資源衰退城市企業社會保險繳費秩序的闡釋

程戀軍

摘要：資源衰退城市企業社會保險繳費面臨一個結構化困境：社會保險基金可持續運行壓力過大與企業繳納能力不足。而認識和解決這一困境的前提在于，厘清資源衰退城市社會保險繳費秩序的形成邏輯是什么?，F有研究不但缺乏對于資源衰退這一背景的關注，而且忽視了社會保險繳費中不同參與主體的結構、選擇與互動關系。對資源衰退城市遼寧阜新市企業社會保險繳費秩序進行分析發現：資源衰退城市企業社會保險繳費秩序形成基于結構嵌入和認知嵌入下的“政府強制—企業認同”之間的互動關系，體現了結構路徑和價值路徑的共同影響?；趶娭啤J同關系存在工具式、專權式、協商式和互惠式四種社會保險繳費秩序模式，高強制、低認同的專權式繳費秩序是陷入繳費困境的根本原因。高強制和高認同的互惠式繳費秩序最適合歷史負擔沉重、人口老齡化嚴重以及城市經濟發展緩慢的資源衰退城市，因此，政府需要進一步“減壓、嵌入、增能”，以幫助企業走出困境。

關鍵詞：社會保險繳費秩序；資源衰退城市；社會保險基金；企業繳費能力

中圖分類號：C97? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1004-3160（2023）03-0096-17

一、問題提出

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”，并完善社會保險制度和盡快實現養老保險全國統籌。黨的十九屆五中全會又進一步指出，“我國已建成世界上規模最大的社會保障體系”，“十四五”期間要繼續“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系”。作為社會保障體系最基礎、最核心的內容，社會保險基金的可持續運行對于這一目標的實現至關重要。我國自1997年開始建立統一的城鎮職工社會保險體系，目前已形成以《中華人民共和國社會保險法》為核心的法治化制度體系，建立了較為穩定的社會保險秩序，為確保經濟增長和社會穩定發揮了不可替代的作用。[1]為實現“廣覆蓋、保基本”，維持社會保險的“可持續”，國家出臺了一系列優惠政策和政府治理改革措施，企業發展和社會保險基金穩定運行迎來新的契機。然而，我國統一的城鎮職工社會保險體系運行20多年后，資源衰退城市社會保險繳費卻面臨一個結構化困境：社會保險基金可持續運行壓力過大與企業繳納能力不足。

這種困境有著復雜的歷史和現實原因。從歷史來看，作為社會保險最重要的組成部分，我國企業社會保險繳費一直存在費率高、統籌層次低與地區發展不平衡問題，主要表現為各地費率差別大、歷史負擔不同以及收支差異明顯等。企業作為社會保險的繳費主體，繳費負擔過重，明顯超過了其繳費承受能力[2]。從現實來看，對于正處在轉型中的資源衰退城市來說，資源衰退和人口老齡化給城市經濟發展造成巨大壓力。一方面城市經濟發展依賴于企業發展，因此需要政府“讓利于企”；另一方面城市轉型則進一步需要加強民生保障，要求政府“造福于民”。企業是社會保險繳費的主要來源，“讓利于企”要求政府降低費率以減輕企業負擔，提高企業持續繳費能力，從而保證穩定的社保收入。而社會保險繳費的最終目的在于保障勞動者權益，實現“造福于民”，因此要求政府加大社會保障力度，建立全面覆蓋的社會保險體系，這就需要穩定的社保支出。在這一過程中，構建適宜的資源衰退城市社會保險繳費秩序，從而實現“讓利于企”與“造福于民”的有效平衡，成為解決繳費困境的關鍵。然而在學界嘗試從社會保險降費空間[3]、繳費負擔[4]、企業繳費承受力[5]等方面對社會保險繳費制度邏輯進行探索，政府也不斷下調企業繳費費率的情況下，資源衰退城市社會保險仍然面臨社?；鹑笨诖?、社會保障負擔重等問題[6]。作為認識和破解資源衰退城市社會保險繳費困局的重要前提，社會保險繳費秩序的形成邏輯仍然有待進一步厘清，特別是社會保險繳費中不同參與主體的結構、選擇與互動關系，是繳費秩序形成的原發性因素，需要結合城市資源衰退這一背景進行分析。

資源衰退城市大多是工業化的產物，城市經濟發展經歷了“由盛而衰”的過程，企業職工眾多，轉型的制度性成本和歷史成本較高，社會保險繳費歷史負擔沉重。現有研究對社會保險繳費進行了諸多探索，但對資源衰退城市這一背景缺乏足夠關注，也未能深刻詮釋自上而下的制度和自下而上的個體行動之間的互動邏輯。資源衰退城市社會保險繳費的結構化困境源于復雜的歷史和現實原因，區域差異化背景下行動者基于強制和認同的社會保險繳費秩序的形成過程有其獨特的形成邏輯：一方面需要政府采取強制性手段加大企業繳納社會保險力度以“造福于民”，另一方面政府還必須獲得企業認同，保持企業市場競爭力以“讓利于企”，而政府強制性和企業認同性之間的平衡互動較為復雜。同時，資源衰退城市意味著城市自然資源趨于枯竭，城市經濟發展后勁不足，民生問題突出，社會經濟面臨全面轉型。長期以來，作為東北老工業基地的阜新，社會保險支出與企業自身發展矛盾突出，“讓利于企”與“造福于民”存在形式上的沖突，社會保險繳費秩序亟須完善。圍繞阜新這類資源衰退城市社會保險繳費秩序現狀，本文試圖回答以下幾個問題。第一，資源衰退城市社會保險繳費秩序形成的基本動力是什么？第二，資源衰退城市社會保險繳費秩序是如何形成的？第三，政府與企業的互動會導致什么模式的社會保險繳費秩序？實現資源衰退城市社會保險平衡的最有效模式是什么？

