城鄉配置不同步的問題，推動城鄉一體化建設、資源均衡配置和基礎設施互聯互通等。達州市在統籌推進鄉村振興戰略和新型城鎮化建設中要堅持以人為本，形成內生動力與外在推力的合力，系統整合資源稟賦優勢和獨特區位優勢，構建起鄉村振興與新型城鎮化相互增進的科學模式。

參考文獻

［1］ 楊佩卿.新型城鎮化和鄉村振興協同推進路徑探析——基于陜西實踐探索的案例［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2022，22（1）：34-45.

［2］ 楊佩卿．新型城鎮化的內涵與發展路徑［N］. 光明日報（理論周刊版），2015-08-19（15）.

［3］ 《馬克思恩格斯選集》第1卷［M］. 北京： 人民出版社1995年版，157.

［4］ 徐洋，卓峻帆.川觀達州對話｜達州市委秘書長、市衛健委主任唐志坤：建設健康達州 讓“醫在達州”成為群眾的自覺選擇［EB/OL］. https：//cbgc.scol.com.cn/news/833909.

［5］ 徐亞平，周磊，余平方，等.巴陵大地奏響省域副中心城市的交響樂章［EB/OL］.https：//www.sohu.com/a/569408205_119717.

［6］ 嚴衡玬.達州加快城鄉融合發展綜述［EB/OL］. http：//www.dazhou.gov.cn/news-show-235566.html.

［7］ 丁暢.2021年我市城鄉環境綜合治理工作回眸［EB/OL］. http：//www.dazhou.gov.cn/news-show-231089.html.

［8］ 孟秋菊.達州市農業龍頭企業發展現狀調查［J］.四川文理學院學報，2020，30（6）：62-73.

［9］ 傅忠賢，易江瑩.達州市建設高品質生活宜居地研究［J］.四川文理學院學報，2022，32（2）：37-43.

［10］ 朱飛熊.達州市渠縣社區治理問題及對策研究［D］.成都：電子科技大學，2018（6）：19-60.

［11］ 謝天成.鄉村振興與新型城鎮化融合發展機理及對策［J］.當代經濟管理，2021，43（3）：43-48.

［12］ 鄭麗果.城鄉一體化與鄉村振興如何協同發展［J］.人民論壇，2018（10）：78-79.

［13］ 李錦順.新型城鎮化道路［M］.北京：北京時代華文書局，2020.04.

［14］ 四川省住房和城鄉建設廳.四川特色新型城鎮化實踐之路［M］.四川成都：四川人民出版社，2018.