數字技術助推城鄉公共服務均等化：作用機理與實踐邏輯

史新杰 崔柳 傅昌鑾

作者簡介：史新杰，浙江大學公共管理學院研究員，浙江大學長三角智慧綠洲創新中心共同富裕研究中心、浙江大學—湖州市共同富裕研究中心研究員，博士生導師;崔柳，浙江大學公共管理學院博士研究生;傅昌鑾（通信作者），杭州師范大學經濟學院教授。

基金項目：國家自然科學基金青年項目“農村機會不平等的趨勢與影響研究”（編號72003170）;國家社科基金重大項目“特色農業賦能增收長效機制構建研究”（編號：21&ZD091）;浙江省科技廳軟科學項目“科技創新助推浙江數字鄉村發展的路徑選擇與政策研究”（編號2021C25020）; 中央高校基本科研業務費專項資金;浙江大學-湖州市共同富裕研究中心專項課題;浙江大學長三角智慧綠洲創新中心共同富裕研究中心專項課題。

摘要：城鄉公共服務均等化是鄉村振興和共同富裕目標的重要實現路徑之一。目前我國城鄉公共服務均等化面臨著城鄉公共服務供給差異大、農村公共服務內生供給不足和公共服務供給效率低下等問題。數字技術作為一種新興技術，為解決城鄉公共服務均等化問題提供了新的思路。通過對相關概念進行界定，基于多個經典理論，構建了數字技術助推城鄉公共服務均等化的理論體系，并在此基礎上對浙江省數字賦能城鄉公共服務均等化的相關實踐案例進行分析。本文據此提出三大優化路徑：強化頂層設計，破除數字技術發展的體制機制障礙；立足地方特色，以產業數字化帶動公共服務內生供給；促進要素流動，以數字技術為載體加強公共服務普惠性和包容性。

關鍵詞：共同富裕；數字技術；城鄉公共服務；均等化

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2023）02-0109-015

一、問題的提出

黨的二十大報告中指出：“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”。扎實推進共同富裕作為新時期的一項重要任務，充分強調了發展與共享的理念。除了經濟維度收入差距的進一步縮小外，統籌推進城鄉間協調發展，推動城鄉基本公共服務均等化也是新時代推進共同富裕的內在要求與必然路徑李實：《共同富裕的目標和實現路徑選擇》，《經濟研究》，2021年第11期。。公共服務均等化是指在涉及基本公共服務領域，政府通過提供保障，確保全體人民平等享有公共服務的權利，從而滿足人民的基本生存和發展的權利姜曉萍、吳寶家：《人民至上：黨的十八大以來我國完善基本公共服務的歷程、成就與經驗》，《管理世界》，2022年第10期。。基本公共服務均等化被認為是實現收入再分配的一種重要途徑，對于促進經濟社會的可持續發展以及人的全面發展，進而實現共同富裕具有重要的意義何文炯：《共同富裕視角下的基本公共服務制度優化》，《中國人口科學》，2022年第1期。。但是現實情況是，受積弊已久的城鄉二元結構體制等歷史層面原因的影響，目前我國城鄉基本公共服務領域存在較大差距張海鵬：《中國城鄉關系演變70年：從分割到融合》，《中國農村經濟》，2019年第3期。，而隨著我國社會結構的變化，大量的農村勞動力回流、農村老齡化問題的加劇等一系列社會問題的產生，也對公共服務資源供給的數量與質量、結構與模式等方面的需求產生新的影響楊剛強、孟霞、王艷慧：《城鄉流動人口結構分層與基本公共服務供給的結構優化》，《湖北社會科學》，2015年第11期。。總的來看，目前我國公共服務的發展仍然面臨著一系列的問題，嚴重阻礙我國鄉村全面振興的實現和共同富裕的推進。

要實現城鄉公共服務均等化，關鍵是要破除原有的體制機制障礙，同時在城鄉之間建立起更為完善的公共服務均等化體制機制，確保城鄉之間公共服務供給水平相對一致，最終保障城鄉全體居民可以平等享有同質的公共服務，而飛速發展的數字技術可能是實現破局的一把利劍張毅、賀欣萌：《數字賦能可以紓解公共服務均等化差距嗎？——資源視角的社區公共服務價值共創案例》，《中國行政管理》，2021年第11期。。從理論層面上看，已有相關文獻圍繞數字技術在促進農村教育公平發展張正平、陳欣：《數字金融提升了農村地區普通高中入學率嗎？》，《財經問題研究》，2022年第6期。、提高醫療支付便利性呂光明、劉文慧：《移動支付、醫療基礎設施與農村居民醫療服務利用》，《北京社會科學》，2022年第4期。、助力農村養老方式改變劉辭濤、向運華：《基于數字技術治理的農村互助養老合作生產》，《華中農業大學學報》（社會科學版），2022年第3期。等方面進行研究。學者們關于數字賦能公共服務建設的重要意義達成共識。伴隨著數字技術的發展，不僅可以極大地促進農村地區公共服務的發展，也進一步縮小了城鄉間的原有差距。一方面，數字技術通過發揮數字要素低成本、易流通的特點，搭建城鄉公共服務資源共建共享平臺，可以突破城鄉之間原有的地域、資源的限制，以較低的成本促進城鄉之間的要素流通，將城市優質的資源輸送到農村殷浩棟、霍鵬、汪三貴：《農業農村數字化轉型：現實表征、影響機理與推進策略》，《改革》，2020年第12期。，降低農村公共服務的準入門檻；另一方面，通過利用數字化的信息收集、監督和管理等方式，可以建立需求反饋機制，從而有效地匹配公共服務的需求和供給，以保障城鄉居民平等地享有基本公共服務的權利謝璐、韓文龍：《數字技術和數字經濟助力城鄉融合發展的理論邏輯與實現路徑》，《農業經濟問題》，2022年第11期。，進而為實現城鄉公共服務均等化提供可行的路徑。