二、文獻綜述

我國現行的社會保險制度源于計劃經濟體制下的“政府兜底、單位負責、個人無須承擔繳費義務”的福利保障模式，而為了維持原有經濟體制下退休人員待遇，社會保險制度不得不從一開始就規定比較高的繳費率[4]。從整體費率來看，五項社會保險法定繳費率之和相當于工資水平的40%，這一比例已經超過了世界上大多數國家[7]，即使是經歷幾次降費改革，目前總政策費率仍然維持在37.25%左右[8]，位居全球前十位[9]。從單項費率來看，我國企業承擔的養老保險、醫療保險和失業保險繳費水平也比世界上絕大多數國家高[10]。從地區差異來看，中西部地區社保負擔較重[11]，并且越是經濟落后地區社保負擔越重[12]，這可能是因為中西部地區及老工業基地人口老齡化導致實際繳費率偏高[13]。從企業性質來看，集體企業和私營企業社會保險繳費能力偏低，同時，國有企業也面臨巨大的繳費壓力[2]。

較高的費率和較重的企業負擔刺激了企業逃費動機，導致一系列社保繳費違規現象的發生[14]。2011年河南鄭州社會保險繳費稽查情況顯示，被稽查企業中有92%的企業存在繳費違法違規現象，全年少繳社會保險費達1.76億元[15]。事實上，大多數發展中國家都存在社會保險逃費行為[16]。Castel發現越南只有46.4%的企業進行了社會保險登記，登記的工資總額僅占實際工資總額的32.5%，企業普遍存在低報工資而逃避社會保險繳費現象。[17]這可能是因為制度安排加重了企業和職工的負擔，不利于激勵參保和繳費[18]。企業逃費會使社會保險實際繳費水平明顯低于政策所規定的繳費水平[19]，導致社會保險基金收支不均衡。

李克強總理在《2020年政府工作報告》中明確提出“加大減稅降費力度”，繼續執行“下調企業養老保險費率等制度”，以此“留得青山，贏得未來”。較高的社會保險繳費費率，已經對企業生產經營造成了巨大壓力，為維護企業競爭力，減輕社會保險繳費負擔，需要對社會保險繳費水平進行下調。[20]適度降低社會保險繳費水平，不但有利于社會保險基金實際收入的增加，維持社?；鸬氖罩胶鈁19]，而且有利于減輕企業負擔，保持企業競爭力[4]。國外的研究也發現，減少或免除雇主的社會保險繳費，在一定程度上能夠促進就業率的提高。[21]雖然政府已經多次對社會保險費率進行下調，近幾年總體水平降低了2～3個百分點，但分解到每一個企業，效果并不明顯。[22]

以往研究側重于中國社會保險繳費制度設計方面的問題，強調宏觀的經濟結構解釋，模糊了秩序在過程層面的探討，而對于區域差異化背景下社會繳費秩序形成邏輯的探究，特別是資源枯竭、歷史負擔沉重的工業城市社會保險繳費問題，缺乏更加微觀的行動研究。有鑒于此，本文以典型資源衰退城市遼寧阜新為例，從微觀行動視角探討資源衰退城市社會保險繳費中政府與企業之間的互動關系，對資源衰退城市企業社會保險繳費秩序嘗試新的闡釋。

三、分析框架及研究設計

（一）分析框架

理解資源衰退城市企業社會保險繳費秩序形成邏輯，需要回答秩序因何形成、如何形成以及形成結果是什么，其中必然涉及繳費主體和監管者在城市資源衰退背景下的互動，而奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）的制度分析與發展框架（IAD）是一個比較成熟的制度分析框架[23]，可以幫助我們很好地理解行動者在特定場域下的互動關系，特別是它可以解釋包括應用規則在內的外生變量如何影響各種問題的可能選擇，并逐漸用來分析更為復雜的社會生態系統，因此在公共事務治理領域中被廣泛使用和高度認同[24，25]。IAD主要由外生變量、行動情境、評估結果三部分構成，用以分析給定外生變量條件下，行動者根據所獲得的資源和信息選擇某種行動路線的決策過程，確認行動情境內部相互作用形成的模式和結果后，并對該結果進行評估。[25]由此，本文提出一個資源衰退城市企業社會保險繳費秩序形成邏輯的分析框架（圖1）。

外生變量是影響行動情境的外在因素，包括自然物質條件、共同體屬性以及應用規則。其中，自然物質條件是指行動者所處物理世界的屬性，資源枯竭和人口老齡化導致企業繳費能力下降，并進一步加劇社?；鹗罩У牟黄胶?，也因此形成了政府制度和企業繳費行為的互動空間；共同體屬性是行動者所在場域的社群屬性，企業作為社會保險繳費的主要來源，在社會保險繳費中處于主體地位，而政府則承擔了社會保險制度制定者和執行者的角色，代表社會公眾對國民收入進行再分配；應用規則是約束和規范行動者行為的制度安排，包括社會保險法、社會保險繳納的各種地方性制度以及相對統一的企業繳費率，是影響行動情境中政府與企業行為的直接因素。

