義務教育學業負擔政府治理的倫理審視

李寶慶 何小妤

摘要：減負一直是我國重要的教育議題。在義務教育學業負擔治理過程中，政府既是治理的重要主體，也是治理的主導力量。為實現有效而有序的義務教育學業負擔治理，政府需秉持崇善的價值取向，在治理重心上應以生為本，凸顯教育的育人本位；在治理原則上應秉持公正，統一教育公平與質量；在治理追求上應均衡利益，最大化教育的公共利益。然而，出于善衷的學業負擔治理并非一定導向善的治理結果。在推進義務教育學業負擔政府治理中，若治理的行政性高于治理的教育性、治理的連貫性與一致性不足、政民信息互通程度不足、精英價值取向、單一評價體系與利益性資源分配組成了穩固結構，則可能引發治理的價值偏移、公平失衡、利益角逐、信任危機等倫理風險。為規避學業負擔政府治理過程中的倫理風險，需高度警惕引發相關風險的可能性因素，進一步凸顯學業負擔政府治理的教育性、強化學業負擔政府治理的連貫性與一致性、增強政民信息互通程度、利用評價杠桿撬動學業負擔政府治理的全面推進，以最終實現學業負擔的善治。

關鍵詞：義務教育；學業負擔；政府治理；倫理風險

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系國家社會科學基金“十四五”規劃2021年度教育學重點課題“我國義務教育學業負擔綜合治理研究”（課題編號：AHA210009）階段性研究成果。

一、問題提出

我國義務教育學業負擔問題由來已久，它作為中央關心、社會關注、人民關切的重大民生工程，關系到為黨育人、為國育才重大戰略目標的實現，一直是我國重要的教育治理內容，也是教育治理的痛點與難點。當前，義務教育學業負擔問題在新的時代環境中又面臨著新的挑戰，呈現出新的發展態勢。究竟如何有效治理這一頑瘴痼疾，勢必需要我們在治理思維、理念、方略等方面進行創造性思考和創新性實踐。義務教育學業負擔問題的復雜性在于其不僅僅存在于學校場域中，也不只是由學校教育引發，而是有著深刻的社會環境和權力關系根源，因此治理學業負擔不能單靠學校發力，需精心構筑起政府、社會和學校“三位一體”的協同共治機制。其中，各級政府作為義務教育學業負擔綜合治理的重要主體，在營造積極的教育生態、讓每個孩子享有公平而有質量的教育方面，發揮著主導作用。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》中明確指出，學生過重作業負擔和校外培訓負擔應一年內有效減輕、三年內成效顯著。這意味著我國政府進一步加大了學業負擔治理力度。實際上，盡管義務教育學業負擔治理是眾望所歸、當務之急，但出于善衷的學業負擔政府治理并不意味著一定會導向善的治理結果。為此，政府需防范于未然，對可能的倫理風險有充分的認知，而只有真正實現善治，才能達成實質性有效減負。

義務教育學業負擔政府治理也成為我國教育領域研究的熱點問題。有學者梳理了我國改革開放后出臺的各項中小學減負政策，發現其變遷歷經了四個階段，包括片面追求升學率糾正時期、素質教育推進時期、新課程改革時期和全方位減負時期[1]。有學者指出，學業負擔政府治理是由政府主導、多方參與的綜合性事業，遵循著G2S（Government-School-Society）協同模式，即政府規范與指導、學校教育教學改革和社會支持參與[2]。地方政府是推進區域減負的主導力量，有學者通過研究23個省級政府推進國家減負方案的政策文本發現地方“減負方案”存有四個方面的不足，主要表現為政策支持措施遲滯、政策內容形異神似、政策話語含糊不清、政策推進方式多態并存等[3]。有學者基于利益相關者理論的視角，指出各利益相關者在一定程度上對減負產生了“政策免疫”，減負已逐漸陷入了博弈困境[4]。對減負政策及文本的閱讀疲勞癥、執行厭煩癥已經出現，減負執行效果不盡人意[5]。盡管諸多學者指出了學業負擔政府治理過程中產生的現實困境，但對政府治理所可能引發的倫理風險卻鮮少論述。