雖然用數字技術助推城鄉公共服務均等化的實現已經成為一種必要手段，但學術界對于其作用機理和實踐邏輯還未有清晰的認識，尤其缺少現實案例的剖析和已有模式的總結。浙江省作為全國共同富裕示范先行區，在促進優質公共服務共建共享方面取得一定的成效。通過數字賦能公共服務建設，不斷加大基層公共服務要素資源投入，創新公共服務供給方式，進而有力縮小城鄉之間公共服務的差距。基于上述數字技術助推城鄉公共服務均等化的重要現實意義以及相關研究的缺失，本文的貢獻主要有以下兩點：一是從理論上分析數字技術如何助推城鄉公共服務均等化，借助經典理論對其重點和難點進行辨析，有助于從學理上對兩者的關系有更為清晰化的認知；二是分析目前全國層面在促進城鄉公共服務均等化領域存在的問題，結合浙江實踐經驗，總結并提煉通過數字技術破解城鄉公共服務均等化困境的具體路徑，從實踐層面對相關理論進行回應，具有較為重要的政策價值和現實意義。

二、數字技術助推城鄉公共服務均等化的內在邏輯

（一）數字技術助推城鄉公共服務均等化的概念界定

促進公共服務在城鄉間的均等化配置，就要在城市和農村之間建立起統一的公共服務供給標準，保障公共服務在城鄉之間的供給水平均等，同時要確保城鄉公共服務惠及到城鄉地區的所有居民高洪波：《城鄉融合視域中的城鄉基本公共服務供給與創新——基于新技術變革邏輯》，《人民論壇·學術前沿》，2021年第2期。，保障城鄉全體居民在公共服務方面享有的權利和使用的機會均等。基于公共服務均等化概念的特點，本文認為，以數字技術助推城鄉公共服務均等化，需要從兩個均等入手：一是城鄉公共服務總體供給水平相對均等；另一個是獲益群體機會和權利均等。保障公共服務供給水平相對均等就是要以新一代的數字技術為手段，通過增加公共服務要素投入，創新供給模式，優化供給途徑，彌補農村公共服務的不足，縮小城市和農村在醫教養衛等公共服務領域的差距。群體均等要以保障城鄉居民享有同等的機會和權利為核心，通過信息化手段，擴大城鄉公共服務的覆蓋范圍，尤其是偏遠農村的基層和老人、兒童等弱勢群體，使他們享有均等獲得公共服務的機會。而數字技術的發展可以有效降低公共服務的供給成本和運行管理的監督成本，進而為城鄉之間公共服務均等化的實現進行全面賦能。

（二）城鄉公共服務均等化面臨的現實需求

近年來，伴隨著國家一系列政策的出臺和相關支持舉措的實施，我國城鄉公共服務供給水平整體實現了跨越式發展，但仍然表現出明顯的不均衡性，在城鄉、區域之間仍然存在較大差距楊曉軍、陳浩：《中國城鄉基本公共服務均等化的區域差異及收斂性》，《數量經濟技術經濟研究》，2020年第12期。，農村公共服務財政資源缺位李紅霞：《基本公共服務供給不足的原因分析與強化政府財政責任的對策》，《財政研究》，2014年第2期。、供給效率低下李現麗：《著力提升農村基本公共服務供給水平》，《農業經濟》，2022年第6期。等局限依然存在。

1.城鄉基本公共服務供給差異大。我國城鄉基本公共服務資源配置具有明顯的非均衡性的特征。從歷史層面看，主要是由于長期以來的城鄉二元發展結構，導致城鄉之間要素流動的不對等，由此造成我國城市公共服務無論是在資源布局還是服務質量等方面都明顯優于農村地區，進一步加深城鄉公共服務方面的差距。突出表現為城鄉公共服務質量供給差距大，鄉村公共服務供給數量不足，覆蓋率不高趙春蕾：《我國基本公共服務均等化路徑研究》，《經濟縱橫》，2015年第12期。，尤其是在教育和醫療等涉及基本民生服務領域。鄉村教育資源緊缺，與城市相比，農村小學在師資力量方面明顯不足。從統計數據上看，2020年，全國鄉村小學生師比為17.8∶1，而城鎮為13.7∶1《中國統計年鑒2021》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。。與城市地區相比，農村醫療資源供給質量不高，看病難、看病貴等問題依然是偏遠地區醫療服務面臨的重要問題李曼音、王寧：《城鄉基本公共服務均等化的現實困境與紓解》，《人民論壇》，2018年第7期。。在醫療資源供給上，根據統計數據可以看出，城鄉醫療資源分配嚴重不均，2020年底全國城鄉每千人醫療機構床位數之比為1.78∶1，全國城鄉每千人衛生技術人員數量比為2.21∶1《中國統計年鑒2021》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。，城市地區的醫療力量是農村地區的2倍多。