行動情境是指直接影響作為研究對象的行為過程的結構，是整個框架中最為復雜和重要的因素[26]，表明行動者在特定場域下的互動關系。在行動情境中，政府通過制度規范、行政監管、費率調整等方式，實現社會保險費的征收和平穩運行，企業則在制度、利益、責任、偏好等約束下進行行為選擇，二者互動構成了社會保險繳費秩序的行動情境。運用IAD的關鍵在于厘清行動情境和行動者在外生變量影響下的相互作用及其產生的結果對二者的反作用[26]，由于行動情境決定個體在整個制度框架中如何通過行為把外生變量和結果連接起來，因此對于行動情境的研究也將是本文的焦點。

政府與企業的互動過程既受到資源枯竭、雙方主體地位以及現行繳費制度等外生變量的影響，也依賴于雙方具體行動情境的反饋，而最終雙方行為選擇和行動結果會通過評價標準——“讓利于企”和“造福于民”的一致性，即是否能夠實現社?；鹌椒€運行和企業繳費能力穩步提升之間的良性循環，而反饋到制度選擇和具體行動情境中，由此推動社會保險繳費制度的不斷優化。

上述分析表明，社會保險制度安排形成了政府和企業行動情境，而基于不同的主體地位，雙方在行動情境中會適時改變或者調整自己的策略選擇，以使行為更加符合評估標準；同時，行動情境及行動策略均會受到城市資源枯竭、人口老齡化等外生變量的影響。由此可見，社會保險繳費秩序的形成主要依賴于自上而下的政府和自下而上的企業之間的互動關系，兩者體現了秩序形成的“強制”和“認同”，將IAD嵌入資源衰退城市這一背景，能夠更加深入地闡釋企業社會保險繳費秩序的形成邏輯。

（二）研究設計

1.方法選擇

基于本文的研究對象和研究問題，采用詮釋性單案例方法進行研究。從研究對象來看，本文所探討的資源衰退城市社會保險繳費秩序具有“深度情境化”特征，案例研究是探討情境化較為恰當的研究方法。在城市資源衰退及企業政策性破產特殊背景下，通過個案研究可以直接接觸到社保繳費中各個利益主體，盡管他們沒有專業的經濟理論知識，但在實際工作中通過大量的實踐積累了親身體驗所得到的寶貴經驗，通過連續個案分析、對比可以深入、細致地了解社會保險繳費中各主體的生動經歷和各種轉折，了解主體間的互動和沖突，而這些具體、生動、豐富的資料是難以通過統計分析加以量化的。

從研究問題來看，本文試圖在IAD基礎上探討資源衰退城市社會保險繳費秩序形成的基本動力、基本過程及其邏輯，是行動者基于特定情境下的互動關系研究，需要回答資源衰退城市社會保險繳費秩序怎樣形成以及為什么形成的問題，而案例研究恰恰最適宜回答“怎么樣、為什么”等問題[27]13，能夠有效展示研究過程的整體性和動態性。另外研究還涉及資料多元化、主體復雜化等問題，而越是涉及深層次的一般性社會文化問題，越適用于個案研究[28]298。

2.研究對象

選擇地處東北老工業基地的資源衰退城市阜新市作為研究對象，具備理論抽樣的典型性。首先，阜新屬典型的煤炭資源衰退城市，2001年被國務院確定為全國第一個資源枯竭型轉型試點城市，在轉型過程中面臨人口老齡化、企業改制和礦工再就業等一系列難題，城市經濟面臨資源枯竭和轉型發展雙重壓力，社會保險基金可持續運行壓力過大與企業繳納能力不足的結構化困境突出。其次，從全國來看，阜新是全國資源衰退城市的一個縮影。我國現有262座資源型城市，其中發展困難的資源衰退型城市67座，這些城市絕大部分分布在東北地區和中西部省份，社會保險費率普遍較高，企業承受了比其他城市企業更大的繳費壓力，政府普遍面臨想降而不能降的繳費困境。

3.數據收集

為保證時效性，本研究在個案收集上采用了三階段、多主體的縱貫數據收集方式，分別在2016年3月、2016年4月和2018年8月對不同利益相關者進行訪談。首先，2016年3月，在遼寧省人力資源和社會保障廳的協調下，我們對資源衰退城市阜新社會保險有關管理、經辦部門工作人員以及人才市場工作人員進行調研和訪談，充分了解作為社會保險管理和經辦主體的政府部門的各種考量和政策，并收集了部門年度工作報告、省市社保繳費制度等政策文本。其次，2016年4月在阜新市人社局的幫助下，對人社局重點監控的75家企業發放問卷并全部回收，剔除數據缺失較為嚴重的11家企業，回收有效問卷64份，之后根據企業類型（勞動密集型、技術密集型、資本密集型）選取17家典型企業的負責人或主要管理者進行訪談。此外，我們又通過該市高新技術區管委會聯系了5家不同行業的企業進行調研，圍繞這5家企業展開深度訪談，充分了解企業繳費困難及認知情況。同時，針對城市煤礦資源枯竭的特點，又對該市礦區社會保險管理中心、煤礦公司所屬多種經營公司進行調研，深刻了解資源衰退城市國有和大型集體企業政策性破產關閉所導致的社會保險歷史包袱。最后，為對研究問題進行充分核實，2018年8月，在完成相關調研和初步數據分析的基礎上，我們又選取7家民營服務企業進行調研，對初步結論進行檢驗和完善，以保證研究結果的準確性。

