中國城鎮化進程中人口形態的三重轉變及其協同發展

羅淳 朱要龍

摘 要：完整的城鎮化過程，應是一個包括非農化和市民化在內的“三化”聯動過程，這其中，“人口”自始至終都是一個不可或缺的顯性指標和主體要素，而且皆可在“三化”演進中觀察到人口形態的不同表現形式及其轉變特征。回望中國城鎮化的研究，至今依然存在“非農化缺位”、“城鎮化越位”和“人口學內隱”三個不足。當代中國億萬進入城鎮的農村人口，即便取得了城鎮“常住”資格，但仍然難以獲得“市民”權益，普遍處在有“市民”身份、無“同城”待遇的窘境中。鑒于此，

跳出對城鎮化的孤立認識，秉持“以人為核心”的新型城鎮化主張，從人口主體視角把城鎮化、非農化和市民化的所謂“三化”置于同一個分析框架中，探討人口形態在“三化”進程中的角色轉變及身份異同，并將三種人口形態的轉變對應于“三化”進程與“三農”問題，探尋人口形態在“三化”之間的協同共進與順暢接續。研究認為，城鎮化的實現并不在于人口聚居形態的空間變化，即鄉—城轉變，而取決于人口從業屬性的非農轉變，即農—工轉型；繼而闡明，農業轉移人口的市民化需要以從業方式的非農化為引領，以“市民”身份及其權益的平等獲得為標志，而不是以聚居形態的城鎮化為終結。一個健康有序、持續深入的城鎮化，應是既得益于非農化的支撐，又有助于市民化的實現，是一個伴隨經濟社會發展而有序聯動與協同共進的過程。最后從制度建構層面探尋“三化”協同中“人口”歸一的政策取向。

關鍵詞：城鎮化；非農化；市民化；人口形態；“三化”協同

中圖分類號：C922?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1000-4149（2023）02-0111-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.010

一、問題的提出

城鎮化是當代世界范圍內的一場深刻變革，亦是當今中國社會正在親歷的一項重大實踐。在城鎮化演進過程中，“人口”始終是評判城鎮化水平的一個顯見標識，尤其是通過觀察人口形態在城鎮化進程中的不同轉變，更有助于我們看清城鎮化的演進狀態與呈現品質、辨識城鎮化的階段特征及其實現程度，進而有助于理解城鎮化全過程的來龍去脈。

如果說“城鎮化是被一系列緊密聯系的變化過程所推動的”［1］，那么觀察其整個演進過程可以說，城鎮化的呈現，起源于非農產業的發展壯大，即“非農化”；終結于市民身份的平等獲得，即“市民化”；城鎮化處在承上啟下的中間環節，表現為“非農化”支撐“城鎮化”，“城鎮化”助力“市民化”的聯動貫通過程。整體來看，一個健康有序、持續深入的城鎮化，應是既得益于非農化的支撐，又有助于市民化的實現，誠是一個伴隨經濟社會發展而有序聯動與協同共進的過程。鑒于此，本文欲闡明一個完整的城鎮化過程，應是基于人口的聚居空間“城鎮化”、從業屬性“非農化”和身份認同“市民化”的“三化”協同貫通之產物［2］。而這“三化”的實現亦恰好一一對應著“三農”問題的消解，即“以非農化解決農業問題，以城鎮化解決農村問題，以市民化解決農民問題”（見圖1）［3］。

問題是，當代關于城鎮化的研究文獻可謂汗牛充棟，但將城鎮化與非農化和市民化的關系梳理清楚，并關聯起來置于同一個分析框架中的研究則非常有限，而基于人口主體視角的“三化”協同研究更是鳳毛麟角。因此不難發現，在當代以城鎮化（或城市化）為主題的學術研究中，依然存在以下三個方面的不足。