二、義務教育學業負擔政府治理的倫理向度

基于一定價值目標引導，人的一切實踐活動都存有目的性[6]。學業負擔政府治理也是如此，明確的價值取向是政府有效治理的必要條件，否則治理行為就會陷入無序與錯亂之中，失去其應有的內在邏輯，從而導致治理的低效與無效。

（一）“以生為本”：凸顯教育的育人本位是治理重心

教育是政府決策的重要板塊，作為社會系統的重要部分，教育工具性價值得到了前所未有的發揮，而這也無形中壓抑了教育導向育人的內在性價值。一些地方政府將教育簡單等同于分數、錄取率等指標，只要能達到某個指標，就將教育治理視為成功。然而，這種“數字式”的教育并不能真實還原教育本身，“數字式”的教育治理也并非真正有益的治理。其雖從短期上似有收益，但從長遠來看，必將進一步惡化教育生態，而教育目的的社會功利性強弱影響著學業負擔的輕重[7]。在數字堆砌的績效主義之下，“以分為本”代替了“以生為本”，分數增長取代了學生成長?？档拢↖mmanuel Kant）指出：“人以及一般而言每一個理性存在者，都作為目的自身而實存。”[8]人是一切價值的出發點，也是一切價值運動的歸宿[9]。作為價值之源，學生是教育治理的目的，“以生為本”是義務教育學業負擔政府治理必須堅守的立場。減負并非治理的最終目的，而是讓教育回歸育人軌道的手段，減負的終極指向在于為學生的成長松綁、促進學生全面發展。盡管減負本身就蘊含著“關注學生主體”“糾偏教育異化”的應然之意，但各地政府在實然執行過程中，容易產生以減負之名忽略學生之需的偏差，若偏離了最基本的“生本”價值立場，將減負視為另一種政績指標，則同樣難以營造真正和諧的教育生態。

（二）“秉持公正”：統一教育公平與質量是治理原則

在當代社會，教育公平被視為社會公平的基石[10]。公平與質量是我國教育事業發展的關鍵，過重學業負擔背后產生的原因錯綜復雜，教育公平發展程度不足而導致教育質量難以得到保障是重要原因之一?；诤═orsten Husen）的觀點，教育公平根本宗旨在于實現“教育機會均等”。這包括起點、過程和結果三個方面的均等，起點均等意味著每個人都應有機會不受歧視的開始學習生涯，過程均等意味著個體，無論其種族或階層，在獲得教育資源時都應受到平等對待。結果均等意味著政府需制定和實施必要的教育政策，使個體在取得學業成功的機會上更平等[11]。目前而言，我國各地教育發展并不均衡，質量水平參差不一，優質教育資源配給不足以覆蓋全國，“有學上”的義務教育目標基本達成，但使得人人都能“上好學”目標仍未實現。在過程均等失衡的情況下，自然也難以保證學業成功的機會平等，而這也為學業負擔增添了客觀上的籌碼。

約翰·羅爾斯（John Rawls）指出：“所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的社會基礎——都要平等地分配?！盵12]減負工程能否廣泛性深入推進在于能否解決長期以來教育差距過大的問題，在于能否保證弱勢地區、薄弱學校的學生同樣有機會享有高質量的教育。在治理原則上，政府應當秉持公正，針對不同學生群體，既要有宏觀的全局性視野，也要有微觀的具體關懷，在全民減負的大棋之下，應充分考慮并平衡不同群體所面臨的實際問題，在資源分配、政策制定等方面采取差異化措施，同時保證教育質量，從“形式的教育分配平等”轉向“實質的教育機會均等”，追求“實質公平”[13]。為減負的深入推進營造良好環境。

（三）“均衡利益”：最大化教育的公共利益是治理追求

義務教育學業負擔的善治還具有公共利益最大化的價值訴求。馬克思（Karl Marx）曾一針見血地指出：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關”[14]。目前我國教育資源分配仍不均衡，馬太效應凸顯，優質教育資源呈現逆向流動的特點，而這無疑會削弱大眾的教育獲得感。亞當·斯密（Adam Smith）認為，人們的行為“是出于他們自利的打算”[15]。基于“利己”的人性假設，群體具有天然的逐利性。在激烈的利益博弈中，各相關主體高度關注自身教育利益訴求，將學生作為最主要的籌碼，將學業作為最主要的手段，過重的學業負擔也由此產生。隨著教育公共利益的削弱，教育似乎也從全體共同受益的事業轉變為一種競技場上的零和游戲，也隨之產生了贏家和輸家的概念，贏家獲得更好的教育，輸家淪為陪跑，成為贏家追求目的的手段。

