歐美低碳轉型新動向及我國應對策略

馮相昭 黃曉丹 趙衛東

自2022年以來，歐美兩大主要經濟體圍繞能源低碳轉型和產業綠色發展動作頻頻，對國際氣候治理格局的影響和全球產業鏈供應鏈的擾動值得關注。

2022年8月，美國總統拜登正式簽署《通脹削減法案》，該法案預計將斥資3690億美元用于氣候變化和新能源項目；2023年4月12日，美國聯邦環境保護署針對機動車提出史上最嚴碳排放控制要求，即提議汽車制造商到2030年所生產的機動車60%將為電動汽車，到2032年為67%，而2022年美國出售的電動汽車僅占全部汽車銷售量的5.8%。2023年3月歐盟針對綠色低碳轉型議題也排滿了日程，從3月9日歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會采用“三方會談”就加強歐盟能源效率指令達成臨時協議，到3月16日歐盟委員會提出《凈零工業法案》和《關鍵原材料法案》，再到3月28日歐盟理事會達成政治協議同意將成員國自愿減少15%的天然氣需求目標延長1年。本研究著重對比歐洲的《凈零工業法案》和美國的《通脹削減法案》，探討其內容實質，分析潛在影響，提出我國應對策略。

一、綠色低碳項目深度植入經濟法案已成為歐美主要特征

從字面上看，美國《通脹削減法案》與歐盟《凈零工業法案》均屬經濟法案，兩項法案簽署或提出的由頭，都是為了應對俄烏沖突和新型冠狀病毒感染疫情的不利影響、促進經濟發展、提升產業競爭力。其中，前者回應了醫療改革、抑制通脹等國內需求，致力于增加財政收入和削減政府赤字，同時加碼“美國制造”，對氣候變化和新能源項目的投入史無前例，且從需求端到供給端做到了全產業鏈覆蓋。后者則是歐盟《綠色新政工業計劃》的一部分，有應對美國《通脹削減方案》的綜合考慮，因為歐盟認為美國的法案將電動車、電池、可再生能源等構成歧視，將對歐洲工業的核心競爭力和投資決策產生負面影響，所以歐盟《凈零工業法案》特別支持8項戰略凈零技術：太陽能光伏和太陽能光熱技術、陸上風能和海上可再生能源、電池和儲能、熱泵和地熱能、電解槽和燃料電池、沼氣/甲烷、碳捕集與封存（CCS）、電網技術。歐盟的方案旨在為歐盟實施凈零項目和吸引投資創造更好的條件，擴大歐盟清潔技術的制造規模，增強歐盟自身凈零排放技術制造業的韌性和競爭力，確保歐盟在全球清潔能源轉型方面的引領者地位，提出的目標是到2030年歐盟總體戰略凈零技術制造能力接近或達到歐盟部署需求的40%。此外，歐盟還提出了《關鍵原材料法案》，以確保在歐洲建立可持續和有競爭力的關鍵原材料價值鏈。需要說明的是，歐洲這兩項法案尚處于草案階段，須經歐洲議會和歐盟理事會進一步討論商定，才能正式通過并生效。

二、合力圍堵我國優勢產業已成為歐美戰略同盟的最大共識

項莊舞劍，意在沛公。美國的《通脹削減法案》和歐盟的《凈零工業法案》《關鍵原材料法案》，無論是打著重振實體經濟的旗號，還是冠以堅定戰略自主的說辭，都遮掩不住其貿易保護主義抬頭的企圖，也無法掩蓋其圍堵我國光伏、風電、新能源汽車等優勢制造業的陰謀。過去10多年來，得益于我國超大規模市場和較完整的工業制造體系，光伏、風電和新能源汽車等綠色新賽道產業研發與制造成本大幅下降，我國向全球提供了質優價廉的綠色低碳產品。遺憾的是，當前歐美罔顧我國在全球經濟綠色低碳轉型進程中的重大貢獻，以強化本土光伏、風電、新能源汽車產業為由頭，屢屢向我國優勢制造業發難。

其中，《通脹削減法案》為美國本土制造的部分清潔能源和電動汽車供應鏈設立了先進制造業生產信貸；為電動汽車提供稅收抵免，但要求車輛必須在北美組裝，汽車電池中至少40%的金屬原料和礦物（如鋰和鈷）須在美國或者與美國簽署自由貿易協定的國家開采、提煉；法案涉及的生產稅收抵免所提供的金額是一種數量級的增長，以電池廠為例，制造商可獲得每千瓦時45美元的產出補貼，相當于目前電池成本的30%左右。歐盟《凈零工業法案》提出，將通過多種政策組合大幅提升光伏、風電、電池、電解槽、熱泵、智能電網、碳捕集與封存等戰略性凈零技術的本土制造能力。歐盟《關鍵原材料法案》亦提出，要確保到2030年，每年10%以上的關鍵原材料開采、至少40%的關鍵原材料加工、15%的關鍵原材料回收都來自歐盟內部，并且在任何加工階段，來自單一國家的原材料消耗量不得超過65%。上述法案強化了對本土新能源產品的支持力度，對進口同類產品構成了歧視，逆經濟全球化的意圖明顯，將對我國光伏、風電、鋰電池、新能源汽車等優勢產業出口歐美造成一定沖擊。