一是非農化缺位，即城鎮化視域中缺乏對非農化的同等關注。西方經濟學家庫茲涅茨（Kuznets）在論述人口經濟關系及其結構變化過程時曾指出，伴隨生產力發展，一國經濟活動中心將從農業生產領域轉向工業（即工業化過程）；城鄉人口分布格局亦隨之發生變化，鄉村人口轉變為城鎮人口（即城鎮化過程）［4］。這種產業發展屬性的“農—工轉型”（即非農化）與人口聚居形態的“鄉—城轉變”（即城鎮化）呈現的依存關系，表達了社會生產力發展帶動人口鄉城轉移和非農從業的互動效應。但或許是礙于當時工業化發展的強勢，西方學者并沒有將“工業化”（Industrialization）拓展到“非農化”（Non-agriculturalization）層面來認識，亦缺乏將非農化納入城鎮化分析框架統籌關注的學術實踐。在中國，關注城鎮化的文獻雖然很多，但把非農化納入其中予以同等關注的研究還是很有限，更少見直接針對“兩化”關系的論述。辜勝阻應是最早將城鎮化與非農化納入同一個研究框架，并直接以《非農化與城鎮化研究》為題著書立說的學者［5］。這在改革開放初期的20世紀80年代無疑具有開創性，但時過境遷，現在看來，其中關于非農化的認識顯然還局限在鄉鎮企業發展方面，誠不足以表達非農化所具有的豐富內涵。21世紀以來關于城鎮化的文獻中，雖然也不缺對非農化的關注，但多是針對農地的非農化［6-7］，或是產業的非農化的研究［8］。

二是城鎮化越位，即在城鎮化與非農化“兩化”協調的一般共識中，城鎮化超前于非農化而“一意孤行”。在改革開放以前，中國的城鎮化進程與非農化轉型極為緩慢，兩者基本同步。但自改革開放以來，伴隨市場經濟的深化和戶籍制度的松動，城鎮化與非農化的分離現象就呈不斷加劇的態勢，導致實踐中人口的城鎮化（聚居空間的鄉—城轉變）超越人口的非農化（從業屬性的農—工轉型）。一方面，城鎮快速擴張，不斷兼并著周邊鄉村，失地農民一夜之間“被城鎮化”，城鎮（常住）人口驟然增加起來，但卻難以獲得相應的非農就業保障，導致從業屬性的非農化跟不上聚居空間的城鎮化【 與“從業屬性非農化跟不上聚居空間城鎮化”情形截然相反，中國城鎮化快速擴張同時導致的農地非農化超前人口城鎮化現象也較為突出，只是農地非農化問題不在本文關注的“人口”視域內。】；另一方面，大量涌入城鎮的農村勞動力，主要集聚在一些低端行業，大多屬非正規部門，由于缺乏勞動保障，收入低且不固定，致使進城農民極易變為無業游民，甚至淪為城市貧民。這種超越非農化就業保障的過度城鎮化被視為一種“病態城鎮化”［9］，亦是欠發達國家落入“拉美陷阱”的一個重要致因［10］。

三是人口學內隱，指經濟學視角遮蔽了人口學視角，許多研究都以“產業”（Industry）非農化論題覆蓋“從業”（Employment）非農化研究［11］。盡管我們承認，產業非農化決定從業非農化，但兩者并不能直接替代，更不可混為一談，正如經濟學不能替代人口學一樣。產業的非農化是經濟學關注的議題，其研究宏觀的產業發展及其結構轉換，從業的非農化則涉及勞動力的行職業變動，更多是基于人口主體的微觀行為選擇。因此，如若不區分從業非農化與產業非農化兩者的涵義，就難以劃清人口行為與產業轉換的邊界，既不利于細化人口要素在非農化中的從業轉型分析，也無助于從“人的城鎮化”層面來拓展非農化認識，亦難以對接身份待遇的非農化及農民工市民化。其結果則是在實踐中往往導向兩個認識誤區：一是混淆城鎮化與市民化的內涵差異，認為只要成為所居城鎮的“常住人口”，就自動取得了該城鎮的“市民”身份；二是顛倒城鎮化與非農化的因果關系，認為只要全力推進城鎮化即可帶動非農化［12］。

基于上述分析，我們期望從如下兩個層面體現本研究的學術價值和應用價值：一是在認識層面，跳出學界既成的對城鎮化的一般“共識”，從人口學視角把“城鎮化”、“非農化”和“市民化”的所謂“三化”置于同一個分析框架中，既拓展以往“兩化”（城鎮化與非農化）協調發展的認識視野，又凸顯人口形態在“三化”進程中的角色或身份轉變；二是在實踐和政策層面，遵循“以人為核心”的新型城鎮化道路，理順“三化”發展的內在邏輯與演進順序，堅持非農化為引領、城鎮化作載體、市民化成歸宿的發展導向，為中國城鎮化的健康發展與持續推進注入非農化的動力與市民化的活力。

