國家治理視域下優化人口發展戰略的若干思考

人口問題始終是一個全局性、戰略性、基礎性問題，關系到國家社會經濟發展可持續的大局，關系到國家綜合實力和國際競爭力，需要從戰略層面高度重視人口問題，并超前確定應對的戰略思路和路徑。人口發展戰略是一個國家有關人口發展過程所采取的總的方針路線及其戰略選擇。無論是從短期還是中長期來看，人口發展戰略都是全面建設社會主義現代化國家所作的具有全局性、長遠性、根本性、戰略性的重大決策。

習近平總書記在黨的二十大報告中再次明確指出：“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。”毋庸置疑，這是從國家發展全局、億萬百姓民生福祉、中華民族永續發展出發作出的重要戰略部署，超前解決新時代人口發展問題對國家社會經濟可持續發展帶來的方方面面沖擊和影響，推動構建新發展格局，做好新時代人口工作，實現社會經濟發展與人口長期均衡發展，對實現人口規模巨大的中國式現代化目標，全面建設社會主義現代化國家具有重要現實意義。

事實上，自新中國成立以來，黨中央高度重視人口工作，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終審時度勢，根據新形勢下人口發展新特點及新變化，秉持以人民為中心的發展思想，出臺了一系列推動人口長期均衡發展的法律法規及其重大舉措，并將優化人口發展戰略作為國家治理能力和治理體系的重要任務，在生育政策調整、人力資本積累、人口遷移流動、養老事業和產業協同發展等方面取得了顯著成效，也從一個側面彰顯了國家治理體系和治理能力現代化水平在明顯提高。因此，從國家治理視域下認識和理解優化人口發展戰略的迫切性和必要性，進一步明確新時代優化人口發展戰略的主要思路和制度路徑乃是今后很長一段時間內學界的重要使命。

一、國家治理視角下優化人口發展戰略的迫切性與必要性

理論上講，國家治理是指規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序［1］，是一個復雜多樣且需要不斷調整和完善的綜合系統。實踐上看，國家治理的核心宗旨有兩個重要面向：一是關涉國家社會經濟的核心問題取向，即影響社會經濟發展全局的重大問題；二是致力于尋找解決問題的戰略思路和路徑。從理論和實踐上看，人口發展問題是關乎國家社會經濟可持續發展的重要議題，需要從戰略、全局和操作層面確定中長期人口發展戰略的宏觀目標和指導原則，預判和規劃人口發展趨勢和方向，并提出實現人口目標的戰略措施。

1. 開啟中國式現代化新征程之際，優化我國人口發展戰略具有前所未有的迫切性

（1）新時代人口發展不平衡已上升為人口發展的最主要矛盾，優化人口發展戰略有利于更加積極應對人口發展轉變對我國社會經濟的不利影響。21世紀以來，中國人口發展發生了重大轉變，人口發展面臨從以往數量壓力到結構性挑戰的歷史性轉變，突出表現在：老齡化不斷加劇、人口紅利走向下行、生育水平持續降低和城鎮化水平明顯提高［2］。在全面建設社會主義現代化國家新征程中，我國人口發展新形勢下人口治理不平衡不充分的狀況主要體現為：人口進入負增長將對社會經濟發展帶來全方位的不利影響，人口結構性矛盾成為最重要的矛盾，人力資本積累不高成為釋放人口紅利的短板，城鄉間收入、教育、健康水平的較大差異顯示著區域均衡發展困境，百姓日益增長的健康養老、多元養老服務需求尚未充分滿足等，這些問題的解決將貫穿于全面建設社會主義現代化國家的整個過程。為了更加積極應對人口發展轉向給我國社會經濟發展帶來的嚴峻挑戰，確保社會經濟可持續發展及國家長治久安，應從新基本國策的高度不斷優化人口發展戰略。

（2）構建新發展格局中人口發展戰略迎來新挑戰，國家治理現代化的實現亟須人口長期均衡發展。在基本完成控制人口過快增長、推動人口再生產類型轉變的歷史任務之后，我國迎來社會結構轉型、全面深化改革和中國式現代化的關鍵時期。構建新發展格局也給國家治理現代化提供新背景，如何在戰略和政策層面進行多層次、全方位人口治理成為新的任務。開啟新時代以來，人口政策和相關的配套措施不斷發展，影響人口發展問題的相關因素也在不斷變化。在以人的全面發展為主導的新型城鎮化推進中，人口流動遷移的關鍵性制度變革成為釋放改革紅利、綜合開發人口潛力的重點領域；步入中度老齡化社會的儲蓄動機和新的人力資本或可成為第二次人口紅利的源泉；科技進步使人口與經濟社會發展相互作用的機理發生了重大變化；等等。因此，基于傳統人口經濟理論和過去經驗的判斷，政策路徑選擇都需要重新審視和思考，需要結合中國式現代化的新國情創建適應國家治理現代化體系的人口發展戰略框架。國家治理現代化體系的發展強調以人的全面發展為中心，迫切需要推動人口長期均衡發展，不斷提高人口治理的效能，客觀要求我們以全局觀、多視角來審視新時代人口發展問題，更好地統籌處理好人口與經濟、社會、資源、環境之間的互動關系。