然而，教育并非是以一部分的人的利益換取另一部分人利益的零和游戲，教育是一種“正和游戲”，最大化教育的公共性價值、讓所有人都能共享教育發展的成果，是學業負擔政府治理需不斷追求的目標。教育與人民生活息息相關，減負是需要全體人參與的大工程，政府作為最主要的引導者，應妥善平衡多方利益，能否形成幾乎統一或完全統一的道德規范及原則基于社會上是否能促成一致或完全一致的共同利益[16]。學業負擔治理共同體能否真正形成，與減負過程中實然的利益問題有著錯綜復雜的關系，如果忽略學業負擔背后的利益需求，學業負擔政府治理則容易走向低效，甚至還可能背道而馳，進一步加劇學業負擔。

三、義務教育學業負擔政府治理的倫理風險

學業負擔的成因是復雜的，其治理也并非簡單的工作，隨著政府治理學業負擔的決心與行動力的不斷增強，也需警惕這過程中可能產生的在人本、公平、逐利、信任方面的倫理風險。

（一）“文本主義”至上的價值偏移風險

在學業負擔政府治理過程中，從以人為本到文本主義至上的價值觀的偏移是值得高度警惕的。政府治理主要依據政策條例、行政規章等，而教育相關政策是國家頒布的公共規則，其強制性與法律一致，在理論上是集體理性的體現[17]。政策文本作為重要的治理依據，很容易成為各地方政府的唯一關注點。2021年國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于印發對省級人民政府履行教育職責的評價辦法的通知》中將減負各事項明確列為了對省級人民政府履行教育職責的評價重點。在政府部門對減負工作高度負責、對指令高度服從的同時，也讓人擔憂其是否會走向對指標文本絕對性的服從與擁護，從而忽視了各方利益主體。政府部門若將減負指標的達標作為最終目的而不顧一切手段，則容易走向另一種極端化的教育政績主義，這在本質上與迎合“數字化”應試指標的心態并無差異，只是將對于政績的追求換成了另外一種更為隱蔽、更加合法的形式。在“以文為本”的工具理性驅使下，政府以減負指標達成程度而非減負真正的育人意蘊作為衡量教育治理成效的依據，在此基礎上，人本主義式微，教條主義興起。在對文本命令的絕對遵守以及工作效率的追求之下，易引發對民主及公正的漠視，各項“見文不見人”的霹靂手段也油然而出，如“雙減”期間安徽含山一教師違規補課時遭遇工作人員暴力踹門、掐脖子，這就會給治理過程中的正當性與合理性帶來質疑。教育是關于人的事業，在治理過程中應當時刻體現對人的關懷，這種關懷不僅包括對學生，也包括對教師、家長、民辦教育者等。減負的初衷是為了“人本”，尊重“人本”，歸于“人本”，發揚“人本”，“文本”只是為了達成“人本”的方法與工具，若置換了“文本”與“人本”手段和目的的關系，雖看似達成了行政目的、減負目的，但長遠來看卻丟失了教育目的。

（二）催生新的教育不公平的失衡風險

學業負擔政府治理本身承載著促進教育公平的價值意蘊，然而在治理過程中卻可能催生新的教育不公，反過來成為教育公平失衡的催化器，產生教育治理的公平悖論?！拔谋局髁x”容易導致政府對統一化的絕對追求，從而淡化城鄉、校際等各項差異，使得治理缺乏足夠的柔性與彈性，使其在面對多樣化的具體問題時，難以有調適的緩沖空間，而這不僅易損害學業負擔政府治理的實然成效，也會進一步加劇公平失衡。此外，政策風向之下，對“學業負擔”內涵的把握偏差易使其從相對較為中性的名詞變為更具絕對意義的貶義詞。在將“學業負擔”本身污名化的同時，很難保證教育質量不受到影響。對此，日本的減負案例值得我們提高警覺。日本始于1977年的“寬松教育”改革類似于中國的“素質教育”，二者的初衷都旨在促進中小學生的全面發展[18]。然而實施過程中，日本教育質量反而受到損害，學生的學習能力不升反降，引發了社會強烈批評。減負的實質要義在于“不陵節而施之謂孫”的同時做到“夫子教人，各因其材”。若是撇開人們在出身、性格、興趣等各方面特殊性差異，形式上將每一人都提升到自由、平等的普遍性高度上來[19]，以一刀切的激進方式推進減負不僅得不償失，還會引發更大的公平失衡的風險，而這無疑會背離學業負擔政府治理的初衷，使其本身從“公正”的化身成為“不公”的推手。