2.農村公共服務內生供給能力不足。從全國層面來看，我國長期以來的財政分權制度對于地方政府的行為選擇產生一定的影響，進而抑制地方政府對于公共服務供給方面的積極性田時中：《中國式財政分權抑制了政府公共服務供給嗎？》，《西南民族大學學報》（人文社科版），2020年第6期。，使得地方公共服務供給長期處于資金投入不足的困境，同時對公共服務供給效率也產生不利影響羅昌財、沈建祥：《財政分權對地方公共服務供給效率影響研究——基于城市層面的空間面板計量模型》，《東南學術》，2022年第1期。。此外，長期以來的城鄉失衡導致農村地區在公共服務領域的財政支持相對較低，農村公共服務體系建設整體水平低下常露露：《區域協調發展視角下城鄉公共服務均衡化發展的路徑選擇》，《區域經濟評論》，2022年第2期。。除了外部資金流入受限以外，我國農村公共服務供給投入不足的另一方面原因是農村內源式發展動力相對不足。目前我國大部分農村地區村集體經濟發展薄弱，地方財政積累不足，進而影響公共服務供給。雖然近年來我國政府不斷調整和優化財政支出結構，逐步加強公共服務體系建設，但在我國城鄉公共服務建設過程中，依舊面臨政府財力支持不足的困境李燕凌、楊日映、陳麒羽：《城鄉基本公共服務均等化的功能、困境與路徑選擇》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版），2016年第6期。，因為僅僅依靠地方財政補貼還遠遠不夠，同時也難以獲得維持公共服務普惠性的基礎性支撐條件。

3.公共服務供給效率低下。目前我國公共服務供給效率低下，區域之間具有明顯的非均衡性的特征王東、李金葉：《中國基本公共服務效率區域差異及空間收斂性》，《軟科學》，2022年第12期。。突出表現在公共服務供給標準化程度不高、供給主體單一和供需結構失衡等方面。

目前我國尚未建立起統一的公共服務供給規則體系，面臨著公共服務供給標準化程度不均衡、資金不足和監督機制不完善的問題陳偉、白彥：《城鄉一體化進程中的政府基本公共服務標準化》，《政治學研究》，2013年第1期。，尤其是在偏遠地區和經濟欠發達地區的農村表現得更為明顯。在傳統的公共服務供給模式中，政府是唯一的供給方，而在“壓力型體制”下，地方政府面臨著多元化的財政壓力，因此這種模式容易導致公共服務供給的缺位夏志強、付亞南：《公共服務的“基本問題”論爭》，《社會科學研究》，2021年第6期。，疊加公共服務供給質量監督管理機制匱乏，進一步加深公共服務供給效率低下的問題。在公共服務供給決策過程中，通常采用的是政府主導的“自上而下”的供給決策模式，這種以“政績導向”的公共服務供給模式往往會導致公共服務供給效率低下張曉杰、王桂新：《基本公共服務供給的有限性與有效性研究》，《上海行政學院學報》，2014年第1期。。此外，由于我國經濟的發展和社會結構的變化，大量的農村勞動力外流導致公共服務空間配置效率不高黃祖輝、葉海鍵、胡偉斌：《推進共同富裕：重點、難題與破解》，《中國人口科學》，2021年第6期。，同時由于缺少群眾訴求的反饋機制，難以及時響應或匹配個體的差異化需求，進而對公共服務供給效率產生不利影響。

（三）數字技術助推城鄉公共服務均等化的內涵特征

1.機會均等是城鄉公共服務均等化的核心內涵。實現城鄉公共服務均等化的前提是要確保城鄉居民在公共服務資源使用方面具有同等的權利孫國民、陳東：《高質量推進共同富裕：概念理解與發展邏輯——基于城鄉公共服務均等化的視角》，《學術論壇》，2022年第1期。。城鄉公共服務均等化的發展過程，就是要打破城鄉之間原有的要素流通不對等的困境，確保城市和農村的資源要素可以進行平等交換，同時也要保障農村居民的權益地位和機會，使他們有機會與城市居民享受同質的公共服務資源魏后凱：《深刻把握城鄉融合發展的本質內涵》，《中國農村經濟》，2020第6期。，否則機會的差異也會進一步影響城鄉居民的收入差異史新杰、衛龍寶、方師樂、高敘文：《中國收入分配中的機會不平等》，《管理世界》，2018年第3期；史新杰、李實、陳天之、方師樂：《機會公平視角的共同富裕——來自低收入群體的實證研究》，《經濟研究》，2022年第9期；Shi， X.， “Inequality of Opportunity in Earnings in Rural China”， Journal of Asian Economics，vol.81 （August 2022） ， pp.1-24.。城鄉公共服務均等化的本質是城鄉居民在公共服務領域的共建共享，而將數字技術融入到公共服務領域，可以在加強公共服務資源的可達性的基礎上降低公共服務供給的準入門檻，從而實現多方協同共建的目標。

