社區智慧養老服務供給

王成　李東陽　周玉萍

摘 要：在信息科技與養老服務雙向融合的時代背景下，社區智慧養老服務發展方興未艾。優化社區智慧養老服務供給是構建整體性智慧養老服務布局的關鍵環節，對完善中國特色養老服務體系具有重要價值。運用多案例研究法，對北京、天津等國內多地典型社區智慧養老服務實例進行考察。研究發現，社區智慧養老服務模式是基礎設施層、數據層、應用服務層、表現層的有機系統，各層均具有其特定結構和功能。其服務流程包括工單流轉、工單生成、監督考評、收費核計、統計分析與服務調適六個閉環節點。基于服務流程推演，提出社區智慧養老服務供給主體責任網絡，這一網絡由老年人、信息技術系統、家庭系統、公共部門系統和社會系統彼此交互構成。這一責任網絡搭載了社區智慧養老服務的功能集成，其對家庭養老功能、政府養老功能和社會化養老功能的實現均具有貢獻。當前社區智慧養老服務存在發展難題，包括供給主體責任網絡形態尚未成熟、作為責任網絡樞紐的信息平臺資源鏈接有限、智慧服務多維延展不足等多重現實約束。以“供給目標—供給主體—供給工具”三維分析框架，探討社區智慧養老服務供給機制的系統構建；供給目標維度聚焦降低交易成本，供給主體維度關注多重協同賦能，供給工具維度則在于實現多種工具助推。

關鍵詞：社區養老；智慧養老；養老服務；責任網絡；供給機制

中圖分類號： C913.6

文獻標識碼：A

文章編號：1000-4149（2023）01-0120-19

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.008

在世界范圍內，社區養老正在成為養老服務供給的重要形式，而社區養老在中國特色養老服務供給格局中亦占據著極為重要的地位。為進一步提升社區養老的服務效率與服務質量，借助物聯網、大數據、云計算等前沿信息科技，社區智慧養老服務應運而生。近些年，無論是在國家層面、地方層面的養老服務政策文件中，還是在“互聯網+”、“信息化建設”等信息化專項政策文本中，均有專門發展智慧養老服務的具體內容。前者如2019年國務院辦公廳《關于推進養老服務發展的意見》中指出，“持續推動智慧健康養老產業發展”，“在全國建設一批‘智慧養老院”；后者如2016年國務院《關于印發 “十三五”國家信息化規劃的通知》指出，要圍繞養老服務等重點民生內容，“進一步推動跨部門、跨層級信息共享”。社區智慧養老服務在現實推進中關涉多元主體間的責任網絡，目前學界在規范性層面對這一責任網絡的探討尚有空間。同時，這一責任網絡的達成在現實層面依然存在諸多難題。本文在現實樣本、基本模式考察中，解析社區智慧養老服務責任網絡及其所搭載的功能集成，在此基礎上對現實難題進行深入分析，進而提出促進社區智慧養老服務供給的系統化機制構建。

一、相關研究述評與問題提出

社區智慧養老服務是社區養老服務的智慧化形態，即指將互聯網、物聯網、大數據等多種信息技術有機嵌入社區養老服務體系，使信息技術貫通于社區上門服務與社區照料服務中，實現養老服務供給內容與供給方式的技術創新、流程創新與內容創新。作為養老服務智慧化的形態之一，社區智慧養老服務與居家智慧養老服務、機構智慧養老服務的區分見表1。隨著社區、居家、機構養老服務一體化發展，這種區分是相對而非絕對的。社區智慧養老服務是智慧化公共服務在特定領域的具體表現，應綜合考察智慧化公共服務與社區智慧養老服務相關研究。

1.國內外智慧化公共服務研究

“智慧地球”、“智慧城市”、“智慧社區”等系列概念最早由歐美國家提出，并快速傳播至世界范圍內，在發展中國家也掀起“智慧”熱潮。所謂“智慧”，就是將互聯網、物聯網、大數據、云計算等信息技術有效嵌入城市和社區建設等過程中。如瑪格麗塔（Margarita）認為，智慧城市是通過有目的地、戰略性地投資于新興信息通信技術，以謀求多重的經濟社會目標的城市解決方案［1］。而智慧化公共服務是指將各類信息技術應用于公共服務供給實踐，其根本驅動力是數據驅動。摩西（Moses）認為大數據為分析更多現象與結果之間的聯系提供了基礎，因而能夠增加決策的成功率，降低決策的風險和成本［2］。在現實情境中，許多國家紛紛將智慧理念應用到公共服務供給的現實層面，比如美國“智慧星球”、日本“U－Japan 2015”、德國“T－City”、韓國“智慧首爾”等。

國內智慧化公共服務的提出具有鮮明的問題意識，其直指當前公共服務供給面臨的新困境［3］。國內研究主要圍繞智慧化公共服務的優勢、特質和推進路徑展開。①智慧化公共服務的優勢。智慧化公共服務供給可以實現公共服務需求與供給的無差序表達和全景式呈現［4］，進而實現公共服務供給的精準化、個性化、均等化。②智慧化公共服務的特質。公共服務的供給由非智能的傳統供給轉向智慧化供給，需要供給理念、供給主體與信息技術的全方位創新［5］，其顯著特征在于供給決策科學、供給主體多元、供給產出虛擬、供給效果優越［6］。③推進路徑。要形成大數據應用的閉環體系，將大數據技術應用到公共服務的需求表達、信息挖掘、協同治理、評價反饋等全流程中［7］，智慧化公共服務的推進需要從轉變認知觀念、規范發展秩序、優化樣態結構、消除信息鴻溝等多維度進行［8］。

2.國內外社區智慧養老服務研究

智慧養老最早由英國生命信托基金提出，而國外社區養老的基本形式是“社區照顧”，社區智慧養老則是在“社區照顧”中有機融入現代信息技術。社區智慧養老服務供給的動力源來自老年人需求、政府補貼、社會責任感、正式法律法規和非正式監督體系等［9］。社區智慧養老服務供給機制構成要素包括平臺系統、供給主體和服務內容。其中，平臺系統應以智能傳感系統設計為重點［10］；治理主體則包括政府、家庭以及多種社會服務組織［11-12］；而服務內容包括居民參與、決策方式、社區參與、老人醫療和健康護理、日常監護、遠程醫療等無線網技術應用功能等。在現實應用層面，德國的環境輔助生活AAL系統、芬蘭的DigiRehab和日本的機器人技術在社區智慧養老方面取得了一定成果。