三、加大資金投入是歐美激發工業綠色低碳發展動能的催化劑

歐美均明確提出，加強財政投入以促進低碳產業發展，推動工業綠色轉型。《通脹削減法案》是美國有史以來針對氣候領域的最大投資計劃，其中84%的支出為氣候投資，共計3690億美元，具體涵蓋降低能源成本、保障美國能源安全和國內制造業、實現經濟去碳化、維護社區和環境公平、支持農林業的彈性建設等五個方面。這項法案強化了綠色金融的激勵作用，將新能源汽車信貸擴大為清潔汽車信貸，取消每個制造商銷售合格車輛的20 萬輛上限；為在美國制造某些可再生能源發電部件、電池部件和關鍵礦物設立了先進制造業生產信貸，對符合現行工資和學徒要求以及國內含量要求的設施提高信貸率。2023年2月14日，美國聯邦環境保護署（EPA）宣布了依據《通脹削減法案》設立的溫室氣體減排基金指南，并發布了兩份聯邦援助清單，投資金額接近270億美元，以利用私人資本在全國范圍內進行清潔能源和清潔空氣投資；EPA將設立兩個競爭性基金來分配相關經費，一項價值200億美元的普通和低收入人群援助基金和一項價值70億美元的零排放技術基金。

歐盟《綠色新政工業計劃》聚焦更簡單的規則、更好的融資渠道、提升工人的技能和加強供應鏈四個方面，通過簡化、加速和調整激勵措施，放寬對國家援助的限制，鼓勵資金流向歐盟清潔技術，為歐盟提高凈零排放技術和產品制造能力提供有利的環境。在融資方面，歐盟委員會提出，將加大對歐洲清潔技術的投融資，在保證單一市場公平競爭環境的前提下使成員國更容易提供必要的援助以加快綠色轉型。短期內，歐盟將通過國家資金、歐盟資金和私人資金等方式支持歐盟戰略性“凈零”生產項目，對戰略清潔技術價值鏈中的生產設施提供有針對性的援助，以應對外國補貼誘發的工廠搬遷風險；中期，歐盟委員會將設立歐洲主權基金，旨在保持歐洲在綠色和數字化轉型等新興關鍵領域的優勢，并維護歐盟成員國的凝聚力及歐盟單一市場的公平機制。《凈零工業法案》《關鍵原材料法案》雖未明確提出面向產業投資的資金預算，但伴隨著兩個法案的提出，歐盟于今年3月16日發布了氫能銀行計劃。歐洲氫能銀行計劃的主要目標是通過應對氫能發展最初的投資挑戰和需求，釋放歐盟和第三國對氫價值鏈的私人投資，以期彌補并最終降低早期項目的可再生氫和化石燃料之間的成本差距。歐盟預計將于2023年秋季在創新基金下啟動首批可再生氫能試點拍賣，專項預算為8億歐元，資金將以每公斤生產氫氣的固定溢價形式分配，向氫氣生產商提供補貼，最長期限為10年，這將是歐洲氫能銀行的第一個金融工具。

四、簡化許可程序、引入監管沙盒是激活凈零技術創新潛能的“快進鍵”

就政策工具而言，美國法案強調稅收減免、貸款優惠、補貼等政策，歐盟法案更強調簡化程序、制定標準、技能培訓、加強監管等工具。特別是歐盟《凈零工業法案》明確提出，將通過減輕立項行政負擔和簡化許可發放流程改善凈零技術投資條件。同時，為提高審批效率和透明度，法案規定歐盟成員國要設立一站式機構作為項目發起人的單一聯絡點，以便促進和協調整個許可證發放過程，并在預先設定的時限內作出全面決定。

需要強調的是，《凈零工業法案》根據凈零技術制造項目的規模差異規定了不同的許可發放時限：年制造能力低于1GW的凈零技術制造項目為12個月，超過1GW的項目為18個月；年制造能力低于1GW的凈零戰略項目為9個月，超過1GW的項目為12個月。此外，此法案要求許可程序完全在線顯示，完成許可申請手續所需提供的相關證據材料，可通過依據單一數字網關技術建立的系統實現主管部門之間的直接信息交換。根據此法案，歐盟法律要求的環境影響評估和授權仍將是凈零技術制造項目許可證授予程序的組成部分。