二、城鎮化、非農化和市民化進程中的“人口”觀

在城鎮化、非農化和市民化“三化”演進的過程中，“人口”自始至終都是一個不可或缺的顯性指標和主體要素，且可在“三化”演進中觀察到人口形態的不同表現形式及其轉變特征【 辜勝阻等就曾撰文指出：“完全意義上的城鎮化要實現進城人口的‘三維轉換，從農業到非農業的職業轉換、從農村到城鎮的地域轉換、從農民到市民的身份轉變［13］。”】。

1.“城鎮化”作為人口聚居形態的鄉城轉變過程，即是一個化“鄉村人口”為“城鎮人口”的過程

通常意義上理解的“人口城鎮化”就表現為鄉村人口轉變為城鎮人口并在城鎮聚居的過程。因此，人口在鄉城之間的這種形態轉換，直觀體現了人口聚居空間格局轉變的城鎮化過程。

按照當下中國鄉城人口統計規范，有兩個標準直接影響到我們對鄉城人口的辨識：一是按戶籍性質劃分的“本地人口”（戶籍人口）和“外來人口”（非戶籍人口）；二是按居留時間劃分“常住人口”與“暫住人口”（或“流動人口”）。

嚴格意義上的“城鎮人口”必須同時具備“城鎮戶籍”和“常住城鎮”兩個條件。但在數以億計的流動人口正在重塑中國鄉城人口格局的情勢下，這種嚴格意義上的“城鎮人口”概念已然拓寬，面對日益增長的來自城鎮轄區以外的流動人口（其中絕大部分是來自鄉村的農業人口及其隨遷家屬），國家明確規定，只要他們在城鎮連續居住滿半年，即可被統計為該城鎮的常住人口【 依照2000年“五普”對“常住人口”的界定，離開戶籍所在地半年及以上者也歸屬“常住人口”，但針對所居城鎮，如若連續居住時間不足半年，則只能被統計為該城鎮的“暫住人口”。】。這意味著，當代中國的“城鎮人口”并不只是具有城鎮戶籍且常住城鎮的本地人口，還應包括沒有城鎮戶籍但“常住”城鎮滿半年的外來人口。如果說前者是傳統制度規范下的城鎮“原住民”，那么后者則是當代市場經濟驅使下的來自城鎮轄區以外的“新市民”。據此而論，在中國城鎮化進程中，城鎮人口就可以劃分為“原住民”和“新市民”兩種形態。

進一步觀察，身為城鎮“原住民”的本地（戶籍）人口是按公安部門的戶籍管理系統提供的“非農（戶籍）人口”來統計的，因此在指標內涵上城鎮“本地（戶籍）人口”被等同于“非農（戶籍）人口”；而城鎮外來（非戶籍）人口作為“新市民”，其主體則是指城鎮常住人口中那些來自農村（戶籍）的人口【 依照流動人口的城鄉流動關聯，可把流動人口劃分為“城城流動”、“鄉城流動”、“鄉鄉流動”和“城鄉流動”四種人口流動類型，其中“鄉城流動”是當代中國流動人口的主體。以人口普查數據為證：2000年“五普”時，鄉城流動人口占全國總流動人口的比重為52.2%，2010年“六普”時上升到63.2%，2020年“七普”時進一步上升至66.3%。意味著每三個流動人口中就有兩個為鄉城流動人口。進一步觀察城鎮流入人口的比重，更可凸顯“鄉城流動”的強勢，從“五普”到“七普”，鄉城流動人口占城鎮流入人口的比重持續上升，從71.5%上升到75.2%，表明城鎮常住人口中來自農村（戶籍）的人口超過四分之三［14-15］。據此認為當今中國城鎮（常住）人口中，外來（非戶籍）人口作為“新市民”，其主體是來自農村（戶籍）的人口。】。其邏輯關系表達可見圖2。

基于上述分析，對當代中國城鎮化的統計亦可劃分兩類人口統計指標，一是常住人口城鎮化率（城鎮常住人口/城鄉總人口）；二是戶籍人口城鎮化率（城鎮本地人口/城鄉總人口）。統計數據顯示，自改革開放以來，中國人口城鎮化呈持續上升走勢，常住人口城鎮化率從1978年的不足18%，上升到2020年的63.9%。與此同時，戶籍人口城鎮化率也從1978年的15.9%上升到2020年的45.4%。兩個城鎮化率指標之差，正是城鎮（常住）人口中沒有取得城鎮戶籍的“新市民”人口（見圖3）。