相比國外研究，國內研究在 2009 年開始起步。國內社區智慧養老研究進展與國家相關政策文件的發布密切相關，國內社區智慧養老實踐的動力源主要來自頂層設計的政策推動。相關研究主要聚焦于實踐考察、模式構建、現實難題與優化路徑。①實踐考察。地方層面逐漸形成一批社區智慧養老實踐模式，如貴州星湖社區智慧養老［13］、蘇州市姑蘇區和蘭州市城關區虛擬養老院［14］，它們的運作機制基本表現為基于智慧平臺的多元化社區養老服務遞送。②模式構建。利用各種智慧化手段實現醫養結合新模式［15］，基于五層設計的全局性協同智慧養老服務模式［16］，以及養護醫三位一體智慧社區居家精細化養老服務模式［17］。③現實難題。在需求端和供給端均呈現出一些問題，需求端包括老年人對智能產品的掌握能力較弱、對智能產品和服務缺乏了解與信任等［18］，供給端則集中體現為智慧養老服務供給嚴重滯后［19］，二者共同導致社區智慧養老服務普及難題［20］。④優化路徑。社區智慧養老服務的根本目的在于使老年人增能而非物化老年人，因此，要實現老年人外部控制力的增能、內部控制力的增能和相對權能的增能［21］，要從及時感知需求、加強供給回應、強化情感關懷、多方主體協同和深化公私合作等多方面優化社區智慧養老服務供給［22］。

國內外學者在社區智慧養老服務方面進行了豐富的研究，為本研究奠定了良好的基礎，但也存在一些討論的空間：①社區智慧養老服務供給型構了特定責任網絡，但當前研究對社區智慧養老服務供給主體網絡中的角色定位、功能集成、關系協調等關注不夠；②當前研究對社區智慧養老服務現實難題的把握缺乏系統性，缺乏從責任網絡、關系協調等內生性結構中系統性解析問題及構建機制；③對社區智慧居家養老服務供給機制缺乏系統探討，大多是從宏觀層面論述，缺乏對供給機制的細分考察；④當前研究主要聚焦于單一案例考察，在案例比較分析中有所缺乏。

為了深入解析社區智慧養老服務供給的現實難題及其優化方案，本文提出如下研究問題：在規范性層面上，社區智慧養老服務關涉多元主體，其交互作用所構成的責任網絡的具體形態及其所搭載的功能類型是什么？這一責任網絡在現實層面存在什么樣的發展困境，其具體表征是什么？如何通過供給機制設計，優化現實層面的社區智慧養老服務供給責任網絡，以提升其智慧養老服務供給效能？

二、社區智慧養老供給的現實樣本與基本模式

近些年，許多城市社區養老服務供給聚焦智慧養老服務，在實踐探索中凝練出了社區智慧養老服務供給的基本模式。

1.社區智慧養老服務供給的現實樣本

在諸多城市社區智慧養老服務中，北京大興區魏善莊鎮、天津河西區、濟南槐蔭區、江蘇泗陽縣、山西太原市等案例具有一定典型性（見表2）。

（1）智慧化物理元素是社區智慧養老服務的鮮明標志。在城市社區智慧化公共服務供給的基本構成中，智慧化服務和智慧化物理場域平臺是其重要構件［8］。其中，智慧化物理場域平臺作為手段和形式，是實現和識別智慧公共服務的重要標尺。在社區智慧養老服務供給中，引入智慧化物理元素是其區別于傳統居家養老服務的鮮明標志，比如在表2五地中均有智慧養老服務信息平臺。在不同案例中，老年人需求端鏈接智慧養老服務信息平臺的方式有所差異，如北京大興區魏善莊鎮、天津河西區、江蘇泗陽縣均有簡易的一鍵呼叫設備，而在山西太原，老年人則需要撥打12349以呼叫信息平臺；從便捷性角度而言，前者更利于老年人發出需求信號，但其推廣成本卻較大。此外，濟南槐蔭區具備室內智能輔助設備，其原因在于開展社區智慧養老服務的濟南市大眾智慧養老服務中心同時承辦了社區日間照料中心，憑借其先進的技術優勢和管理模式實現了社區居家上門服務、社區日托服務和社區全托服務的全景式智慧化，而其他案例中的智慧化養老服務則主要聚焦于居家上門服務。

（2）服務供給的傳統內容與迭代特性。在五個案例中，社區智慧養老服務內容基本聚焦于生活照料、醫療保健、休閑娛樂和精神慰藉，通過信息技術增加了服務響應性、遞送性和反饋性，實現了服務供給形式的擴展、服務供給效率的提升和服務供給結果的改善。當前，社區智慧養老服務以生活照料為主，部分城市也在一定程度上嵌入了醫療保健服務，但休閑娛樂和精神慰藉的智慧化更多處于概念化或者起步階段，而在實踐中沒有實質性突破，如某智慧養老平臺要求每月至少給老年人打電話4次，進行陪伴式聊天，但此種線上交流的效果卻有待進一步考證。

（3）服務對象的重點保障與覆蓋范圍。五地社區智慧養老的服務對象主要是特定對象群體，如高齡、失能、失獨等各類困難老人群體，服務群體相對窄小，僅發揮養老保障的兜底性作用，尚未發展為一種普惠化養老服務。如北京大興區魏善莊鎮社區智慧養老服務重點關注80歲以上老人，天津河西區重點關注獨居老人等。當前智慧養老服務的首要推動主體為政府，動力機制在于政府通過掌握養老服務領域話語權以固化自身民生資源供給的行政權威［23］，多元主體共建共享機制尚未充分建立。基層政府以智慧養老鮮明的可視性改革增量獲得上級政府的績效認可，但其難以承受追加智慧養老服務的財政投入和擴大服務覆蓋范圍的成本增量，在社區智慧養老服務多元供給生態尚未形成的情況下，基層政府傾向于選擇固定群體以平衡改革績效與改革成本之間的矛盾。