四、資源衰退城市企業社會保險繳費秩序外生變量分析

基于IAD框架對資源衰退城市繳費秩序形成邏輯進行分析，可以將其外生變量具體描述為：城市資源衰退和人口老齡化現狀、政府和企業繳費之間的平衡利益關系、城市社會保險繳費費率現狀。其中已然存在的資源衰退和人口老齡化以及政企繳費制度關系決定了行動情境中各主體的利益結構，而作為主要應用規則的企業社會保險繳費費率的調整，必然推動行動情境中繳費主體間利益結構的調整，成為影響行動選擇的重要依據。

（一）資源衰退和人口老齡化

作為典型的資源衰退城市，阜新市長期以來遭受煤炭資源枯竭的困擾，經濟社會發展陷入困境。1998年國企改制，加上日益嚴峻的煤炭枯竭危機，阜新最大企業阜礦集團被迫關停大部分所屬煤礦，造成約20萬職工下崗[29]。而阜礦集團所屬的438戶參保集體企業也隨之關停倒閉，無力繳費。同時由于礦山關閉企業的大齡職工能夠享受提前退休政策，并領取退休金，這也進一步誘發他們紛紛退出勞動力市場，成為社會供養人口。這些企業退休人員均納入地方企業職工基本養老保險統籌，加大了阜新養老保險基金缺口，因此，資源衰退城市社會保險面臨老齡化程度高和提前退休者比例高兩方面的壓力。2001年阜新被國家確定為第一個資源枯竭型轉型試點城市，獲得國家資金和政策支持，但轉型新產業的增加并未給經濟發展帶來明顯利益[29]，當地企業內生發展能力仍然有限，在全國115個資源型城市經濟轉型評價中位列第102名[30]109，經濟發展緩慢，企業社會保險繳費能力不足。過高的社會保險繳費費率又進一步加劇企業經營困難，進而影響了勞動力就業（圖2）。

煤炭資源枯竭、城市經濟衰退導致大量勞動力流出，伴隨人口數量的逐年下降，阜新市從2005年的192.7萬人下降到2018年的185萬人。城市老齡人口卻不斷增加，60歲以上人口從2005年的25.9萬人增加到2018年的43.6萬人，老齡人口占比達23.57%，遠遠超過我國老齡人口占比17.9%的平均水平（圖3）。人口規模下降和老齡化程度上升，致使養老保險贍養比提高，給社會保險基金支出帶來了巨大壓力，進一步加劇了基金持續運行的矛盾。而且，老齡人口的增加對財政收入和財政支出均有一定影響，進而影響政府財政收支平衡，即財政可持續性。[31]

（二）政府和企業在繳費中的責任結構

企業是社會保險基金的主要來源，企業繳費能力高低直接影響社會保險基金的收入，政府則是社會保險基金運行的管理者，承擔著社會保險基金可持續運行的責任，兩者構成社會保險的責任主體。根據資源衰退地區企業社會保險繳費能力和社會保險基金運行狀況，可以將社會保險繳費劃分為四種狀態（圖4）。第一，理想狀態，即企業繳費能力強并且地區社會保險基金收支平衡，企業繳費與社?；疬\行形成良性循環，這是最優狀態。第二，政策支持，即企業繳費能力不足以支持社會保險基金的正常運行，但相關地區可以依靠來自上級政府的政策支持例如財政補貼、地區統籌等獲得充足的社會保險收入，以實現社保基金收支平衡，這種單純依靠外生要素以維持社保基金正常運行的狀態并不具有可持續性。第三，現實困境，即企業繳費能力不足與地區社會保險基金運行收支不平衡同時出現，這正是大多數資源衰退城市所面臨的現實難題，也正是本文所要討論的現實困境。第四，責任缺失，即企業具有一定的繳費能力，但基于市場邏輯，企業繳費社會責任缺失，存在企業逃費等現象，導致社會保險基金收支不平衡。

對于資源衰退城市阜新來說，企業社會保險繳納恰恰處于現實困境中。相對而言，東北地區是一個后發展、后轉型地區，屬后發外生型市場化[32]51，政府在城市經濟發展過程中扮演了非常重要的角色，資源衰退城市轉型的主要推動力量也是政府。政府一方面需要推動城市經濟轉型，提高企業市場競爭力，這就需要滿足企業需求，獲得企業認同，為企業減負；另一方面現有社會保險模式要求企業為勞動者提供基本勞動保障，政府通過制度以強制性形式要求企業繳納。而資源型城市企業相對薄弱的繳費能力使社會保險基金收支不平衡，導致了社會保險繳費面臨現實困境。實現轉型，政府強制和企業認同相互作用，雙方需要達成新的平衡，社會保險繳費秩序隱含著由政府單一的監管向政府與企業雙向互動的轉變。