（三）助長教育功利主義的逐利風險

教育功利主義是與教育人本主義和教育理想主義根本相對立的一種教育思想或教育傾向[20]。教育功利主義與教育普惠的公共利益有著內在沖突，體現了極為復雜的利益糾葛，而各方的利益博弈是加劇學業負擔惡性發展的重要原因之一。學業負擔政府治理體現了對教育功利主義價值觀的匡正，回歸健康和諧的教育生態是其重要的任務組成。然而，治理過程中教育公平風險的伴隨可能會使得著眼促進良好教育生態，糾偏教育功利主義的減負工程走向惡化教育生態，助長教育功利主義的嫌疑之中，這也由此產生了另一悖論。

學校、社會、家庭是學業負擔產生的主要場域，某種程度而言，家庭是治理實際意義上的真空區，盡管有相關文件呼吁家庭應當理性教育孩子，但其能發揮的作用相對而言畢竟是較為有限的。邊沁（Jeremy Bentham）指出：“一切人都在計算，盡管有些人算得好，有些人算得差，但是一切人都在計算。”[21]若大眾對教育獲得感有不滿，便會尋求更大的教育利益，進行“搶跑”等。盡管學業負擔政府治理逐漸從嚴，但對此依然不能過于樂觀，偶然出現的幾個“違規”家庭的行為看似是少而輕，是屬于某種低概率治理事件，但實際遠非如此，教育劇場效應的產生正是基于某些個體的“越界”行為之上。在從眾心理與教育焦慮的驅使之下，即使先前只有少數幾個“不良示范”，但很快就會有更多源源不斷的“追隨者”。家庭、社會、學校三方本就相互聯系、影響及作用，很難說少數家庭的行為對學校及社會產生影響，很難說這隨之而來的一系列連帶效應不會進一步削弱政府學業負擔政府治理的成效。即使各項減負數據良好，也很難證明學業負擔政府治理就真正取得了完滿成功。良好的教育生態就像一片干凈的池水，而濃厚的教育功利主義就像滴入池中的墨，如不能有效預防和控制，其蔓延和污染就是遲早之事。

（四）損害政府公信力的信任風險

公共信任是道德主體與倫理實體間的價值托付，表現為對公共倫理實體的信任[22]。在整個社會生活中，公共信任是其他信任類型的基礎，也是政府有效運行的基礎[23]。尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）認為信任是用內在的確定性代替外在的不確定性，由于社會復雜性和有限理性的存在，不完全信息需要信任來克服理性的不足，以降低社會交往的復雜性[24]。隨著社會系統逐漸變得復雜，外在不確定性逐漸增強，公眾將對教育的期許托付給以政府為主的治理實體。教育作為全國性的公益事業，政府有必要回應公眾對教育的深切期盼與美好設想，而義務教育學業負擔政府治理就是對這種期許的具體回應。而在這個過程中，若以上風險未被良好規避，則易引發公共信任危機，首當其沖的便是政府相關部門的公信力。在此基礎上，群眾對政府治理的信任程度較低，對相關的政策條例不以為然甚至是排斥，采取不合作的消極抵抗態度，在躲避政策視野的情況下自由行動，而這會進一步削弱政府的約束力量，增加政府治理的難度與成本。此外另一些言行不一的現象也體現了公眾信任的薄弱性，如一方面口頭上呼吁減負，而另一方面在行動上卻依然照舊，未見有大的變動，只是將增負行為從臺面轉向地下，從公開轉向隱蔽，甚至為了迎合減負指標而在客觀數據上弄虛作假。公共信任是基于倫理同一性的道德主體性，表征為知行合一[25]。而這種知行不一、內外不一的矛盾性也暗示著公眾對學業負擔政府治理的低程度信任。政府部門公信力的削弱會提升公眾對減負治理的懷疑度，也會損害民間各群體、各機構之間的信任。在無法形成高度實質性共識、信任危機彌散的情況下，減負的“囚徒困境”油然而生，一些違規行為與在政策邊緣試探的行為也隨之滋生。