2.促進農村公共服務內生供給是有效途徑。促進城鄉基本公共服務均等化建設是一個龐雜且持久的命題，前期需要大量的資金投入，后期也需要高成本的維護，此外還需要大量的人力和技術進行監管運行。在這個過程中，僅依靠上級政府的財政資金支持和社會力量的扶持資金，很難維持公共服務的長久發展。因此，要激發公共服務的內生供給力量。而內生于農村地區的集體經濟對于農村公共服務基礎設施建設和供給水平的提升具有重要的作用張克俊、付宗平：《新型農村集體經濟發展的理論闡釋、實踐模式與思考建議》，《東岳論叢》，2022年第10期。。村集體經濟的發展可以通過提供配套設施、凝聚服務力量和吸引人才集聚魏建：《新型集體經濟促進農村共同富裕的機制與路徑研究》，《當代世界社會主義問題》，2022年第3期。等方式助力農村公共服務建設。數字技術的發展給村級集體經濟的規范化運行提供了一個平臺。一方面，利用數字技術可以實現村內事務的數字化管理，監督村集體經濟的公開運行，保證其運行的透明性、公開性。另一方面，將數字技術應用到鄉村產業發展過程中，可以促進農村產業轉型升級陳一明、溫濤：《數字經濟與鄉村產業融合發展的機制創新》，《農業經濟問題》，2021年第10期。，產業的發展可以吸引一大批鄉村人才回流，形成人才、資金、產業、信息等要素的良性循環，進一步為公共服務均等化的發展提供重要的資金、技術和人才支撐。

3.提高公共服務供給效率是關鍵。城鄉公共服務均等化的實現不僅需要加大公共服務領域的投入，提高其供給效率更是關鍵舉措張子賢、孫伯馳：《公共服務供給效率對城鄉收入差距的影響及其提升路徑》，《求索》，2022年第1期。。公共服務的治理和運行是一個復雜的系統工程，一方面公共服務的供給涉及多方主體，需要對各個層級的治理主體之間的合作和分工進行協調。另一方面，由于公共服務具有公共產品的屬性，在使用過程中，需要對使用主體進行一定的約束，才能保障其長久運行。而在公共服務使用中融入數字技術，可以較好地滿足上述要求。一方面，由于數字技術的協同性，可以推動不同層級之間公共服務供給主體的聯結和溝通，提高中央政府和地方政府之間的互聯互通，實現公共服務治理流程的動態可追溯，明確各層級主體的責任，建立公開透明監督機制。另一方面，依托大數據的特點，不僅可以降低監督成本，

同時還有助于實現對公共服務訴求的實時搜集，提高匹配供需雙方需求的能力。

（四）數字技術助推城鄉公共服務均等化的理論邏輯

數字技術助推城鄉公共服務均等化是一個復雜的工程，不僅要解決城鄉公共服務供給之間數量和質量的問題，同時也要兼顧公平和效率的問題。在這個過程中，需要以經典的理論為基礎，從學理上解釋數字技術助推城鄉公共服務均等化的內在邏輯路徑，才能對發展過程中的重點和難點進行精準把握，最終促進城鄉公共服務均等化的實現。

1.協同理論。協同理論由著名物理學家哈肯（Hermann Haken）提出。其核心觀點是，大量的子系統構成人類社會的自然系統和社會系統，這些子系統之間由于相互作用會產生協同效應，進而發揮出巨大的作用。將協同理論應用到城鄉公共服務均等化發展過程中，最主要的是要保證公共產品多元主體協同供給夏午寧、岳宏志：《農村公共產品多元主體協同供給：歷史回顧、內在邏輯與機制創新》，《經濟體制改革》，2022年第5期。、全部弱勢群體的有效覆蓋和城鄉基礎公共服務供給數量和質量的協同建設馬晨、李瑾、趙春江、張騫、孫寧、宋太春、馮獻、曹冰雪：《我國鄉村公共服務治理現代化戰略研究》，《中國工程科學》，2022年第2期。，由此來保障城鄉公共服務供給主體和供給內容之間的協同發展，進而促進城鄉公共服務均等化的實現（圖2）。

城鄉公共服務供給是一個復雜的系統，內部存在著巨大差異，通過協同作用可以產生巨大的協同效應。從供給主體看，城鄉公共服務均等化的過程涉及政府、市場、社會等多個供給主體趙曼麗：《從協同到共生：農村公共服務供給的理論構建與超越》，《江海學刊》，2013年第3期。，他們之間的協同發展會產生巨大的作用。應用數字技術，可以促進不同城鄉供給主體之間協調合作，利用數字要素共享共通的特點，實現多主體跨層級之間的合作交流，從而打破傳統的公共服務單一供給的困境，充分整合城鄉公共服務資源。

在數字技術助推城鄉公共服務均等化的發展過程中，更為重要的是如何保證數字化的公共服務資源可以覆蓋全部需求主體。從需求主體上看，城鄉公共服務的需求主體不僅包括城鄉居民等主流主體，還包括貧困群體和兒童、老人等弱勢群體。這類群體在城鄉公共服務均等化的過程中始終處于弱勢地位，實現對他們的識別、扶持和覆蓋是重點李實、楊一心：《面向共同富裕的基本公共服務均等化：行動邏輯與路徑選擇》，《中國工業經濟》，2022年第2期。。同時必須引起關注的是，在數字化轉型的背景下，城鄉之間和不同群體之間存在著一定的“數字鴻溝”。“數字鴻溝”的產生會進一步拉大差距，阻礙社會進步周慧珺、鄒文博：《數字化轉型背景下數字鴻溝的現狀、影響與應對策略》，《當代經濟管理》，2022年第12期。。而數字技術發展過程中，也會產生大量的“數字困難”群體。這部分群體很有可能會與數字技術賦能的公共服務資源脫節。如何保障他們的數字融入問題，也是發展過程中亟需解決的問題。現有研究表明，數字技術通過激發“內生潛能+外賦動能”的雙向賦能形式，可以在一定程度上彌合數字鴻溝劉奕、李曉娜：《數字時代老年數字鴻溝何以跨越？》，《東南學術》，2022年第5期。。一方面，數字技術的發展為提高弱勢群體的數字技能提供技術支持，如依托數字技術開展技能培訓，從而提高公眾的數字素養，另一方面，依托數字技術打造以家庭為核心的公共服務供給，可以通過增強弱勢群體獲取的代際數字支持，為弱勢群體賦能增權楊菊華、劉軼鋒：《數字時代的長壽紅利：老年人數字生活中的可行能力與內生動力》，《行政管理改革》，2022年第1期。。