（3）人口負增長發展的新動向倒逼全面深化改革，人口發展戰略優化可以更加充分發揮中國人口大國的人口回旋空間。根據預測，中國人口發展到21世紀的第三個十年時將達到最大規模，在持續低生育率下未來人口將持續負增長和走向深度老齡化，中國未來經濟發展將面臨來自人口負增長的各種挑戰［3］。但是中國作為世界第一人口大國存在著人口回旋空間上的天然優勢，有利于克服人口老齡化以及人口負增長帶來的不利影響。豐厚的人力資本和巨大人口規模蘊含的市場需求將促進產業結構的轉變升級，形成拉動經濟增長的新引擎；廣袤的國土空間、快速的城鎮化和可觀的區域人口規模為產業的升級、分工和轉移提供了足夠的回旋空間；人口流動和技術進步可以優化人力資本與資源稟賦的配置［4］。因此，必須要充分意識到人口回旋空間在社會經濟發展中的重要位置，充分利用全面深化改革的紅利，堅持在國家層面對其加以挖掘運用，不斷擴展其在人口治理中的積極作用。

（4）我國人口發展趨勢影響國際人口變化格局，人口發展戰略的制定影響著國家地緣政治的新格局和國際社會新型大國關系的建立。迄今，中國是人口規模和老年人口規模最大的國家，也是人口老齡化進程最為快速的國家之一，中國人口發展趨勢不僅關系自身的國家利益，還影響著世界人口發展版圖的形成，關系整個人類進步事業。當前中國作為新興經濟體在世界經濟競爭格局中的作用日益凸顯，需要在全面深化改革的關鍵時期處理好快速人口結構變化對其社會經濟的挑戰，避免潛在的未盛而衰的風險。從國際視野、國家治理高度優化人口發展戰略，可以在全球化趨勢下提升自身的博弈能力，構建全球人口治理共同體，有利于在地緣政治格局中更好地維護國家利益，爭取更多國際社會中的話語權。

2. 優化我國人口發展戰略的必要性

（1）中國式現代化總體目標決定國家人口發展戰略新定位，國家治理視角為新時代人口發展戰略提供新思路。人口歷來是經濟社會系統中最基礎、最活躍的主要因素，人口發展則是產業就業規劃、資源空間配置與優化、民生福祉增進等方面的前提條件。中國式現代化目標的實現，既有賴于各領域的努力奮斗，也離不開良好的人口環境。從推進國家治理現代化出發制定人口發展戰略，有利于將人口發展融入社會經濟發展格局，促進人口與經濟、社會、資源、環境的全面協調可持續發展。科學的人口發展戰略既能有效應對新時代人口治理困境，還能通過預測研判未來人口變化趨勢并制定配套方案，及時化解潛在問題和矛盾，確保新時代人口發展格局長期均衡發展。

（2）動態、超前和系統的治理思維聚焦新時代人口發展的新議題，人口發展戰略優化可增進人口轉變與社會發展的良性互動。我國的人口發展問題復雜多變，人口數量、素質、結構與分布等問題交織，人口、資源和環境之間的關系依然緊張，局部性、適應性思維難以解決現有人口發展問題，人口治理需要跟隨系統性、整體性、協同性、前瞻性的國家治理體系改革，在更加宏觀的國家層面將人口發展戰略納入系統規劃范疇。要在中國城鎮化、工業化、信息化和現代化加快背景下，助推經濟、社會和人口等協調發展，始終將人口看作經濟發展的主體和重要受益者。堅持以戰略優化提升人口治理，既使人口轉變助力社會經濟發展，也確保社會經濟發展適應人口轉變，將人口發展戰略優勢轉化為切實的治理效能。

（3）直面人口發展挑戰需要謀劃人口多元共治新舉措，多元共治培育新時代人口治理新模式。國家治理體系強調“多元共治”，有利于在理性政府建設和現代國家構建的基礎上實現公共事務的有效治理和公共利益的全面增進。當前，治理機制和治理關系發生根本轉化，社會組織和公民不再簡單是公共治理的客體，而是成為治理主體， 進而實現“自我統治”，即達成了治理方式的民主化重構［5］。優化新時代人口發展戰略就需要拋棄以往單一部門單打獨斗的管理模式，善于以“共治、善治”促成政府主導、部門協同和社會共識的體制機制，從而進一步推動新時代人口發展戰略的統籌服務能力，以全方位、深層次、持續性戰略指導更加精細化解決人口新國情下人口規模、人口素質、人口結構、人口分布等方面存在的新矛盾和新挑戰。