為促進歐洲工業領域的創新，《凈零工業法案》提出成員國可在靈活的監管條件下建立凈零技術監管沙盒（Net-zero regulatory sandbox），以保障在有限的時間內和在受控環境中測試創新的凈零排放技術。屬于凈零技術監管沙盒范疇的創新技術，通常是那些對實現歐盟的氣候中和目標、確保歐盟能源系統的供應安全和韌性至關重要的戰略技術。凈零技術監管沙盒可由歐盟成員國應任何開發創新凈零排放技術公司的要求建立，并符合一套資格和選擇標準。在符合條件的情況下，中小型企業應優先使用沙盒。凈零技術監管沙盒的設計和實施應在相關情況下促進國家主管部門之間的跨境合作。已建立凈零技術監管沙盒的成員國應在歐洲凈零平臺框架內協調其活動和合作，以共享相關信息為目標；它們還應每年向歐盟委員會報告監管沙盒實施的結果，包括良好做法、經驗教訓。歐盟委員會將在2023年發布的《新歐洲創新議程》中提供監管沙盒指南，以支持成員國準備凈零技術監管沙盒。

五、我國主動應對歐美新動向和國際氣候治理挑戰的幾點建議

一是持續跟蹤歐美動向，及時構建預警機制。要強化對國際地緣政治和全球經貿關系的關注，持續開展國外主要經濟體“雙碳”政策動向的跟蹤分析，科學研判歐美綠色技術和貿易壁壘形勢，系統評估對全球氣候治理以及對我國產業綠色低碳轉型升級的潛在影響，及時構筑相關預警機制以應對來自歐美“雙碳”領域的嚴峻挑戰。

二是正視與歐美競合博弈局面，善用雙邊機制構筑防火墻。近年來，中美合作空間逐漸收窄，貿易戰、科技封鎖已波及能源轉型與綠色發展領域，在一定程度上動搖了中美氣候變化合作的根基，但不可否認，中美兩國在清潔技術、行業標準方面均處于領先地位，可以互補支持，應該用好中美高層對話等雙邊機制，尋求雙方在環境與氣候治理方面合作的最大公約數。對于中歐而言，要緊抓美歐之間因《通脹削減法案》產生的一定罅隙，加強與德國、法國等歐盟主要國家的雙邊溝通與交流，巧用中歐經貿高層對話、中歐高級別戰略對話、中歐環境與氣候高層對話與中歐氣候變化等雙邊機制，強化對話合作，消弭意見分歧，加緊建立護佑我國戰略優勢產業鏈供應鏈的“防火墻”。

三是扎實推進“一帶一路”能源資源合作，務實開展中俄遠東開發合作。國際合作和多邊主義是確保全球經濟以包容和可持續的方式發展的關鍵。氣候變化是需要更多國際合作的領域之一。2023年3月20日，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在瑞士正式發布的第六次評估報告綜合報告《氣候變化2023》的主要結論之一是：資金、技術和國際合作是加速氣候行動的關鍵推動因素。2022年，國際能源署和國際可再生能源署以及聯合國氣候變化高級別行動倡導者組織合作發布的《突破性議程報告》也強調指出，如果沒有緊密的國際合作，全球向凈零排放的關鍵轉型可能會被推遲幾十年。“一帶一路”沿線國家礦產資源豐富，且都有加大礦產資源勘探開發及實現資源優勢向經濟優勢轉變的共同愿景，我國要扎實推進與其他沿線國家的礦業合作，實現優勢互補。近年來，中俄戰略合作的廣度、深度不斷拓寬，特別是俄羅斯遠東地區能源稟賦和關鍵礦產資源儲量豐富，開發合作前景廣闊，可為我國內強鏈、補鏈提供有力戰略支撐。

四是汲取歐美綠色金融和監管沙盒等機制設計經驗，優化我支持我綠色低碳轉型的政策工具箱。我國要加快完善綠色金融頂層設計，注重運用金融創新，引導金融資源向綠色低碳發展領域傾斜，助力制造業綠色化發展。針對當前國內可再生能源大規模發展面臨的部分地區消納空間不足、用地用海等要素保障困難，大型風電光伏基地存在的“電網等項目”“項目等電網”和“電網等規劃”等連鎖問題，可借鑒歐美激勵創新和推進凈零技術制造項目的監管沙盒做法，建立光伏、風電、氫能、電池材料等能源轉型和綠色低碳重點建設項目優先支持清單，妥善處理好綠色能源發展戰略規劃等專項規劃與國土空間規劃的銜接，合理安排重點戰略項目新增用地規模、布局和開發建設時序，在滿足環境保護剛性需求的前提下積極推進戰略項目落地實施。