在內容協同方面。根據馬斯洛的需求層次理論，基本公共服務需求變化應該也是動態發展的，會隨著宏觀經濟的增長、生活水準的提高、思想觀念的改變等產生變化，曾經高層次的需求會不斷演變為現階段的基本公共服務需求。城鄉公共服務均等化內容協同不僅包括供給數量上的協同，同時也要保證城鄉公共服務供給質量上的協同發展。數字技術促進城鄉公共服務供給內容協同發展的途徑主要包括兩個方面：一方面，數字技術可以降低公共服務的使用成本和供給成本，從而為擴大公共服務供給種類和數量提供可能，尤其是偏遠地區和經濟基礎薄弱的地區；另一方面，數字技術通過建立反饋流程和監管機制來提升公共服務的供給質量，滿足群眾對公共服務供給需求的變化，促進公共服務的標準化殷浩棟、霍鵬、汪三貴：《農業農村數字化轉型：現實表征、影響機理與推進策略》，《改革》，2020年第12期。。只有以標準化手段促進城鄉公共服務均等化，才能保證公共服務的供給質量，破解長久以來城鄉公共服務領域發展不平衡的問題邢偉：《以標準化促公共服務均等化》，《經濟日報》，2019年2月20日第7版。。

2.內生發展理論。“內生式發展”的概念最早于1975年在聯合國的一份報告中提出，報告認為：“如果發展只是作為個人解放和人類的全面發展來理解，那么事實上這個發展只能從一個社會的內部來推動”郭艷軍、劉彥隨、李裕瑞：《農村內生式發展機理與實證分析——以北京市順義區北郎中村為例》，《經濟地理》，2012年第9期。。內生式發展的核心在于充分發揮地區內部多方主體的能動性，通過依靠地區的產業發展，充分利用地區資源，盡最大可能地創造更多的附加價值，探索出適合地區發展的道路鄧萬春：《內生或內源性發展理論》，《理論月刊》，2011年第4期。。促進農村地區公共服務內生式供給被認為是提升公共服務供給效益的有效路徑冷忠燕、靳永翥：《鄉村振興背景下農村公共服務供給機制的創新及實現路徑研究——基于內生性供給的理論視角》，《中共福建省委黨校學報》，2018年第12期。。

傳統的公共服務供給模式以外部主體為核心，在資金來源上，主要是由上級政府部門給予財政支持，在供給方式上，也主要是以自上而下的政府部門為主體的公共服務供給模式，由此造成農村地區公共服務建設受限和供給能力不足等問題。根據內生發展理論，促進農村地區公共服務內生供給，需要把握住兩點：一是要提高農村地區公共服務內生供給保障，二是要積極培育農村公共服務內生供給力量（圖3）。

從內生供給能力提升的角度看，在鄉村基本公共服務建設的資金來源上，不能僅僅依賴于上級政府的外部財政支持，更需要鄉村內源式的發展動力作為支撐。數字技術對于壯大村級集體經濟的發展具有重要的意義。利用數字技術可以對村集體經濟運行進行監督，起到一定的規范作用，從而壯大農村村級集體經濟，促進鄉村經濟的內源式發展。從公共服務內生供給力量的培育上看，數字技術的發展為不同主體之間進行信息交流和農村居民便捷、及時有效地表達自身訴求提供了一個良好的平臺，可以有效地增加農村居民在公共服務供給方面的主動權，促進農村居民積極參與到本地公共服務決策和監督中來。總之，加快農村公共服務建設必然要促進農村地區公共服務的內生供給能力和內生供給力量的提升，而數字技術的發展，為以上兩種路徑的提升提供了可能。

3.新公共服務理論。新公共服務理論由美國著名公共管理學家羅伯特·登哈特提出，該理論為政府部門的管理提供了一種全新的管理理念。新公共服務理論強調要實行“以公民為導向”的政府管理，要以實現公共利益為目標，形成社會協調運作、公眾廣泛參與的綜合治理模式。將新公共服務理論的思想應用到城鄉公共服務均等化的實踐過程中，可以有效破解我國公共服務供給低效率的局面（圖4）。