（三）資源衰退城市企業社會保險繳費費率

相對而言，阜新市企業承受著較高的社會保險繳費費率，即使經歷了幾次降費，企業社會保險繳費總計費率仍達24.2%～27.7%，費率標準偏高；同時，在較高的社會保險繳費標準下，社保基金卻并未像制度預期的那樣均衡，收支不平衡現象反而日益嚴重。以占比最大的養老保險為例，近10年時間里阜新市養老保險基金征繳收入均小于當期養老保險基金支出規模，并且收支缺口逐漸加大（從2006年的26072萬元增加到2015年的262976萬元），這意味著即使在完全空賬運行模式下，企業養老保險制度也依然要依靠財政補助等制度外資金補充才可以實現收支均衡。而20世紀90年代初大量企業破產所導致的下崗職工社會保險歷史遺留問題是引發收支不均衡的重要原因，阜新市社?；鹂沙掷m運行面臨巨大壓力。

五、資源衰退城市企業社會保險繳費秩序行動情境分析

資源衰退城市企業繳費能力不足與社?；鹂沙掷m運行壓力過大這一困境，來自政府和企業基于強制和認同的互動關系，形成了社會保險繳費的獨特場域和行動情境。

（一）高強制的政府征繳行為分析

1.困境中的強制征繳

依據相關法律和制度，社會保險擴面征收一直被社保部門視為工作重心，這種自上而下的強制性監管為建立社會保險繳費秩序奠定了堅實基礎。從管理者角度來看，強制性征繳是增加繳費收入、保障民生的最直接方式，也是緩解資源衰退城市社會保險給付壓力的有效手段。在阜新市人社局歷年的工作總結中，都可以清晰地看到“加大處罰力度”“專項聯合執法檢查”“重點單位排查”等字眼，并且在社保部門近年的工作要點中，“擴面征繳”“加大監察力度”“強化征繳”一直是被強調的重點。作為煤礦資源衰退城市，礦區社保問題也被政府高度關注，礦區集體企業職工工資及社會保險拖欠嚴重，6萬余名下崗失業職工再就業困難，給阜新地區帶來了極不穩定因素。特別是自2012年阜新市最大企業——阜礦集團（也是工傷高發行業）納入市級工傷保險統籌后，對工傷保險基金運行造成巨大壓力。在近5年的人社局報告中，頻頻提及“保證礦區離退休人員養老金足額發放”?！按_保不發生各種進省進京群體性上訪事件”的提出，更是將社會保險提到了政治高度，這充分體現了政府在社會保險繳納中依靠權力構建繳費秩序的強制性特征。事實上，以擴大覆蓋面為手段來緩解社會保險基金壓力，是一種“寅吃卯糧”的做法[33]，無法從根本上解決社保資金給付難題。

2.沒有資金保障的“降費”

作為以煤炭為主的資源衰退城市，阜新煤礦工傷人員較多，工傷保險基金一直面臨缺口。按照國家政策，自2012年起，礦山關閉破產企業老工傷納入市級工傷保險統籌管理，所需資金由“國家老工傷補助資金”支付。截至2015年年底，阜新市已累計支付破產企業老工傷待遇18481萬元，而破產企業老工傷補助資金和破產費僅為6520萬元，資金缺口達11961萬元，由此造成工傷保險基金入不敷出，甚至已動用工傷保險儲備金，所以，社保降費面臨困境。訪談中問到“如果沒有原來阜礦集團，不背那個包袱，（工傷保險費）這次是否完全可以降？”工傷保險負責人表示：“沒問題，而且降的幅度非常大?！绷硗?，從養老保險來看，由于阜礦集團國有煤礦相繼破產，其所屬的438戶參保集體企業隨之關停倒閉，無力繳費，下崗職工只能以靈活就業人員身份繳費。截至2015年年底，阜礦集體企業2.5萬參保人員中只有1.4萬人繳費，但其退休人員已達5.1萬人。過去五年累計繳納養老保險費為3.97億元，而養老金累計支出已高達35.8億元，基金缺口達31.83億元，占阜新市養老基金缺口的59%。對社?；鸸芾碚邅碚f，老工業基地歷史遺留問題給社保支出造成巨大壓力，降費只是“欲說還休”。

3.即期成本與遠期收益之間的考量

社會保險的繳納使企業在享有保險權益的同時也增加了即期人工成本，當遠期社會保險收益的貼現不足以彌補即期成本支出時，企業主觀上傾向于不想繳費，這種主觀上不想繳費的認知傾向和客觀上政府的強制繳費形成差距，導致欠繳、少繳和漏繳，影響社會保險繳費秩序。這一現象在資源衰退城市尤為嚴重。我們對阜新市企業和勞動力市場的調研顯示，大部分企業和求職者都存在這種“短視”行為，雙方在“即期”和“遠期”上的考量不謀而合。企業生產經營困難和勞動者收入過低導致即期成本和遠期收益之間的失衡。政府也是如此，明知道“降費—減負—促生產”的經濟發展規律，仍然不敢大刀闊斧地降費。其原因可能在于，相比降費之后企業生產效益取決于市場這一不確定因素，政府依靠強制征繳企業社會保險更加具有直接性和可控性。鑒于城市資源衰退、經濟轉型等現實困難，降費所導致的即期收益降低，是遠期收益的不確定性難以彌補的，由此政府在明知道“企業關鍵是能生產、有效益”才有充足的繳費能力的情況下，仍然對社會保險費用減免持審慎態度。