四、義務教育學業負擔政府治理的倫理風險成因

義務教育學業負擔政府治理的倫理風險是多因素相互交織、共同作用的結果，其成因主要歸結于以下四個方面。

（一）治理的行政性高于治理的教育性

學業負擔是教育治理的重要板塊，凸顯治理的教育性與專業性應當放在首位，過于強調行政指令而忽略其本身的教育性則易使得治理偏離正確的方向。治理的行政性高于治理的教育性并不鮮見，應試教育的痼疾與政府以行政的方式拔高教育質量脫不了干系。就高考而言，在過去，每年與之相關的“絕對人數”“清北上線數”等都是各地、各校競相比較的政績指標，如果高考成績不佳，政府領導則必召集相關人員開會，進行批評問責或直接撤換校長。在這種形勢之下，各校長及各級校領導的政績必然以高考成績為唯一追求，學校的辦學方向也只能以上級領導意志為主要中心[26]，這也使得應試教育愈演愈烈。學業負擔治理也是同理，地方政府作為一個獨立的行政主體，其行為選擇的邏輯起點是利益偏好，其會根據自身利益與中央政府博弈，具有見機行事、謀求利益最大化的傾向[27]。不論是執行人才培養任務還是順應減負需要，地方政府不過將從一系列指標換為另一系列指標，“形”雖不同“理”卻相似，“政治家治學”便取代了“教育家治學”。不能有效區分、平衡行政事務與教育事務的關系使得政府容易忽視治理教育所應當依據的學理基礎與應當把握的內在規律，將條令、指標等視為教育天然的規定性，這就使得學業負擔治理難以脫離文本工具的范疇、轉向人本關懷的視野，而學業負擔政府治理合適的“度”與“術”也會難以把握，容易走向形式化、刻板化，其科學性、專業性也會受到質疑，治理成效也會受到損害。

（二）治理的連貫性與一致性不足

學業負擔政府治理的斷層是難以忽視的客觀事實。尤其是師生之間，政府過于重視學生的減負而輕視教師的減負。盡管早有文件出臺提出要為教師減負，但相較于轟轟烈烈的“雙減”行動，教師減負專項行動的執行力度依舊不足，教師的工作負擔依然沉重。隨著課后延時服務的廣泛開展，各部門對教師的要求逐步提高，教師工作時間變長、工作壓力變大，各類因減負而帶來的非教育教學事務進一步擠占教學、教研的時間。若政府部門對此不能高度、同等重視，則容易引發新的不良后果。盡管“雙減”之下提倡減負與提質增效并行，但若教師在崗位上承擔了過重的工作負擔而影響了教育教學的高質量開展，即使學生減負能夠達成，教育提質增效的目標也很難說能高質達成。此外在高中教育與義務教育之間，對于高中的學業負擔，政府部門明顯有著更強的包容，高中直接受到選拔人才為主的高考的影響，造就了激烈的學業競爭，對此大部分人能形成共識，畢竟，現實中存在著教育雙軌制，且雙軌制間又存在較為明顯的利益與前景差，要大眾不去追求升學是不符合人性的[28]?；诟鞣N考量，政府部門會選擇性忽視高中過重的學業負擔。若不能系統把握高中教育與義務教育之間客觀的、不以人意志為轉移的有機聯系則易導致治理斷層，不同學段就像是教育鏈條上的一環，而一環的波動無疑會給整個鏈條都帶來影響，原子式的斷層治理模式只會使得減負陷入治標不治本的循環之中。