首先，新公共服務理論提出要重視公民權利，強調公民權利的重要性。《“十四五”數字經濟發展規劃》指出要持續提升公共服務數字化水平，促進公共服務更加均等。公共服務數字化水平的提高，一個最直接的目的就是使全社會成員可以以更加便捷的方式獲取公共服務資源，從而更好地保障公眾權益。其次，新公共服務理論以追求公共利益為目標。在數字賦能城鄉公共服務建設過程中，數字技術已經成為人們獲取資源的一個重要渠道，數字化的公共服務資源也成為公共服務建設的一個重要組成部分。通過將公共服務資源數字化，可以打破地理空間的限制，實現優質公共服務資源在更大范圍內的協同建設和使用。此外，數字技術通過搭建公共服務平臺，充分聯結公共服務供給主體和需求主體，建立起公共服務需求反饋機制，形成以需求為導向的公共服務供給機制，極大滿足公眾對公共服務的需求，從而實現公共服務的利益最大化。第三，新公共服務理論指出要明確責任的復雜性。城鄉公共服務數字化水平提升的過程，必然要涉及城鄉不同主體之間的協同運行，公共服務不同部門之間的分工協作，同時也會涉及各方利益沖突問題，因此需要制定統一的公共服務供給標準，明確各方供給主體責任，建立完善的跨層級和跨區域公共服務協調運行機制，最終才能為全體公眾提供高效便捷兼具普惠性的公共服務。最后，新公共服務理論指出要創新管理模式。傳統的公共服務供給方式難以保障群眾權利的實現，同時也很難保障公共服務的公平性。實現公共服務供給數字化，可以豐富公共服務的供給模式，通過對公共服務的運行機制和管理模式進行改革創新，實現跨區域、跨部門之間公共服務資源的共建共享。

三、以數字技術助推城鄉公共服務均等化：基于浙江的案例分析

2021年6月發布的《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》中強調要“縮小城鄉區域發展差距，實現公共服務優質共享”，并把其作為主要任務之一。近年來，浙江省在探索解決城鄉發展不平衡問題方面取得了顯著成效，城鄉居民人均可支配收入差距不斷縮小。截至2021年，已經下降至1.94∶1，位于全國前列。從城鄉公共服務差距的角度來看，浙江省近年來也作出了諸多探索。比如在教育方面，以地方小學生均教育經費為例，2016年，全國城鄉小學生均教育經費比為1.06，浙江省為1.00；到2020年，全國城鄉小學生均教育經費比為1.07，浙江省接近于0.98。幾年來浙江省在城鄉教育經費投入方面的差距始終低于全國水平。

在城鄉醫療資源方面，分別用每千人醫療機構床位數和每千人衛生技術人員數量來衡量基礎醫療服務資源情況，縱坐標為城市基礎醫療服務資源與農村基礎醫療服務資源之比。如圖5所示，2016-2020年間，浙江省基本醫療服務資源城鄉差距總體上低于全國城鄉醫療服務資源。截至2020年，全國城鄉每千人衛生技術人員數量比為2.21，浙江省為1.75。

另外，將2016-2020年浙江省與全國城鄉居民最低生活保障標準進行對比。可以發現，浙江省在城鄉居民最低生活保障標準方面的差距在不斷降低且始終低于全國差距。2016年全國城鄉居民最低生活保障標準比為1.59，浙江省為1.11；2020年全國城鄉居民最低生活保障標準比接近1.36，浙江省接近1。

同時，浙江省也是農業農村信息化發展強省。根據《2021全國縣域數字農業農村發展水平評價報告》顯示，2020年浙江省數字農業農村信息化發展總體水平位居全國第一，為66.7%。在農業農村部發布的2021全國縣域農業農村信息化發展水平評價結果中，浙江省共有26個縣（市、區）獲評“2021全國縣域農業農村信息化發展先進縣”，連續三年排在第一位。由此可見，浙江在鄉村數字化建設和城鄉融合發展等方面卓有成效，將數字技術應用到城鄉公共服務領域，或許是促進城鄉公共服務均等化發展的有效途徑。因此，浙江的相關經驗將有助于從實踐層面認識數字技術和城鄉公共服務均等化之間的關系。從上述理論框架來看，浙江的相關實踐主要圍繞以下三個方面。

（一）以數字技術促進城鄉公共服務資源協同供給

根據協同發展理論的邏輯，實現城鄉公共服務資源協同供給要滿足兩個條件，一是要實現城鄉公共服務供給和需求主體的協同發展，二是保證城鄉公共服務供給的內容協同。

在促進公共服務供給主體跨層級協同發展上，浙江省湖州市醫療健康領域的數字化改革具有一定的典型性。湖州市通過在醫院之間搭建信息化共享平臺，打造“醫療信息互認共享”模式，打通醫療機構之間的醫療數據壁壘，實現不同層級醫院之間醫學結果和影像檢查結果的互聯互通互認，減少患者在跨院就醫時不必要的重復檢查。通過此種醫療信息互認的方式，不僅可以實現醫療資源的節約，也在一定程度上減輕患者的經濟負擔，極大提升醫療質量和村民就醫的獲得感。目前，湖州市已將醫學檢驗檢查結果互認共享改革工作向鄉鎮和村級層面進一步延伸，并是浙江省首個實現醫療檢查結果在省—市—縣—鄉—村五級醫院之間互聯互通的地區《湖州率先實現醫檢結果互認共享延伸至鎮村》，《浙江日報》，2022年2月16日第1版。。

老年人在數字化公共服務的發展過程中始終處于弱勢地位。為進一步覆蓋城鄉公共服務弱勢群體的需求，為老年人提供更加精準和專業的養老服務，浙江嘉善構建數字型智慧養老系統，通過為老人建立起數字化的基本信息庫，同時利用數字技術對老年人的不同需求進行精準定位和匹配。此外，通過采用“人臉識別+精準定位”的簽到模式，對服務過程進行嚴格監管，并通過老年人對服務滿意度的打分來綜合評判個性化服務的品質，最終實現個性化養老服務的全流程閉環管理，不斷提高養老服務的質量和監管能力。