2.社區智慧養老服務供給的基本模式

各地社區智慧養老服務供給模式雖有所差異，但這種差異主要體現為智能技術含量與服務覆蓋范圍的量差，而其共性則更為突出。基于多地現實樣本的考察，析出社區智慧養老服務共性供給模式。其內部結構如圖1所示，這一基本模式的內部結構共分為四個層次，分別為基礎設施層、數據層、應用服務層和表現層。

基礎設施層包括基礎框架和感知層，基礎框架包含服務器、存儲設備、城域網絡、終端設備，而感知層包括物聯感知和物聯網絡。其中，基礎框架并非專門為了社區智慧養老服務供給而初次搭建，而是社區智慧養老服務供給要依托于當前的基礎框架，基于基礎框架的包容性而搭載社區智慧養老服務。從這個意義講，社區智慧養老服務需以相對先進的城市社區信息網絡基礎設備為基本前提，自2006年國家信息化領導小組提出電子政務總體框架及構成要素要求發布以來，國內電子公共服務信息基礎設施及其應用系統已經有了長足進步。此外，物聯網絡是實現社區智慧養老服務線上線下聯動的重要技術支撐，5G、LBS、GIS、傳感技術等為環境輔助生活系統（Ambient Assisted Living， AAL）的實現提供了現實可能。

數據層包括數據存儲中心、數據挖掘中心、數據共享中心和數據交互中心。數據存儲中心包括老年人基本信息、服務主體基本信息等靜態信息，同時社區智慧養老服務供給網絡中的各主體認知、行為、情感等動態數據均會在數據存儲中心被記錄存儲，如護理員的服務狀態、老年人對服務者的評價、平臺中心對老年人的通信實況等。在數據存儲的基礎上，可借助大數據技術在數據挖掘中心對智慧養老服務信息進行深度分析。數據挖掘的重要意義在于可彌補市場失靈的不足［24］，比如在分析老年人飲食偏好的基礎上增加對某類菜品的供給，避免了菜品的盲目供給。數據共享中心與數據交互中心緊密相關，但又有所不同。數據共享中心可分為選擇性共享與一體化共享，選擇性共享指信息存儲主體在篩選區別的前提下輸出部分信息進行共享，比如社區智慧養老服務信息平臺可將老年人身體健康情況與醫療服務主體進行信息分享，但不會將老年人更多的基本信息進行無差別化分享；而一體化共享則依托于數據交互中心的處理，實現了數據系統內部的自動對接共享，比如天津河西區養老服務平臺先后與公安、衛生健康委員會等部門協調，整合各部門相關數據，實現了老年人數據信息的活化更新。

應用服務層包括云服務中心與應用平臺。云服務中心由統一GIS、統一定位服務、統一通信服務構成。云服務中心依賴于云計算技術的發展，云計算是指“通過互聯網龐大的計算處理能力，將待處理程序自動分拆成無數個較小的子程序，再交給多部服務器所組成的龐大系統，經過搜尋、計算和分析將處理結果回傳給用戶”［25］。其核心特征是以互聯網為中心，每一個與互聯網連接的主體均可以使用網絡上的龐大數據和計算中心。傳統用戶需搭建完備的硬件設施平臺，而云計算時代只需要租用網絡平臺即可實現數據處理，如天津河西區智慧養老平臺即租用了京東云的云技術服務。應用平臺包括助餐、助浴、助潔、助醫、助行、助急等“六助”服務模塊，六種模塊依循橫向類型劃分對老年人“生活照料需求—醫療保健需求”集合進行了塊狀切割，但在實際操作中服務主體的具體服務不一定如此嚴格劃分，經常以靈活疊加的方式進行“發包”。當前，“六助”服務模塊進程在各地也有所不同，江蘇泗陽縣和濟南槐蔭區發展相對完備，而山西太原市目前主要開展助餐、助潔、助醫、助急等“四助”服務。

表現層指社區智慧養老服務渠道，主要包括門戶網站、智能終端、電子公告、短信等。表現層作為觸達老年人主體的網絡末梢，需要發揮雙向鏈接作用，既要將產品信息遞送至老年人，又要實現老年人產品使用和需求表達信息的回遞。在老年人尚未具備普遍的智能技術運用能力的情形下，探索開發便于老年人運用智慧養老服務的表現層具有重要價值，如北京大興區魏善莊鎮、天津河西區和江蘇泗陽縣等地的一鍵呼叫設備。

三、社區智慧養老服務供給主體的責任網絡與功能聚合

社區智慧養老服務供給質量與其供給主體責任網絡搭建密切相關，供給主體責任網絡結構科學及其責任協同是智慧養老服務供給的重要動力。可從社區智慧養老服務供給具體流程中推演規范性責任網絡構架，而責任落實與功能聚合是社區智慧養老服務有效實施的一體兩面。

1.社區智慧養老服務供給流程

在老年人基本信息錄載智慧養老服務云平臺后，具體的服務流程保證了社區智慧養老服務的供給秩序與供給水平，其流程如圖2所示。

此流程包括六個環節：其一，老年人表達需求，通過使用智能移動端或撥打固定號碼將需求信號傳遞至社區智慧養老服務信息平臺，信息平臺基于信息訴求和菜單內容實現工單生成；其二，信息平臺將所生成的工單進行流轉，對接企業、社會組織、志愿者等具體服務主體，發出服務信號，服務主體開展上門服務或者社區照料服務；其三，信息平臺基于服務過程與服務質量開展監督考評，其具體方式包括對老年人進行電話回訪以及對服務者留痕內容進行數據回查；其四，基于服務主體績效與監督考評情況完成收費核計；其五，信息平臺進行數據常規分析與數據深度挖掘；其六，信息平臺與用戶反饋信息和數據共享，共同改進和研判未來養老服務，實現服務調適升級。環節一至環節六的連續開展，依托于系統A（需求系統）、系統B（信息技術系統）與系統C（服務主體系統）之間反復多頻的信息和物質交換，換言之，三個系統之間的耦合互動是流程開展的重要推動力。