（三）政民信息互通程度較低

政府與公眾之間良性互動是政府有效運行的基礎，直接反映了公眾對政府的信任程度，而信任程度的高低取決于政府與公眾間信息傳遞的具體情況[29]。國務院教育督導委員會辦公室關于印發《2021年對省級人民政府履行教育職責的評價方案》中要求各地應對省級人民政府履行教育職責情況形成自評報告并于當地政府門戶網站公示。但在這個環節上，政府與公眾的交流是不充足的，基于政府網站的特殊性，鮮少有人會主動去關注，更多人選擇通過大眾媒體、身邊情況去了解減負，缺乏與權威“一手資料”的直接接觸，而第三方解讀、信息繭房等會影響公眾減負認知的塑造，也會影響公眾的減負行為。

其次，公眾直接向政府部門反應情況的渠道也并不暢通。盡管政府通過線下走訪、線上問卷等各種調查形式能夠直接獲取一線信息，但公眾向政府部門反饋的信息質量難以保障。在多級委托—代理的傳播過程中，信息存在著損耗現象，即傳遞渠道越長，受眾所接收的信息就越少，就越難掌握全部信息，從而影響其理性判斷[30]。這多體現在政府對民眾的信息交流上，但反之亦然，基于自身利益考量，地方政府或學校順利為通過考核或樹立繁榮“面子”工程，會同學生、家長、教師等一并組成口風一致的利益共同體，影響數據收集的客觀性與真實性，而這種做法具有極高的欺騙性與潛在的損害性。層層上報時，上級部門由于獲得的真實準確信息不夠充分而難以對相關決策的實際成效、優勢與不足有著清晰且全面的認知，容易錯誤的把修飾過的信息當作決策有效的真實證據，而這無疑也會引導決策進一步失偏，淹沒或帶來許多問題，而這樣做非但沒有營造設想中積極傾聽民眾心聲的良好環境，反而加深了政府與公眾的疏離與隔閡，而這也會在無形之間削弱公眾對政府的信任。

（四）精英價值取向、單一評價體系與利益性資源分配所組成的穩固結構

長期以來，我國世俗化的教育價值取向可以概括為三場美夢——“書中自有黃金屋”“書中自有顏如玉”和“書中自有車如簇”[31]。這種精英主義教育哲學主宰了我國數千年的教育實踐，其與單一的評價體系一樣都屬于歷史遺留問題，利益性資源是我國的現實民生問題，三者之間彼此聯結，高度契合，共同組成了這種穩固結構的內核、表層和里層，成為過重學業負擔產生的結構性問題。

精英主義是過重學業負擔產生的主觀性根源，而評價體系則作為物化的載體，刻畫了這種極端的逐優心態。過于單一的評價體系常和過重的學業負擔捆綁在一起，有學者曾指出中小學學業負擔過重的根源在于社會評價“教育質量”的標準過于狹窄[32]，雖然單一評價在某種程度上的確加劇了學業負擔，但卻容易淡化這樣的事實，即評價體系銜接著利益性資源的配給，而后者才是產生學業負擔最根本的源頭。在優質教育資源稀缺且有限的情況下，相較而言更為優質的高中、大學等借助政策的合法性與評價機制的合規性，合理地將部分人排除在外并將其分流到教育質量更差的高中、職業學校等機構。在個體升學過程中，這種必然性與隨機性相互交織，“無限性的”個體命運被鑲嵌在“有限性的”群體命運之中，而現有的評價機制恰好點明并放大了這種由于層層現實落差所引發的種種教育焦慮，且形塑了學業負擔。對于個體而言，其學習邏輯質樸簡單，即“人上人”的學業成績歸功于背后“苦中苦”的學習付出。在利益性資源配給依舊稀缺、分布不均衡的情況下，對優質資源的爭奪不會消失，即使擴大優質資源供給，在精英主義驅使的教育實踐之下，對逐優獲勝的功利性需求也不會消失。因此，在這個結構性問題上，需實現評價體系的改革，充分發揮其杠桿作用。