二、國家治理歷史脈絡下人口發展戰略的階段性特征

中國式現代化語境下的國家治理體系勢必是一個開放、包容、互動的綜合體系，其本質特征是與時俱進，與國家整體改革同頻共振。為此，人口發展戰略也在人口治理實施中隨著中國式現代化的發展而優化，隨著實踐的檢驗而完善。一般而言，一個國家或地區人口發展戰略的不斷完善和調整，既是基于現實的人口格局制定的，同時也是與現代化治理體系相適應的，人口發展戰略的階段性變化都與國家治理領域重點調整有關。從國家治理的問題取向以及戰略選擇層面梳理新中國成立以來人口發展戰略的階段性變化特征，主要可以分為如下五個階段。

第一階段（1970年前）：國家人口發展戰略的醞釀期。這一時期，面對中國人口問題突出表現在人口規模的實際，毛澤東同志的首要“處方”是發展經濟做大“餡餅”，建設新制度分配好“餡餅”［6］。盡管這一時期也有一些關于計劃生育問題的零星的政策性要求，但是多數只停留于文件中而沒有得到徹底實現，以調控生育數量為主的人口治理并沒有實質性進展，人口在20世紀50年代后期和60年代中后期相繼出現兩次生育高峰。

第二階段（1970—1979年）：國家人口發展戰略的起步期。由于受到當時“文化大革命”的沖擊和影響，社會經濟幾乎處于崩潰的邊緣且資源匱乏。因此，這一階段國家治理主要是以促進經濟增長為核心，以提高人均收入水平為重點，在人口治理層面上開始將控制人口增長作為首要任務，國家以法律和政策等手段逐步在全國范圍內推行計劃生育。

第三階段（1980—2012年）：國家人口發展戰略的穩步期。隨著全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來，“四個現代化”成為這一時期的主要任務。這一時期黨和國家日益重視人口問題和經濟、社會、資源環境發展之間的聯系，推動人口治理工作逐漸走向規范化和法治化，計劃生育成為一項基本國策。這一時期既是中國社會經濟轉型的重要時期，同時也是中國人口轉變加速推進、人口發展戰略不斷調整和完善的關鍵時期，由此形成的人口、經濟和社會現實為中國可持續發展奠定了堅實基礎［7］，其中21世紀初開始從人口規模、結構、素質、分布等綜合視角推動國家層面的人口發展戰略。

第四階段（2013—2019年）：國家人口發展戰略的深化期。伴隨我國人口結構的轉型，這一時期生育率持續走低、人口老齡化日益加劇，人口發展呈現重大轉變。為了避免總和生育率持續走低帶來的“低生育陷阱”，基于人口、經濟和社會的可持續發展目標，國家開始調整人口治理思路，注重人口數量和人口結構的協調。這一時期人口發展戰略的調整涵蓋人口政策、制度等方面，重點不僅在于調節生育率，更是在于構建涵蓋“生育”、“教育”、“養老”與提高人力資本存量等全方位、多層次的戰略格局，這為下一步人口發展戰略優化奠定了堅實基礎。

第五階段（2020年之后）：國家人口發展戰略的優化期。開啟新時代以來，國家治理現代化的首要聚焦點就是著力破除不平衡不充分的發展，實現更加全面而均衡的發展要求建設人口長期均衡社會，需要能夠不斷適應時代發展要求的國家治理體系和人口發展戰略。正因如此，人口發展戰略越發重要，尤其是人口結構性矛盾成為新時代人口發展最重要的關注點，即當社會經濟發展過程中不斷出現人口發展問題的新形式、新特征、新影響時，人口發展戰略思路及其頂層設計就需要作出相應的重大調整，努力實現以人為本、以促進人的全面發展的目標要求不斷提升國家人口治理效能和增進民生福祉。

三、國家治理視域下優化人口發展戰略的思路及其路徑

優化人口發展戰略，既要立足于當下中國人口發展新格局，也要著眼于國家中長期社會經濟發展規劃，更要聚焦中國式現代化的新藍圖，努力將人口發展與社會經濟發展有機結合。無論從理論還是實踐來看，人口發展不僅是人口數量的增減變化，也是人口質量的全面提高，更要求達到人口結構、人口分布等多方面的理想狀態。人口數量、素質、結構、分布狀況既是國家發展的稟賦條件，也是經濟社會發展的衡量指標和發展目標，影響著國家發展的約束條件、道路選擇和價值取向［8］。因此，要抓住“穩總量、優結構、化風險、提質量、促均衡”這一治理主線，統籌解決新時代人口發展面臨的重大問題、化解時代挑戰，為全面建設社會主義現代化國家創造良好的人口環境。