2.社區智慧養老服務供給主體責任網絡

社區智慧養老服務是互聯網、物聯網、云計算等信息技術與社區養老服務的深度融合，信息技術在形塑社區智慧養老服務供給主體網絡形態的同時，這一網絡也在一定程度上保留了傳統社區養老服務供給主體網絡的形態特征，其主要演進特征在于信息技術系統的結構嵌入與功能融合。從服務場所與服務來源來看，社區智慧養老服務并非一個封閉的系統，其涵括了來自家庭、社區、社會的多種服務，服務場所也是根據老年人需求在社區空間內靈活切換［26］。而且，從居家、社區、機構養老一體化發展的現實路徑來看，社區養老更多體現為“社區”的依托、鏈接作用，并非“社區”空間與他者空間的刻意區分，服務主體在一體化鏈條中應該實現互聯互通［27］。

由此可知，社區智慧養老服務的供給主體是開放多元的。社區智慧養老服務供給主體網絡以老年人美好生活需要為中心，由公共部門系統、社會系統、家庭系統與信息技術系統所構成（如圖3所示）。公共部門系統包括各級政府、相關政府職能部門（如民政部門、財政部門）等，社會系統包括社區智慧養老服務設備生產者、經銷者、互聯網企業、社會組織、居委會、志愿者等，家庭系統指老年人的家庭支持人員所構成的系統（如老年人為失獨、孤寡等無子女老人，家庭系統可能存在，比如旁系親屬養老，也可能不存在。如果不存在，則責任網絡包括公共部門系統、信息技術系統和社會系統。），信息技術系統指社區智慧服務信息平臺系統。其中，信息技術系統是由家庭系統需求激發、公共部門系統物質支持和社會系統資源輸入衍生發展而來。信息技術系統與其他三個系統的不同之處在于，信息技術系統是信息歸屬、信息管理、信息使用的疊加復合系統，信息技術系統的內部責任矩陣分屬于不同主體，比如信息歸屬、信息管理與信息使用的責任主體很多情況下指向了多個主體。但為了簡化分析，本文將多主體共同支撐的信息技術系統視為一個整體，其系統內部運行機制暫不探討。

（1）“信息技術系統—老年人”關系中的雙方責任。老年人居于社區智慧養老服務供給主體責任網絡中心，是一切資源、信息和能量的最終流向，與其直接進行互動的是信息技術系統。強調“直接互動”并非指社區智慧養老服務供給中沒有線下其他系統與老年人的直接互動，而是指“老年人與信息技術系統直接互動”是社區智慧養老服務與傳統養老服務相區別的顯著標志。信息技術系統是其他各類系統的信息匯聚樞紐，在數據存儲、分析、交互、共享方面發揮關鍵性作用。

（2）“公共部門系統—社會系統”關系中的雙方責任。公共部門系統的責任在于通過發揮“看得見的手”以激勵社會系統供給社區智慧養老服務，并規避其中可能產生的風險問題，如制定政策法規、標準設定、財政支出、稅收調節、公建民營、資金監管和信息保密等。社會系統的責任在于遵守法律法規，在政府購買服務情景中對作為委托方的政府部門負責，并合理發布自身發展訴求，良性參與市場競爭。

（3）“公共部門系統—家庭系統”關系中的雙方責任。家庭成員的責任在于要積極承擔起自身家庭養老責任，及時將訴求通過合理渠道進行發布，或直接提交給相關公共部門，以便公共部門對家庭成員訴求的識別、處理與回應。公共部門系統的責任則是及時探測、發現、甄別、匯聚家庭成員對智慧養老服務的訴求，并進行及時有效回應。

（4）“社會系統—家庭系統”關系中的雙方責任。家庭成員的責任在于配合社會系統開展智慧養老服務，增強智慧養老服務在老年人內心中的觸達和接受程度。家庭成員既不能將自身養老責任完全推交社會，也不能固守傳統養老觀念，而要與社會系統密切合作，并對社會系統服務效果進行適度監督。

（5）信息技術系統作為社區智慧養老服務供給網絡的中心島，匯聚了各方系統信息，發揮著樞紐鏈接作用。信息技術系統與其他三個系統在三對關系中的雙方責任如下：公共部門系統與信息技術系統的互動中，公共部門系統要對信息技術系統提供物質、信息等各類支持，信息技術系統則要將家庭系統、社會系統、老年人等各類信息反饋至公共部門系統，以支撐公共部門系統的政策調適；社會系統與信息技術系統的互動中，社會系統將各類資源、信息、技術匯聚至信息技術系統，實現資源整合和涌現，而信息技術系統要將公共部門系統、家庭系統和老年人等各類信息反饋至社會系統，以改善服務供給水平；家庭系統與信息技術系統的互動中，家庭系統要將需求表達、服務改進、消費資金等傳遞至信息技術系統，信息技術系統則要將公共部門系統、社會系統與老年人等各類信息反饋至家庭系統，以進一步增強家庭系統對社區智慧養老服務的心理支撐。

3.社區智慧養老服務供給主體的功能聚合

系統哲學認為，“系統物質都具有一定的結構和功能，都是結構和功能的統一體”，“有什么樣的系統結構，就有什么樣的系統功能及其屬性”［28］。社區智慧養老服務主體責任網絡所構成的系統結構，實現了多種功能的聚合（見圖4）。

一是實現了家庭養老功能的回歸。在信息技術尚不發達的時代，子女外出居住、工作后，其家庭養老功能因時空區隔而被迫剝離。但在現代社會，此種自發剝離不應演變為自覺剝離，不能成為逃避家庭養老功能的理由。而社區智慧養老服務借助傳感技術、互聯網、AI等先進信息技術，一定程度上支撐了家庭養老功能，借助現代科技彌合斷裂的“家”空間，形成子女與父母的新型互動機制［29］。如社區智慧養老服務平臺在送餐上門后，會將送餐信息實時發送至子女移動端；在老年人獨居空間嵌入傳感設備后，如老年人發生偏離獨居生活規律信息的情況，家人會及時知曉并干預。