五、義務教育學業負擔政府治理的倫理風險消解

消解義務教育學業負擔政府治理過程中可能產生的倫理風險是實現善治的應有之義，為此就需從以下四個方面著力。

（一）“人本”為先，凸顯學業負擔政府治理的教育性

學業負擔政府治理是一項涵蓋教育藝術與教育科學的系統性工程，因此凸顯學業負擔政府治理過程中的教育性則尤為重要。任何一項政策最終都要靠執行人員來實施，政策執行人員的素質高低直接影響到政策執行的效果[33]。學業負擔政府治理主體的素養決定著減負能否走向高質高效，因此凸顯治理專業性的重中之重在于提升治理主體的倫理素養，即各治理主體在決策時，既要關注決策的合法性，也要關注決策的合倫理性；既要重視決策的社會、經濟效果，也要重視其倫理道德后果；既要評估執行決策所需的技術支持，也要評估決策能否獲得道義上的支持[34]。在學業負擔政府治理過程中，治理主體需要有高度的人本情懷，以人為本，以促進學生身心發展為治理首要目的。其次，政府部門還需正確把握“減負”內涵?！皽p負”本意在于減去有礙學生身心和諧發展的、不合理的過重負擔，而并非將正常的學習任務也一并減去[35]。治理學業負擔并不是要讓學生毫無負擔、輕松自在的學有所獲[36]。減負政策、規定等制定與執行應當充分尊重教育教學規律。在考試作業與否、超前或平行教學等兼顧集體同一性與個體差異性的具體問題上，應當以是否促進學生發展、是否合乎教育目的“量”與“度”作為治理判斷的準則而非純粹外在形式上學業負擔的“有”與“無”。在統一管理的基礎上更應做到因材施教，后者對于個體身心發展而言更為重要，治理的彈性與靈活度決定著減負的同時能否真正做到“提質”。最后，形成政府主導、多方參與的治理格局，組成學業負擔治理共同體。只有讓更多相關群體參與到學業負擔治理之中，減負工程才能真正落到實處。

（二）彌補斷層，強化學業負擔政府治理的連貫性與一致性

政府應將教師減負同等納入到減負大戰略、大布局之中。教師減負需要“文件呼吁”更需要“實質進展，”不能以學生減負之需默認教師“無限”付出，愛崗敬業的倫理職責不能被泛化為無私奉獻的普遍性倫理要求，刺激違背人性的道德至上主義并非是治理所應期許的結果。對他者角色期望的理想化，常使得角色綁架于不知不覺中發生，且普遍以道德的神圣性作為掩蓋。除了自身的職業角色，教師還有需要承擔的家庭責任，要其把身心全投入工作角色中是不具有現實性的[37]。事實上，教育質量的拔高絕不能依靠教師的過負勞動，基于教育的交互性，教師與學生各自的行為始終置于交互關系之中，不能被割裂地、孤立地看待[38]。依靠過負教育工作所促成的高質量教育是短暫的，其也終將以學生過負的學業呈現出來。其次還需重視基礎教育各學段之間的聯系。中高考是懸掛在每個家庭頭上的“達摩利斯之劍”，從篩選性考試中勝出是家庭的剛性需求，這種情況下任何管制都只可能暫時、局部減少學生與家庭的負擔[39]。由于我國普通高中教育機會有限，不能使每個學生都能享有，那么圍繞爭奪高中教育機會的學業競爭也就難以避免。在競爭模式中，第一個人的最佳結果，并不是第二個人的最佳結果，第一個人偏好結果的實現意味著第二個人的不幸[40]。因此，在提倡中小學減負提質的同時也應充分實現職業教育的提質，職業教育是部分學生必然的人生選擇，在與普通高中同等重要的學習生涯中，其應接受同等優質的教育。同時，職業教育的高質量發展也能影響義務教育的深度改革，使其不再是高考“搖籃”。此外，還需完善學業負擔政府治理相關制度并進行銜接，以制度為保障，支撐持續性減負工程。