在數字技術助推公共就業服務領域，2022年，湖州市吳興區入選浙江省深化非公企業產業工人隊伍建設改革“數字產改”全域試點區，創建全國首個“數字產改”項目——“心植工”數字家園。依托數字技術，吳興區不斷提高產改工作的覆蓋廣度、服務力度和滿意程度，推動各方服務力量協同發展。一是利用大數據，通過數字建會的形式，實現對基層工會及成員的有效覆蓋。二是建設三大數字應用場景，依托不同的數字應用場景分別實現工會工作的廣覆蓋，推動產改小組成員工作的落實以及運用動態監測手段，實現職工權益的維護。三是通過推出“產改指數”評價指標，打造監督平臺等方式，運用直觀數據客觀評價改產工作的推進情況和公眾的滿意度，最終推動產改工作穩步進行，維護產業工人的合法權益，不斷提升工人幸福感。

在促進城鄉公共服務供給內容的協同發展上，浙江省通過搭建數字技術應用平臺，借助信息技術低成本的優勢，不斷將城市的優質資源傳輸到偏遠農村地區。如在教育領域，打造出“‘互聯網+義務教育結對幫扶”的教育模式。在杭州富陽區，利用數字技術搭建起城鄉教育資源共享平臺，實現城鄉之間課堂同步互動，同時還通過開展教師網絡研修班、名師網絡課堂等形式鼓勵結對教師進行集體備課，不斷提升教師教學水平。在醫療領域，推出“‘互聯網+醫療健康管理”的新模式。2020年，浙江省在天臺縣建立了全國首個“云上醫共體”，通過數字技術，建立以天臺縣醫院為核心，聯結120多家基層醫療機構的信息服務網絡，全面打通縣域內的醫療服務資源，構建一種全新的全民醫療健康服務體系。

（二）以數字技術強化農村公共服務內生供給能力

健全村組集體保障和社會組織廣泛參與的多元化協同發展的公共設施投入機制是公共服務體系建設的重要途徑王景新、郭海霞：《村落公共產品供給機制的歷史演變與當代創新》，《農業經濟問題》，2018年第8期。。為促進農村公共服務內生供給，浙江省通過數字改革，促進農村集體經濟規范運行，壯大村級集體經濟，支撐農村公共服務建設，間接促進農村公共服務建設。2021年，浙江省集體經濟用于農民福利、公益事業支出超過120億元《浙江：集體經濟“水漲”推動農民收入“船高”》，《中國農網》，http：//www.farmer.com.cn/2022/06/13/99895123.html。，這對促進農村公共服務建設運行具有一定的保障作用。除此之外，浙江省在數字技術賦能公共服務領域的建設過程中，不僅僅局限于傳統的基本公共服務領域，而是已將數字技術滲透到公共生活服務的治理上，通過數字技術賦能生活公共服務設施建設，不斷激發公眾參與公共服務治理的積極性，壯大農村公共服務的內生供給力量。

村集體經濟的發展壯大可以間接促進農村公共服務建設，而實施有效的監管手段是促進村級集體經濟發展壯大的必然途徑。浙江省為促進農村“三資”的有效管理，建立起農村集體經濟數字管理系統——“浙農經管”，并已開始試點應用。在浙江嵊泗縣，依托“浙農經管”，不僅實現了村級集體經濟基礎數據的數字化采集和錄入，日常數據變動的實時化監測，同時還對村集體財務狀況進行實時監管，確保村集體“三資”規范化運行。通過保障村集體經濟的規范運行，嵊泗縣不僅為村內公共服務供給提供了財政支撐，也極大提升了村內公共事務的治理能力，在一定程度上彌補正式制度的不足。

以數字技術賦能公共生活服務管理，可以有效破解公共服務群眾參與度低、運行監管難度大的難題，從而更好地激發公共服務內生供給力量。在數字賦能公共生活服務建設方面，比較具有代表性的是嘉興南湖的“數字監管助力垃圾分類”管理模式。南湖區通過建立數字化監管系統，一方面實現對農村生活垃圾處理全流程的數字化監管，依托數字識別技術，通過拍照的形式實現對垃圾分類處理的自動評分，提高垃圾分類處理效率。另一方面制定垃圾分類積分管理條例，通過數字溯源，對農戶垃圾分類情況進行積分制獎勵，激發居民參與垃圾分類的積極性。依托數字系統，對積分的發放、使用、提現進行監管。通過實現垃圾分類的“數智化”治理，不僅改善了農村人居環境，同時也進一步縮小城鄉公共生活服務供給方面的差異。

（三）以數字技術提高城鄉公共服務供給效率

浙江省在以數字技術提高城鄉公共服務供給效率的過程中處處彰顯著新公共服務理論的指導價值。首先，從政策層面看，2022年1月4日，浙江省發展改革委等29個部門聯合印發《浙江省基本公共服務標準（2021年版）》，其中明確強調要落實公共服務供給主體各部門責任，強化公共服務供給支撐，重視對居民公共服務權利的保障和公共服務數字化資源的開發利用，這些舉措都與新公共服務理論強調的理念和實現的目標具有緊密的聯系。其次，在實踐中，浙江省近年來圍繞“四張清單一張網”和“最多跑一次”兩個改革，開發打造“浙里辦”數字技術應用平臺，實現近500項便民服務，352項民生事務服務的網上辦理《浙江全方位深化政府數字化轉型》，《浙江日報》，2020年11月20日第5版。，極大提高公共服務的效率。諸暨市首創的“一證通辦一生事”改革，更是以數字技術促進公共服務效率顯著提高的代表模式。依托“一證通辦”數據共享系統，將涉及高頻民生公共服務審批事項延伸下放，重塑各職能站辦所審批權限，優化公共服務審批辦理模式。在諸暨，村民只需要提供身份證號，即可在村內實現公共服務相關事項的辦理，極大提高公共服務的供給效率。