二是促進了社會化養老服務功能的提升。養老責任從家庭內走向家庭外，由家庭、社會、政府三者共同發揮養老功能，其中社會化養老服務功能逐漸擴大是養老服務現代化變遷的基本特征。隨著我國家庭結構的深刻變遷，“四二一”家庭結構使得傳統的家庭養老服務保障功能在大幅度弱化［30］。社區服務作為連接紐帶，連接家庭和機構，是實現養老服務社會化的重要依托［31］。而社區智慧養老服務作為社區服務的重要內容，在與互聯網等信息技術的深度融合中，實現了社會化養老服務主體、資源、能量的集聚，營造了共建、共生、共享的主體關系互動生態，形成了以老年人為中心的智慧化服務網絡，充分提升了社區社會化養老服務的效能。

三是優化了政府在養老服務民生領域的職能發揮。基于公眾需求，提供多樣化的公共服務是現代政府的基本職責［32］。多層次多類型的養老服務是中國社會保障體系的重要內容，黨的十八大以來，各級政府積極履職盡責，不斷推進覆蓋全民的社會保障體系建設［33］。在應對人口老齡化的進程中，政府應當不斷調適政策體系［34］。社區智慧養老服務模式助推政府履行養老服務職能，至少在以下三方面實現了進步：首先，當前各地社區智慧養老服務主要聚焦于困難老人，優化了對困難老人的兜底型養老保障功能；其次，社區智慧養老服務模式一定程度上緩沖了資源流動與匯聚的時空限制，實現了各類養老服務資源在老年人需求端的集聚，基于技術優勢滿足了以往難以回應的部分養老服務需求；最后，智慧養老服務模式為社區養老服務的開展提供了新的范式，是擴展社區養老服務、實現社區養老服務廣泛覆蓋的一條可行途徑。

四、社區智慧養老服務供給的現實約束

國內社區智慧養老服務取得了實質性發展，一些試點單位探索出了明晰的服務模式，為社區養老服務的發展提供了新的思路。但社區智慧養老服務樣態尚未成熟，其服務覆蓋面窄小、服務績效提升空間較大，智慧養老不智慧、低智慧現象在局部領域突出，現實中其存在一定的困境約束。

1.供給主體責任網絡形態尚未成熟

首先，網絡節點稀少。社區智慧養老服務由多主體協同供給，供給主體包括各級政府、社會組織、居委會以及智慧養老產業鏈中的上中下游企業，是由參與角色、主要行動者和行動者行為所形成的復雜網絡。其中，各類利益相關者占據了網格中的各個節點。在一定程度上講，有序性節點越多，意味著社區智慧養老服務供給主體責任網絡資源越豐富，網絡功能越強勢，網絡形態越高級。當前各地社區智慧養老服務供給雖然形成了初步的網絡形態，但節點相對較少，如太原市社區智慧養老服務供給網絡中的企業部分，主要包括安康通、中科同昌和智慧我家等少數幾家企業。在各社區線下服務網點空間內，太原市社區智慧養老服務模式只有數家服務機構；濟南槐蔭區社區智慧養老服務線下供應商在全區范圍內只有不足90家，具體到每個網格中也是寥寥幾個，難以滿足網格內老年人的龐大需求；而在北京大興區魏善莊鎮案例中，線下資源僅整合了鎮域內為數不多的商超、理發店、衛生院等為老服務資源，智慧化元素反而受到現實地域區隔的限制，沒有切實發揮智慧化元素的資源鏈接與空間穿透作用。

其次，樞紐節點能量不足。社區智慧養老服務網絡包括樞紐節點與周圍節點，且按照一定的層次逐級擴散開來。其中，樞紐節點主要包括政府、產業聯盟（如行業協會）、知名社會組織和居委會等。樞紐節點對周圍節點的作用，在理想情況中體現為對周圍節點的賦能與引領，但在實際情形中一些樞紐節點缺乏自覺行動的主體意識，如知名養老服務組織在獲得政府的一系列資源、逐漸成長壯大后，對其他社會組織的引導和帶動并不明顯。例如，江蘇省泗陽縣民政局居家養老服務志愿隊在促進智慧化養老服務普及、增進政社協同和引領培育微型智慧養老服務團隊方面尚有較大提升空間。

再次，節點協同性缺乏。一些主體群形成了具有一定外在壁壘的“俱樂部”，比如基層政府傾向于選擇固定的智慧養老服務供應商，對注意力焦點以外的供給者包容性不夠，這與網絡開放的結構特征相悖，如上述案例中某市民政局將困難老人社區智慧養老服務項目委托給第三方進行智能平臺設計、運維與服務供給。平臺開發建設與線下服務供給“籠統發包”，均由該社會組織負責，導致委托內容超載，不利于后期的責任劃分與監督考察。當該組織難以滿足政府要求的服務績效時，后期政社雙方的關系剝離與重新界定將較為棘手。此外，各信息平臺主體獨自獲取用戶信息需求，一定程度上展開了非良性競爭，難以實現有效數據交互、信息共享與成果互惠，如太原市中科同昌和智慧我家均開發了自身智慧服務系統，彼此缺乏數據共享兼容性。

2.作為責任網絡樞紐的信息平臺資源鏈接有限

由于信息技術系統是由家庭系統需求激發、公共部門系統物質支持和社會系統資源輸入衍生發展而來，其具備較強的融合性與復合性。社區智慧養老服務致力于提升養老服務資源的整體聯動、相互耦合、復合疊加［35］。但現實中社區智慧養老服務平臺資源鏈接較為有限。一方面，社區養老服務發展并不充分和均衡，在滿足老年人美好生活需要方面仍有較大差距，實體化的養老服務發展墮距在一定程度上造成了信息平臺的“無可鏈接”，如太原市社區老年餐廳發展布局不充分，致使12349平臺上鏈接的老年餐廳數量十分有限。另一方面，信息平臺缺乏多樣化鏈接，平臺功能模塊較少，主要集中于送餐、家政服務等功能，如濟南市槐蔭區社區居家養老服務供應商主要集中于供應家政、理發、餐飲等服務內容；一些模塊雖然已經開發，但缺乏持續性建設，難以有效對接老年人多層次多類型需要，如天津市案例中康復護理、精神慰藉等個性化服務仍有較大發展空間。