（三）打破藩籬，增強政民信息互通程度

交流是一個建構意義和共享意義的過程[41]。增強政民信息互通程度能有效減少學業負擔政府治理的成本，利于達成減負價值共識。個體理性是有限的，其總會有相應的認知“盲區”。關于有限理性，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）曾這樣論述：“人腦不可能考慮一項決策的價值、知識及有關行為的所有方面......個人不得不選擇一些要素，作為他的決策必須依據的‘給定條件[42]”。個體的認知限度使其決策行為很大程度上受到過往經驗與周圍環境的影響，而信息作為決策需要依據的“給定條件”影響著個體具體行為。因此，強化公共信任，形成減負合力，需實現政民信息的高度互通。首先政府應積極發揮公眾媒體的輿論力量進行宣傳，利用傳播量充足、社會影響力較大的媒體定期發布減負落實情況、良好經驗與改進建議等，讓公眾對減負實然成效有所了解。其次，減負利益共同體由學生、教師、家長等不同群體組成，規模龐大，治理難度較高，但在這過程中，不能因此而出現顧及大部分而忽略少部分的治理心態，事實上哪怕是極少部分、極個別人的意見也應得到“盡最大努力的”重視，也應保有與政府暢通交流的渠道。此外，在與公眾溝通時，政府應注重提高交流的真誠程度，交流的目的在于了解、把握減負實然成效并總結經驗及教訓，而不只是為了達成某種任務、指標或宣揚某種成績。如果政府一昧重視政績宣傳和維護形象，卻刻意回避甚至掩飾一些公眾質疑或者敏感的問題，則會進一步損害公眾的信任，引發更大的倫理風險。

（四）以評價為基點，撬動學業負擔政府治理的全面推進

單一評價體系促使同一時空范圍內智育對它育的擠壓式生長，多元化課程開足開好，多樣化教學走實走常態難以得到高質量保證，這顯然會阻礙我國教育現代化發展進程，故實現評價體系的全方位、多層次改革，是義務教育學業負擔政府治理必不可少的環節。評價體系改革并非易事，其公正性、合理性需接受多方驗證，只有評價是“正義”的，才能被大眾所認可。評價作為彰顯集體意志的統一標尺，在面對不同群體時應當體現一種公平博弈的結果，這其中尤其需要關注社會弱勢群體，對于這些條件差異明顯的群體，起點的平等仍可能導致結果的不平等。正如羅爾斯所言：“在社會的所有部分，對每個具有相似動機和稟賦的人來說，都應當有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應當受到他們的社會出身的影響?！盵43]基于羅爾斯的正義原則，應以評價功能導向的轉變淡化精英教育價值取向，以評價為基點促成公眾的減負共識和減負合力，撬動學業負擔政府治理的全面推進，優化利益性資源的分配機制，助力全面育人目的達成。評價體系的安排應當適合于最少受惠者的最大期望利益，體現對弱勢群體的偏愛，才可能發揮教育最大的公共價值，才不至于加劇教育資源分配的馬太效應。

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作者簡介：

李寶慶：教授，博士，博士生導師，研究方向為課程與教學論。

何小妤：在讀碩士，研究方向為課程與教學論。

Ethical Concern on the Governmental Governance of Learning Burden of Compulsory Education

Li Baoqing1，2， He Xiaoyu2

（1.Center for Studies of Education and Psychology of Ethnic Minorities In Southwest China， Southwest University， Chongqing 400715； 2.Faculty of Education， Southwest University， Chongqing 400715）

Abstract： Burden reduction has always been an important educational issue in China. In the governance of burden reduction， the government is not only one of the main body but also the leading force. In order to reduce burden in an effective and orderly manner， the government needs to attach more importance to good. The focus of governance should be student-oriented for its people-centered philosophy in education. The principle of governance should juggle educational equity and quality in a just way. The pursuit of governance should be interest-balanced for the maximized public interest of education. However， a good ideal of burden reduction does not always lead to a good result. In the process of burden reduction， if administrative nature of governance overwhelmed its educational nature， the governance lacked coherence and consistency， information exchange between the government and the people were insufficient， and elite value orientation，the single evaluation system and the allocation of interest resources constituted a stable structure， these might result in some ethical risks. There are four ethical risks， i.e. the deviation of original aspirations， the imbalance of equality， the rival for interests and the crisis of trust. To avoid these ethical risks， we should be highly alert to factors that may cause relevant risks. We should further highlight the educational nature of burden reduction， strengthen the coherence and consistency of burden reduction， enhance information exchange between the government and the people， and utilize evaluation system to promote comprehensive governance of burden reduction to yield good governance results.

Keyword： compulsory education； learning burden； government governance； ethical risk

責任編輯：趙云建