如前所述，中國人口發展戰略治理水平在不斷提高——實現了從單純的人口數量控制到人口與經濟社會資源環境可持續發展的轉變。針對中國式現代化新征程中出現的人口發展問題的新形式、新特征、新影響，我們要從國家治理能力現代化視域下尋找人口治理的“中國方案”。面臨人口老齡化日益嚴峻的挑戰和即將到來的人口負增長的潛在風險，要以一種全局性、前瞻性的戰略考慮來解決人口數量和人口結構問題，建立人口負增長超前預案。要充分挖掘人口發展戰略對國家社會經濟發展的影響力，注重人口素質的提升，通過推進人才強國戰略、科教興國戰略和健康老齡化等提升人口質量優勢，開發勞動力市場人力資本、創造質量型人口紅利。除此之外，還應重視新型城鎮化背景下人口遷移流動帶來的區域的人口規模變動和區域人口結構變化，要充分利用人口遷移流動所創造的人口回旋空間，積極構建有利于回旋空間形成且發揮作用的政策支持和保障體系。

第一，加強對新時代人口發展規律的把握，順應人口發展潮流，樹立與時俱進的人口發展新理念。開啟全面建設社會主義現代化國家新征程必須把握新時代人口發展的歷史方位和階段性特征，堅持以價值體系為指引、以制度體系為規范、以保障體系作條件不斷完善人口治理格局。

第二，緊密圍繞新時代人口發展新趨勢，前瞻性地優化人口發展戰略目標及其制度設計。制定人口發展戰略研究要明確不同階段人口發展面臨的主要矛盾和風險，通過短期、中期、長期發展目標為人口發展打造良好的社會環境和政策體系。緊隨人口發展新轉向推進人口政策調整、完善配套措施，始終堅持以“提質量、促均衡”作為人口發展戰略的出發點和落腳點，推動社會經濟高質量發展。

第三，圍繞人口發展核心議題，運用人口治理思維提高治理效能。在人口結構嬗變中完善生育、就業、養老等重大政策和措施，在人口城鎮化過程中不斷通過制度創新釋放農業勞動力轉移的潛在空間，發揮勞動力市場比較優勢，挖掘第二次人口紅利。轉變傳統人口工作機制，充分協調個人、企業、社會組織和政府部門等主體，構建多層次的社會支持體系。

第四，加快人口數據資源平臺建設，研判人口發展新動向。人口發展戰略研究作為跨學科、綜合性研究，需要優質的數據平臺、優秀的人才智庫、優厚的社會資源作為支撐。專門的人口數據平臺的搭建有利于加強人口數據資源整合，彌補人口數據缺失的短板，為人口發展戰略研究夯實基礎。專業化人才隊伍和創新性人口分析技術方法有利于進一步提升人口發展預測的精準度，有利于在常態化的研究中把握人口發展動向、及時積極應對人口問題。

第五，在借鑒國際經驗的基礎上優化人口發展戰略，打造人口治理的“中國方案”。中國可以在借鑒發達國家經驗和教訓的基礎上，從新國情出發進行本土化人口發展戰略實踐，形成具有中國特色社會主義特色的人口發展道路。同時，中國應積極參與國際應對人口發展問題的國際行動計劃，積極擴展人口領域的國際合作和交流，真正地踐行人類命運共同體的發展理念。

參考文獻：

［1］俞可平.衡量國家治理體系現代化的基本標準———關于推進“國家治理體系和治理能力的現代化”的思考［N］.北京日報，2013-12-09（007）.

［2］陸杰華，劉芹.人口發展轉向背景下中國人口學研究的重點領域及其展望［J］.人口學刊，2019（3）：5-15.

［3］王金營，戈艷霞.全面二孩政策實施下的中國人口發展態勢［J］.人口研究，2016（6）：3-21.

［4］王金營，劉艷華.經濟發展中的人口回旋空間：存在性和理論架構——基于人口負增長背景下對經濟增長理論的反思和借鑒［J］.人口研究，2020（1）：3-18.

［5］吳漢東.國家治理現代化的三個維度：共治、善治與法治［J］.法制與社會發展，2014（5）：14-16.

［6］李建新.人口轉變新論［J］.人口學刊，1994（6）：3-8.

［7］晏月平，王楠.改革開放四十年中國人口發展與人口效率研究［J］.山東大學學報（哲學社會科學版），2019（5）：102-114.

［8］賀丹.加強人口發展戰略研究 迎接新時代大國人口變局［J］.人口與計劃生育，2017（11）：64-64.

作者簡介：陸杰華，北京大學應對老齡化國家戰略研究中心研究員、社會學系教授。