作為被鏈接的各類社會組織和企業，其具備充足的鏈接需求，鏈接有限的原因則主要集中在信息平臺建設主體方面。當前，各地社區智慧養老服務信息平臺一般是政府通過購買服務、合同委托授權服務或第三方專業化運營的方式出現，包括平臺開發、建設、運營、維護等各項內容，其中并不突出市場拓展的部分。換言之，政府更多地負責建設而非發展智慧養老服務平臺的功能，特別是缺乏對市場拓展深化的財政支持追加與激勵工具誘導。

3.智慧服務多維延展不足

在多元主體交互過程中，社區智慧養老服務責任網絡內信息、物質、能量最終以“服務”的形態呈現，服務內容與廣度檢驗著這一責任網絡的結構科學性、形態成熟性，并對其功能集成與價值塑造產生直接影響。具體而言，社區智慧養老服務的可持續推進，依托“過程—主體—技術”三個維度的有效延展。在過程維度方面，分為論證、規劃、生產、運維等完整的供給鏈條，當前社區智慧養老服務主要集中在低水平規劃和生產環節，而供給鏈中的論證和運維兩端較為薄弱，論證端中智慧養老服務的頂層設計、統籌安排和試點帶動缺乏前瞻性思考，同時運維端中系統維護、市場拓展、服務擴張方面比較乏力。

在主體維度方面，智慧化養老服務的重點是解決主體關系的數字化鏈接問題，以數字鏈接實現主體關系智慧化，在供給主體與需求主體之間實現智慧聯動。而供給主體的現有智慧化服務缺乏深化、潛在智慧化服務缺乏開拓，智慧養老服務的均等化供給程度較低，且服務內容同質化現象明顯，難以有效回應需求主體。在技術維度方面，社區智慧養老服務相關技術產品開發進步較快，如2018年民政部發布的《智慧健康養老產品及服務推廣目錄（產品類）》共有56項（數據來源：https：//www.mca.gov.cn/article/xw/tzgy/201807/20180700010248.shtml），2020年《智慧健康養老產品及服務推廣目錄（產品類）》則達到了118項（數據來源：https：//www.mca.gov.cn/article/xw/tzgy/202009/20200900029314.shtml），類別更加豐富。但一些產品的實際智慧化效果并不理想，其在智能性、精確度和人性化方面仍需提升。此外，各類技術產品缺乏統一的產品標準，彼此兼容性不強，難以形成一個統一標準的技術搭載平臺，不利于保障各類技術產品的融通嵌合。

總之，“過程—主體—技術”三個維度在現實層面有一定的割裂，沒有實現三個維度的交互嵌入與相互咬合。比如，在規劃和生產環節為了智能而智能，有時脫離了老年人主體的實際需求，反而給老人生活徒增不便，人為加劇“數字鴻溝”，背離了對老年人的主體關懷，這是片面強調過程和技術，而忽略主體維度的后果。

五、社區智慧養老服務供給機制的系統構建

城市基層治理實踐在推動社區智慧養老服務供給方面取得了明顯成效，在滿足特定老年群體需求、優化服務供給格局、探索新型供給方式中積累了一定經驗。但社區智慧養老服務依然面臨諸多現實約束，其中，供給主體責任網絡形態尚未成熟、信息平臺資源鏈接有限、智慧服務多維延展不足等問題并非孤立存在，而是相互交織、相互影響的。因此，亟待探索凝練系統化供給機制，以促進社區智慧養老服務質量提升。

按照供給目標維度、供給主體維度與供給工具維度，嘗試構建社區智慧養老服務供給機制的系統框架（見圖5）。在現實困境約束中，智慧服務多維延展不足指服務實效層面，其根本在于沒有實現降低交易成本這一供給目標維度。而供給主體責任網絡形態的成熟發展與其網絡樞紐信息平臺資源鏈接的拓展遞深，需要供給主體維度與供給工具維度的協同發力。

1.供給目標維度：降低交易成本

社區智慧養老服務的根本目標是實現社區智慧養老服務的可持續發展、滿足老年人美好生活需要，但這一目標因其概念抽象而不易把握。可識別其直接具化目標，以便形成工作的具體抓手。本文認為社區智慧養老服務的直接目標是降低社區養老服務供給的交易成本。

交易成本是新制度主義經濟學的重要概念之一，其最早由科斯提出，并將交易成本界定為“一種使用價格機制的成本”［36］。威廉姆森形象地將交易成本比作“物理學中的摩擦力”［37］，包括事先的交易成本和事后的交易成本，可細分為搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督成本、違約成本等。社區智慧養老服務可實現資源整合、供給對接與效能提升，其區別于傳統養老服務的重要特征是其服務供給中各環節交易成本的大幅下降，這構成了其根本的比較優勢。以搜尋成本為例，在傳統社區養老服務供給中，老年人需要用“腳步”或“打聽”來搜尋養老服務主體，而養老服務主體也需要在搜尋和吸引老年消費者群體中花費大量成本，但社區智慧養老服務平臺可實現資源的聚集化與多維化呈現，能夠大幅度降低供需對接成本，提升供需對接質量。

因此，社區智慧養老服務供給的重要目標要聚焦“如何降低社區養老服務供給中各環節的交易成本”，唯有如此才能真正實現智慧養老服務對傳統社區養老服務的超越，切實體現出社區智慧養老服務的價值所在。否則，社區智慧養老服務的發展會進入“新瓶裝舊酒”的尷尬處境。這意味著建設社區智慧養老服務平臺、形成社區智慧養老服務基本模式只是這項事業的起步階段，進一步降低供需雙方搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督成本、違約成本等方面的實質性舉措是推動其持續發展的內容要義。例如在傳統社區養老服務供給中，監督基本屬于事后開展的環節，監督難度較大，供需雙方的信息碰撞性與信息摩擦時有發生，特別是對于失能失智老人的服務存在諸多監管盲區，社區智慧化養老服務則要依托實時語音或視頻通訊開展適當的過程留痕，保障服務過程的可視化與追蹤化，充分降低監管成本，提升監管效能。