（二）低認同的企業繳費行為分析

高費率提高了社會保險制度的參保成本，當企業無法規避強制參保這一制度約束時，就會轉而尋求降低繳費支出。在某種程度上，社會保險制度的政策費率標準越高，企業的實際繳費水平越低[14]?，F實問題的存在，表明政府制度安排與企業實際負擔能力之間有較大差距，特別是對于資源衰退城市來說，政府同時面臨產業轉型和民生發展雙重壓力，這種壓力通過制度安排傳導至行動情境中制度的接受者——企業，促使企業在壓力之下做出了不同的回應：服從、鉆空子或離開。

1.服從：壓力下的繳費

為解決資源衰退所導致的大量勞動力轉崗再就業問題，政府有充足的動力積極發展勞動密集型企業。F.M.集團曾經是一個“全國紡織企業綜合競爭力500強”企業，在經歷了中國棉紡織行業出口交貨值2009年排名前50名、2010年排名前100名之后，如今已遠遠跌出這一位置。當談到生產經營負擔時，該企業負責人表示，“資金虧損，維持工人開支都困難”“現在光退休的就有1300多人，養老和醫療負擔較重。職工平均年齡都40多歲了，大家都認為能熬到退休就已經很好了?！?/p>

從曾經的“全國紡織企業綜合競爭力500強”，到如今的“資金虧損，維持工人開支都困難”，F.M.集團歷史與現實的巨大反差是阜新經濟發展的縮影，反映了資源型城市經濟由興而衰的歷史變化過程。作為一個由具有40年歷史的傳統國有企業改制而成的民營企業，F.M.集團有著多數國企存在的冗員過多問題，改制中內部退休員工人數眾多，企業需要負擔沉重的社保費用；同時由于工資待遇較低，勞動力結構不合理，在崗職工年齡偏大，加重了人員負擔。“大家認為能熬到退休就已經很好了”，一個“熬”字，反映了職工對企業經營前景的擔憂。

2.鉆空子：非制度化選擇

由于社會保險繳費負擔過重，部分企業存在拒繳、欠繳、少繳、漏繳行為。為少繳社保費，很多企業采取不簽勞動合同方式用工，或者即使簽了合同，通過在合同條款中約定由員工自己繳納社保費的辦法來逃避繳費，結果導致企業勞動關系管理混亂，職工利益受到侵害。據《中國企業社保白皮書2018》顯示，我國社保繳費基數不合規企業占比73%，其中31.7%的企業按照最低標準繳納。正如一位英語培訓教育公司的被訪者所說：“有時候我們也會少上點，和員工簽兩個合同。員工與社保局簽的那個合同和跟企業簽的合同是兩個（版本），那塊兒（社保部門）的你得少上點，你得寫最低工資。”企業“雙合同”行為表明制度空間狹小而導致人們被迫進行非制度化選擇。在面對高強制、高壓力的社保繳費時，企業和勞動者并不是“完全沉默的大眾”，他們能夠在制度空間范圍之外，以自己獨有的“鉆空子”方式進行勞動力交易，創造了“公開舞臺背后的空間”，并以此實現了對正式繳費制度的策略性機會博弈。

3.離開：市場的選擇

部分企業在制度空間內采取了靈活用工等方式規避繳費，而對于另外一些傳統的小微企業來說，壓力之下的非制度化生存已經成為企業經營的常態，一旦政府采取措施嚴格監管，進一步壓縮制度外生存空間，小微企業在制度內無利潤、制度外無空間的情況下，必然選擇放棄或離開，進而影響當地民營經濟的發展。正如一位農機制造有限公司老板所說：“我們也想按國家規定交啊，但真交不起?，F在（社保）這方面查得不嚴，也可能我們（規模）太小，不值得查。如果有一天國家查我們，說我們必須交，那我就不干了，我就回黑龍江給別人打工去，像我這樣的一個月怎么也能開個六七千工資吧，還不操心。”能干就干，不能干就走，成為民營企業的普遍心態。

作為資源衰退城市轉型的重要路徑之一，發展小微企業對增加城市就業和優化產業結構都具有重要意義，特別是東北資源衰退城市，煤炭產業作為主導產業衰退后，城市接續產業發展并不理想，大量勞動力跨行業轉移至技術要求不高、工作內容相對簡單的小微企業，眾多的小微企業成為承接城市勞動力轉移的主要渠道，而當小微企業無力承擔較高的社會保險費用，并且面臨社保部門嚴格監管時，放棄經營就成為一種必然選擇。由此，職工失業成為必然，當地經濟發展進一步面臨困境。

六、資源衰退城市企業社會保險繳費秩序互動邏輯及結果分析

政府與企業在社會保險繳費中的自然屬性和制度屬性決定了雙方在行動情境中的利益結構，而在城市資源衰退、人口老齡化以及高繳費率的影響下，雙方基于特定的行動情境展現了各自的行動策略和互動關系。同時，繳費率等應用規則的改變，會導致雙方強制、認同互動關系的進一步變化，從而形成一定的社會保險繳費秩序。

（一）形成邏輯

如果把社會保險征收作為政府治理的一個場域，政府和企業作為社會保險繳費行動情境中的兩個行動者，其行為必然嵌入所依托的情境中，并且二者之間會產生某種關聯，而政府強制和企業認同則體現了行動者在更為復雜和多樣的環境中的互動（圖5），Granovetter將這種經濟活動基于社會網絡的互動過程視為嵌入性。