四、數字技術助推城鄉公共服務均等化的路徑優化

基于前文理論框架，本文提出以數字技術促進城鄉公共服務均等化，其關鍵在于多元協同，從協同理論的視角來看，不僅需要關注主體協同，還須重視內容協同；有效路徑在于提高農村公共服務內生供給能力，內生發展理論為如何通過農村產業數字化促進公共服務內生供給提供了內在邏輯；核心內涵在于以機會均等提高公共服務供給效率和包容性，新公共服務理論強調要通過構建創新管理模式和聯動機制來實現。基于浙江省的案例分析進一步印證了從農村公共服務內生供給能力增強到供給效率優化的理論邏輯，其經驗不僅有利于緩解全國各地農村公共服務供給低能、弱質的局限，還對利用數字技術解決城鄉公共服務失衡問題的路徑優化策略具有重要啟示，主要體現在以下三點：

（一）強化頂層設計，破除農村地區數字技術發展的制度壁壘

數字技術的發展為打破城鄉之間的制度壁壘創造了有利條件。一是要深化戶籍制度改革，降低公共服務與戶籍制度的關聯度，提高城鄉基本公共服務覆蓋的廣度和深度，探索以覆蓋城鄉常住人口為導向的公共服務資源配置方案。二是要平衡中央與地方政府之間的財政支出，不斷完善中央和地方政府之間的財政轉移支付制度，同時要注重加強農村地區的保障力度，引導財政資金、人才補貼政策向農村地區傾斜，推進城市資源要素向農村地區流動與集聚。三是要明確各級公共服務供給主體責任，制定“省-市-縣-鄉-村”五級聯動的公共服務供給監督考核評價體系。制定公共服務供給任務清單，明確各級政府職責，利用數字技術對公共服務的供給情況實施動態監管，同時建立起公共服務使用的閉環反饋機制，對公共服務滿意度進行采集，保證公共服務有效供給。

（二）立足地方特色，以產業數字化帶動農村公共服務內生供給

地方政府在公共服務供給過程中扮演著領頭羊的角色。一是要依托數字技術，以壯大村級集體經濟為立足點，一方面根據地方資源稟賦特點，因地制宜找準農村產業數字化轉型突破口，發展具有地方特色的“互聯網+農業”模式，強化地方公共服務財政支撐；另一方面要運用數字技術，實現對村集體經濟運行的監督預警和規范管理，通過促進村集體經濟發展保證農村公共服務內生供給。二是要注重對農村公共服務內生供給力量的培育。運用數字手段和政策激勵相結合的方式，激發鄉村主體自主參與到公共服務治理的過程中，以此支撐地方公共服務均等化建設。三是要加大普惠性公共服務基礎設施建設，根據地方經濟社會發展狀況以及地方社會結構和人口特點，依托數字技術，不斷調整優化公共服務資源空間配置，同時加大對地方群眾重點關注領域的財政資金投入。

（三）促進要素流動，以數字技術為載體加強公共服務普惠性和包容性

以城鄉公共服務共建共享為行動指南：一是要以數字技術為載體，搭建城鄉公共服務共建共享平臺，重點針對農村公共服務存在的短板和薄弱環節，著力補短板、強弱項、重實效。不斷推動城市優質資源向農村下沉，確保城鄉公共服務供給質量和數量協同。二是政府要制定有力的政策，引導公共服務資源合理配置，加大公共服務建設方面的稅收優惠，引導社會資本注入公共服務建設，調動城鄉公共服務供給主體的積極性。三是要依托數字技術，建立起公共服務供給全流程的數字化監管體系，在精準搜集城鄉居民需求的基礎上，實現公共服務的靶向供給。四是持續推進以覆蓋弱勢群體為核心的數字化公共服務供給機制，建立以家庭為中心的公共服務供給體系，降低數字化公共服務使用門檻，增強弱勢群體數字素養，提供更具包容性的數字化公共服務資源供給，最終形成公共服務共建共享的格局。

五、結語

以數字技術助推公共服務建設是實現城鄉公共服務均等化的有效路徑。本文基于經典理論和現實案例的分析，探討了數字技術助推城鄉公共服務均等化建設的作用機理和路徑優化。雖然通過數字賦能城鄉公共服務均等化建設已經成為一種必然，但在這一過程中，仍然有很多問題需要重視，值得再次強調。我們必須認識到，數字技術對于城鄉公共服務均等化的發展可能具有雙面性。一方面，數字技術確實可以通過多方協同加強農村內生供給公共服務的能力，并提高供給效率，從而推動城鄉公共服務均等化的實現；另一方面，數字技術的發展可能擴大城鄉公共服務差距，因為城市地區往往具有更好的數字化基礎設施和人才，從而助力城市地區公共服務快速發展，進一步加深城鄉公共服務之間的固有差距。其次，在數字賦能公共服務建設的過程中，要重點關注鄉村脆弱性群體對數字技術的接納能力，因為這部分群體在一定程度上決定了數字技術是否可能縮小城鄉公共服務建設的差距乃至城鄉公共服務均等化的整體水平。如何通過機制優化和技術創新來幫助數字弱勢群體，未來值得進一步探討。

（責任編輯：張 震）