2.供給主體維度：多重協同賦能

社區智慧養老服務供給主體包括政府、社會組織、企業、居委會、志愿者等，總體可以分為公共部門、私人部門和第三部門。

一是加強公共部門內部協同。公共部門主要指各級政府及其職能部門，其憑借發展養老服務民生保障的公共權力，依托養老服務公共資源，聚焦老年群體美好生活需要與利益訴求，致力于發展社區智慧養老服務。但部門利益本位思想與條塊分割結構阻礙了社區智慧養老服務的持續性推進，如在各地建設中，省級信息平臺建設屈指可數，市級平臺也為數不多［38］，做法較為先進的則更多是區級平臺。要實現政府部門在社區智慧養老服務供給中的協同合作，關鍵是要形成相互支撐、彼此耦合的作用機制，如目標任務壓力、監督考核壓力、競爭晉升壓力等多重觸發機制的疊加［39］。“十四五”期間是中國應對深度老齡化社會的重要窗口期，要提升各級政府運用現代信息技術助力社區養老服務供給的主體壓力，在省域范圍內明確智慧養老服務發展的目標任務清單，至少在市級層面開拓統一的社區智慧養老服務信息平臺，或者將已經成熟的區級社區智慧養老服務平臺模式通過恰當的部門協同機制升級為市級平臺，擴大其服務半徑。

二是加強私人部門與第三部門的協同。私人部門提供具有排他性和競爭性的私人物品，追求企業利潤最大化，而第三部門則以公共利益為組織目標，不以營利為目標。從目標導向看，二者似乎存在一定的斥力，但在社區智慧養老服務供給領域，強調實現私人部門與第三部門的協同，原因有三：首先，社區智慧養老服務的技術生產需要由企業完成，如民政部發布的智慧養老產品生產主體中絕大多數為公司，而鮮有社會組織，這是因為市場機制和利潤導向更容易觸發高科技養老應用產品的創新。

其次，私人部門有許多先進的管理經驗與營銷策略，社會組織需要進行借鑒以實現自身造血和擴大品牌效應。例如，由于養老服務領域是微利行業，少有社會組織天然具備運營社區智慧養老服務的物質水平，現實中常見的策略是社會組織進行消費群體的差異化區分，如社區老年餐廳對目標老年群體的價格低于市場價格，而對其他群體則按照市場化價格供給，以滿足機構的長期生存需求。

最后，在公共服務供給實踐領域，一些私人部門存在孕化特定社會組織以暢通承接渠道的動機，如有的私人部門孕育出一定的社會組織以承接公益化服務項目，并將母體資源、知識與人才向社會組織輸送，比如太原我愛我家房產公司培育了太原市智慧我家社區服務中心，并承接了太原市特殊困難老人的智慧養老服務項目。

三是加強公共部門、私人部門與第三部門的整體協同。要實現三大部門的整體協同，關鍵在于公共部門扮演好元治理角色，協調彼此之間的沖突與合作，理順各方關系。公共部門元治理功能的發揮，前提是內部協同良好。換言之，只有各級政府以及民政部門、衛生部門、財政部門、公安部門等職能部門在社區智慧養老服務供給領域實現了良性協同，才有可能實現三大部門的整體協同。三大部門的協同以信任為聯系紐帶，以閉鎖機制、授權機制、承諾機制與監督機制為具體實施手段。所謂閉鎖機制，即公共部門公開宣布自身政策偏好，并說明對潛在風險的應對，通過項目制、任務清單等具體方式限定被授權主體的行動空間，保障其行動績效與政策績效相一致。授權機制與承諾機制同時發生，公共部門可通過競爭性購買的方式識別預期性績效良好的公司或社會組織，以進行項目委托，并要求項目代理者進行適當的承諾。應當注意多委托人代理產生的激勵不足問題［40］，比如某社會組織同時承接了分割性部門的智慧養老服務項目，此時就可能產生重復性的公共財政投入與智慧內容建設，因此，實現政府部門協同化項目發包就尤為關鍵。監督機制中要實現事前監督與事后監督的結合，并通過調研、督導、檢查、清單考核等多種監督工具規避三大部門協同中的各類風險。

3.供給工具維度：多種工具助推

在公共政策分類工具中，羅斯韋爾（Rothwell）和澤格菲爾德（Zegveld）提出了供給型工具、環境型工具和需求型工具三組組合，其中，供給型工具是指著眼于供給端激勵與擴張的工具，其直接作用于產業本身［41］。受R－Z分析框架的啟發，供給型工具為社區智慧養老服務供給側改革提供了更具體、更具操作性的策略組合，本文將其細化為創意融通發酵、信息系統建設、試點工程建設、人力資源開發等。鑒于本文主要探討社區智慧養老服務供給機制的系統構建，故對環境型供給和需求型工具不作探討。

（1）創意融通發酵。社區智慧養老服務模式作為一種新鮮事物，其本身具有鮮明的創意，其未來發展也需要不斷的創意涌現、引領與轉化。但創意并非憑空發生，社區智慧養老服務兼具公共性與市場性，政府需要在創意生產、交流、融通、發酵方面提供廣泛的空間平臺。比如太原市民政局成立了太原市社區全產業鏈智創園區，為提供居家和社區養老服務的各類主體提供了交流空間，經常開展各類講座、研討會，促進了各方主體的智慧交融，有利于邊緣創新的涌現，不斷促進優勢創意資源的聚焦，發揮了先進主體對后進主體的激勵帶動，在助推太原市社區智慧養老服務方面發揮了重要作用。

（2）信息系統建設。社區智慧養老服務信息系統建設具有大量的沉沒成本，且收費機制難以在短期內建立，如果在信息平臺使用收費中將成本轉嫁給各類養老服務供給者，則服務供給者會有較大可能選擇不加入平臺，因為服務供給者可以通過其他信息平臺（如58同城、美團）等實現自我推廣；如果將成本轉嫁給需求者，鑒于老年人相對保守的消費觀念則更難實現。更重要的是，社區智慧養老服務信息系統前期不具備規模經濟優勢，其鏈接的資源較為有限，難以滿足供給雙方的發展訴求。在此種情形下，政府需要對社區智慧養老服務信息平臺的建設與培育提供財政支持，前期可通過購買服務實現信息平臺建設，當中后期規模經濟效應逐漸呈現時，則可以通過更為靈活的PPP模式（如O&M、TOT等）實現建設運營，逐漸提升信息平臺資源鏈接的廣度與深度。但此時政府也不可完全抽離，其需要在養老領域政府部門數據共享推動、運營主體數據管理監管和社會實體服務供給激勵等方面承擔必要責任。