社會保險繳費體現了嵌入性視角下政府與企業在強制和認同雙元驅動下的互動融合過程。強制是指基于政府治理邏輯，政府為維護社會公共利益，通過制度、監管、懲罰等手段，驅動或強迫企業繳納社會保險。其行為邏輯主要來自政府在場域中所處的位置，更多地體現為“結構嵌入性”，政府憑借上層控制地位，在網絡結構中擁有更多的結構洞，并據此對企業社會保險繳納采取強制性政策。而企業作為政府治理的對象，在結構和位置上處于被動和從屬地位，因此政府強制的根源在于結構嵌入性，也由此導致了繳費秩序形成的結構路徑。結構路徑聚焦于場域中自上而下的制度監管對行動者的影響，強調制度對行動者的監督和規范作用。認同是指基于市場邏輯，企業出于價值最大化和社會責任目標，對企業所承擔的經濟、社會責任予以認可，自愿繳納社會保險，體現了企業與政府在共同愿景和規則之下的參與合作，雙方在交流互動中形成共同認知、規范和信念，行為邏輯更多的是基于共同認知下的合作，更多地體現了認知嵌入性[34]1-36，也由此導致了繳費秩序形成的價值路徑。價值路徑聚焦于行動者自下而上的對于制度監管的響應，強調行動者對于制度的看法和認知。

在互動中，政府根據國家法律、政策，出于公共利益取向，對企業繳費行為進行規制和監管，并通過獎懲機制對企業繳費行為實施影響；而企業則在外生制度的約束下，基于企業價值取向，采用最能維護自身利益的方式，對政府社保繳費規制和監管做出服從、鉆空子甚至離開的不同回應，由此導致社會保險繳費秩序的最終形成。因此，社會保險繳費秩序不但體現了政府對企業的強制控制意向，同時也是企業對政府繳費規制所做出的各種回應的結果，體現了結構嵌入和認知嵌入兩種特點，是結構路徑和價值路徑共同影響的結果。而后者需要在前者所能容納的框架范圍內才能夠持續運行，否則就會產生結構與價值之間的摩擦，從而偏離原有繳費空間。

（二）形成模式

上述分析表明，決定繳費秩序的基本行動策略有兩個：政府強制和企業認同，政府強制程度越高，意味著政府制度越完備，監管越嚴格；企業認同度越高，表明制度的市場化程度越高，越能激發企業的主動繳費動機。以上兩個因素相互作用，形成四種不同模式的繳費秩序：工具式、專權式、互惠式和協商式（圖6）。

1.工具式繳費

工具式繳費秩序是處于低強制、低認同范圍的繳費秩序模式。這一繳費秩序意味著政府制度缺乏完備性，監管實施力度較弱，企業對于社保繳費的認同程度也較低，企業將社會保險繳納僅僅視為制度下的一種責任，企業繳費依附于本就不完善的規制，特別是在國企改制和社會主義市場經濟改革初期，無論是國家還是企業都認為社會保險是改制和經濟發展的輔助工具，社會保險服務于短期的經濟增長，被認為是應對社會問題的控制措施。而鑒于社會保險的成本性特征，這種工具式繳費秩序極易引發企業社會保險繳納的“競趨谷底”[35]，導致“國富”與“民生”的增長失衡。對于資源衰退城市來說，城市轉型發展存在“脫貧”與“致富”兩個階段性目標，在當前經濟增長緩慢、內生動力不足的“脫貧”階段，按照市場規則發揮社會保險的工具調節作用會引發企業無序競爭。

2.專權式繳費

專權式是指高強制性—低認同的繳費秩序。政府依據社會管理者地位，通過建立完備的社會保險制度和嚴格監管，籌集社會保險資金并進行再分配。企業僅僅作為資源的提供者，在政府監管下按制度設計繳納社會保險，企業在繳費中處于弱勢地位，繳費認同度低。社會保險支出作為一種公共物品，在市場機制不能完全解決外部性以及效率最大化問題的情況下，政府管制在一定程度上可以實現社會福利最大化，但政府高強度治理或干預也會造成社會經濟效率的損失，導致“政府失靈”。在這種模式下，守法者市場競爭活力削弱，不守法者則逃避社會保險繳費義務，實際參保繳費嚴重不足。

3.互惠式繳費

互惠式繳費秩序是指政府強制性和企業認同度都比較高的繳費秩序。在充分考慮資源衰退城市歷史負擔、社會轉型、社會保障和企業市場競爭的前提下，政府通過構建完善合理的繳費機制，促進繳費雙方的平衡，企業獲得充足的市場競爭空間，政府完成社會公共利益保障責任。在資源衰退背景下，實現互惠式繳費秩序需要政府一定的政策支持作為外在支撐力量，推動社保基金可持續運行；需要政府放棄以往限制、控制為主的方式，建立責任范圍明確、互動結構清晰的繳費秩序，強化企業參與，在統一的制度框架內科學合理地進行困境治理。