（3）試點工程建設。試點工作是中國特色基層社會治理的常見策略選擇，社區智慧養老服務供給模式試點的選擇要綜合考慮社區老齡化程度、收入消費情況、社區人員構成、服務網點布局等綜合因素，既要在試點工作中切實解決部分群體的養老服務需求，又要具有凝練出特色優勢經驗的潛在可能。從理論上講，試點工程運營良好的經驗可實現復制、推廣、升級，但從現實層面看，囿于部門利益分割、產權界定困難等難題，試點工程的建設與推廣之間具有一定張力，如蘭州市城關區虛擬養老院已經建設了十幾年，但在從區級平臺上升為市級平臺方面依然沒有實質性突破。社區智慧養老服務模式試點工程的推廣、升級與條塊協同合作密切相關［42］，同時也更需要上級部門的推動、牽引與激勵；而后者可能成為破除前者條塊協同困難的重要動力［43］。

（4）人力資源開發。公共部門與第三部門要加強人才培訓合作，通過邀請各類理論和實務專家為社區智慧養老服務供給網絡中的服務主體開展培訓。如政府劃撥專項培訓資金，對服務網點中的各類企業工作者進行免費培訓，或以“培訓券”的方式激勵參加培訓，提升其改善為老服務的能力；對社區居委會工作人員、社會工作者、志愿服務人員等開展針對性服務，增強其溝通、協調和組織能力；對養老護理員開展專業性培訓，并基于部門合作為優秀學員頒發榮譽證書或資格等級證書，幫助提升其自我認可度、市場認可度。

六、結語

社區智慧養老服務作為一種工具形式與供給內容的創新，最終回應的是“如何更好滿足新時代中國老年人美好生活需要”的價值追求。從概念提出到實踐推進，國內已經形成了諸多現實樣本，但其供給模式在具有多樣性的同時，其統一性、普遍性也深嵌其中，主要體現為表現層、應用服務層、數據層、基礎設施層的系統疊成。社區智慧養老服務供給主體包括公共部門系統、社會系統、家庭系統

與信息技術系統，四個系統彼此之間的耦合互動塑構了供給主體責任網絡，這一責任網絡的責任達成在于系統之間持續進行的信息、物質與能量互遞，并實現家庭養老功能、政府養老功能、社會化養老功能的聚合深化。在規范性責任網絡與功能集成分析的基礎上，對現實問題進行了深入勘探，呈現出“事實與應當”之間的落差。社區智慧養老服務供給的現實約束主要在于供給主體責任網絡形態尚未成熟、作為責任網絡樞紐的信息平臺資源鏈接有限和智慧服務多維延展不足。基于對現實問題的回應，系統化的機制構建亟待推進，要從供給目標維度、供給主體維度與供給工具維度推進這一機制的構建與完善，相對應地，則是要實現交易成本有效降低、主體多重協同賦能與工具助推多點激發。

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The Supply of Community－based Smart Elderly Care Services：

Responsibility Network， Realistic Constraints and Mechanism Construction

WANG Cheng1，2， LI Dongyang3， ZHOU Yuping2

（1.School of Political Science and Public? Administration， Shandong University，

Qingdao 266200， China; 2. School of Humanities and Social Sciences， Taiyuan

University of Science and Technology， Taiyuan 030024， China; 3. School of Public

Management， Liaoning University， Shenyang 110036， China）

Abstract： Under the background of the two－way integration of information technology and elderly care services， the development of community－based smart elderly care services is in the ascendant. Optimizing the supply of community－based smart elderly care services is a key link in building an overall smart elderly care service layout， which is of great value

in improving the elderly care service system with Chinese characteristics. Using the multi－case study method， the typical community－based smart elderly care service examples in Beijing， Tianjin and other places in China were investigated.

It is found that the community－based smart elderly care service model is an organic system

with an organic system of

infrastructure layer， data layer， application service layer， and presentation layer， where? each layer contains specific structure and function. Its service process includes six closed links： work order circulation， work order generation， supervision and evaluation， charge accounting， statistical analysis and service adjustment. Based on the service process deduction， the responsibility network of the main body of community smart elderly care service providers

are proposed， which consists of the interaction of the elderly， information technology systems， household systems， public sector systems and social systems. This responsibility network is equipped with the functional integration of community－based smart elderly care services， which contributes to the realization of family elderly care function， government elderly care function and socialized elderly care function.

At present，

there are difficulties in development of community smart elderly care services， including multiple realistic? constraints such as the

immaturity of the responsibility network from the supplying body，

limited resource links of information platform as the hub of the responsibility network， and

insufficient multi－dimensional extension of the smart services. Based on the three－dimensional analysis framework of

“supply target—supply subject—supply tool”， the systematic construction of the supply mechanism of community smart elderly care services was discussed. The supply objective dimension focuses on reducing transaction costs， the supply subject dimension focuses on multiple collaborative empowerments， and the supply tool dimension focuses on realizing multiple tools to boost.

Keywords：community pension；smart pension；pension service；responsibility network；supply mechanism

［責任編輯 劉愛華］

收稿日期：2022-03-16;修訂日期：2022-07-30

基金項目：山西省民政政策理論研究重點課題“社區智慧養老服務供給機制創新研究”（MZ2021014）;山西省教育改革（指令性）研究課題“專業學位研究生實踐過程質量監控研究”（2020YJJG260）。

作者簡介：王成，山東大學政治學與公共管理學院博士研究生，太原科技大學人文社科學院講師；李東陽，經濟學博士，遼寧大學公共管理學院講師；周玉萍，太原科技大學人文社科學院教授。