4.協商式繳費

協商式繳費秩序是指低強制—高認同的繳費秩序。低強制—高認同意味著政府向市場、企業、社會分權，政府回應社會、企業的基本要求并積極采取行動予以滿足。此時，政府應該關注的不僅僅是市場，還應該關注制度、標準、規范和公共利益，并依靠有效的市場機制，實現社會保險繳費的良性循環；企業出于社會公共利益認同，根據市場競爭規則和社會責任，遵循制度繳納社會保險。在這種模式下，政府完全承擔起了“守夜人”角色，主要依靠完善的市場機制和企業社會責任約束進行社會保險的繳納，實現社會保險收支平衡。但是，一旦市場無法滿足公共利益需求，則會導致“市場失靈”。應當說，當資源衰退城市經濟轉型成效顯著，進入產業接替順利、市場需求旺盛、企業活力充足的“致富”階段時，企業會更加重視社會保險的“資源性”特征，高度認同社會保險的繳費意義。這一模式也會充分發揮市場的平衡作用。

任何現象的產生都不能脫離其環境。相對而言，市場環境不確定性越高，越需要政府的強制性加以規范；城市經濟越衰退，越需要企業建立高度的繳費認同。而資源衰退城市所面臨的沉重歷史負擔、嚴重的人口老齡化以及衰退的城市經濟，亟須建立高強制性、高認同的互惠式繳費秩序。在制度面前，企業作為社會保險繳費場域中的行動者，其行動選擇伴隨著理性思考與判斷，是社會保險繳費秩序中不可忽視的一部分。奧斯特羅姆認為，只有行動情境中所有主體均表達了他們的政策方案，才能在較長時間內實現適度治理[36]。

七、結論與討論

完善社會保險繳費秩序是全面深化改革的重要組成部分，在相對統一的社會保險體系下探討資源衰退城市社會保險繳費，也是中國之治的重要體現。將目光聚焦于社會保險微觀行動者，我們發現，首先，強制與認同是理解資源衰退城市社會保險繳費秩序的關鍵性變量，基于二者的結構路徑和價值路徑共同促成了秩序的形成。其中，結構路徑關注制度對于行動者的作用，聚焦于制度的規范性和治理效果；價值路徑則強調行動者對制度的影響，關系到行動者的策略。政府一定程度上需要響應企業自下而上的價值路徑，構建以強制和認同為基礎的雙向互動繳費秩序，“有效市場”和“有為政府”同樣重要。其次，在強制—認同邏輯下，社會保險繳費秩序可以分為工具式、專權式、互惠式和協商式四種模式，高強制性、高認同度的互惠式繳費秩序最適合歷史負擔沉重、人口老齡化嚴重、城市經濟發展緩慢的資源衰退城市，資源型城市亟須從高強制、低認同的專權式繳費秩序向互惠式繳費秩序轉變。最后，有學者認為地方政府在養老金征繳上存在明顯的“逐底競爭”[37]，即地方政府為了促進經濟增長而降低養老保險征繳強度，而本文基于微觀行動視角研究發現，在資源衰退城市并不存在這一現象。相反，地方政府仍然致力于采取各種措施加大征繳力度以維持社?；鸬钠胶?。這可能是因為地區差異性導致城市發展目標不同，民生仍然是資源衰退城市轉型發展亟待解決的問題，被擺在了第一位。這也充分說明，若無足夠的外力沖擊和適度政策支持，資源衰退城市在內生增長力量不足的情況下，極易出現“強制—認同”相對失衡的社會保險繳費秩序，進而在循環累積效應影響下形成社保水平逐級向下循環，而基于高強制性的各類政策的增補和厚化，僅僅成為維持現有秩序暫時平衡的一種被動應對。其結果是：既難以打破現有困境，也難以實現漸進式增長。

黨的十九屆五中全會提出，要“推動區域協調發展”，并“完善轉移支付制度，加大對欠發達地區財力支持，逐步實現基本公共服務均等化”“實現基本養老保險全國統籌”，這一系列目標的提出為破解資源衰退城市社會保險繳費困境提供了政策基礎?；诖?，政府需要進一步“減壓、嵌入、增能”，促進資源衰退城市社會保險繳費平衡。一是提供政策“減壓閥”。政府需要承擔更多的歷史責任和制度責任[38]，在社會保險宏觀政策“降、返、補”的前提下，給予資源衰退城市更多的理解和支持，剝離其歷史債務，通過制定專門的政策和計劃，設立專項資金，妥善解決資源衰退城市社會保險的歷史包袱，減輕資源衰退地區基金征繳壓力，促進資源衰退城市“減負前行”。二是嵌入制度彈性。政府需要充分考慮資源衰退城市內外部環境及行動者利益，建立分類參保機制，針對資源衰退城市經營困難的小微企業，通過制定差異化企業參保政策予以扶持。例如根據企業繳費能力的差異，制定靈活的社會保險組合參保機制，允許部分困難企業差異性繳納部分社會保險，實現包容性嵌入[39]。三是提升企業自生能力。針對資源衰退現實困境，政府需要制定科學合理的“造血式”返還機制，將企業繳費能力提升和保持基金平穩運行統一起來，通過精準的外部政策輸入，提升企業繳費能力。例如可以考慮將養老金統籌賬戶部分按比例提取，建立全國統籌、現收現付、互助共濟的基本養老金調劑基金，用于中央對資源衰退城市企業養老金返還。而返還機制的設計需要與當地經濟發展、歷史負擔、人口老齡化程度相適應。

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責任編輯：詹花秀