在改革開放初期，“人戶分離”現象有限，常住人口與戶籍人口兩者非常接近，伴隨城鎮化的推進，兩指標差距凸顯，“新市民”在城鎮人口中的占比不斷擴大，從1978年的2.1個百分點擴大到2020年的18.5個百分點。2020年“七普”時全國城鎮（常住）人口為9.02億，而按非農戶籍統計的城鎮人口（即“原住民”）為6.41億，兩者之差形成2.61億的城鎮“新市民”，意味著在城鎮常住人口中有近30%的來自農村的“新市民”人口。

2.“非農化”作為人口從業屬性的一種轉變，體現為“農業人口”轉變為“非農人口”【 這里的“非農人口”專指非農從業人口，與非農戶籍人口不同。】的過程

這種從業屬性的“農—工”轉型，根本上源于農業生產力的提高和非農產業的發展，但也完全有可能源于農業勞動力的棄農從工（或經商）選擇。直觀來看，人們只要脫離農業，進入非農行業就業，就實現了非農化。這意味著非農化的人口從業轉型其實并不一定與城鎮化的人口空間轉移相呼應。

觀察中國從業人口就業的鄉城分布和產業分布發現，在1978年改革開放以前，從業人口的鄉城分布與產業分布變化軌跡倒是非常吻合，表明當時從業人口在空間集聚與產業選擇兩個變化維度上具有高度的一致性，即城鎮從業人口≈非農從業人口。自改革開放以來，伴隨農村聯產承包責任制的實施和農業勞動生產效率大幅提高，大量農村勞動力從土地上分離出來，進入鄉鎮企業從事非農生產，或進城務工，因此非農從業人口在總就業人口中的占比呈快速而持續的上升態勢。與城鎮就業人口占比的同期值比較，非農就業人口比重明顯更高（見圖4）。

在2020年全國7.51億的總就業人口中，按產業劃分的非農就業人口規模達到5.73億，同期按鄉城劃分的城鎮就業人口規模僅為4.63億，兩者之差值預示著，有超過1.1億來自鄉村的勞動力主要在城鎮（或主體在城鎮）非農崗位就業，但并未被納入城鎮就業人口統計范疇【 國家統計局農村司《2009年農民工監測調查報告》數據顯示，全國外出農民工中有95.6%在城鎮就業。】。相較于以往，這種不斷擴大的差距表明，在與日俱增的農村（戶籍）非農就業人口難以轉化為城鎮（戶籍）人口的情形下，中國的非農化進程不得不在現實上超越城鎮化的空間限定和制度束縛而推動農業人口向非農產業集聚。在此意義上可以說，中國的非農化進程具有強烈的自主選擇性，人口的“農—工”轉型在很大程度上與人口的“鄉—城”轉移相脫節，帶來的是人口從業屬性與人口聚居空間的長期背離，形成了農業人口非農從業的“農民工”這一特殊群體【 據《全國流動人口動態監測數據集（2015）》表2-7c相關數據計算，2015年有98.6%的農業戶籍流動人口為非農就業［16］。】，這表明，在非農化進程中，人口形態的從業屬性轉變并未與城鎮化協同共進。

3.“市民化”表達的是個體的“市民”身份及其權益的獲得過程，即從“農民”轉變為“市民”，或“鄉下人”向“城里人”轉變的過程

通常認為，擁有城鎮戶籍、居住在城鎮且實現非農從業是認定“市民”的三個重要標準，表明市民化過程離不開城鎮化與非農化。但是人口聚居形態的空間轉變，只表達了鄉城人口的此消彼長關系，并不必然伴隨“市民化”的完成，也未必注定“市民”身份及其權益的獲得。盡管我們承認，人口的城鎮聚居是獲得“市民”身份的先決條件，卻并非充要條件。

當代中國戶籍制度的約束力已大為消減，鄉城人口的自由流動也越來越順暢，而且近十年來確實有越來越多的農民離開鄉村，進城落戶成

了“市民”【 根據公安部公布的人口數據匡算，2011年至2021年，全國農村戶籍人口從8.8億減少到7.5億，意味著近十年間有1.3億農村戶籍人口進城落戶，成為城鎮戶籍人口。】。但在現實中，同時還有數以億計沒有城鎮戶籍的常住人口，盡管他們工作和生活在城鎮，就聚居空間與從業屬性來看已經完成了城鎮化和非農化，但我們仍然難以把“城鎮人口”與“非農人口”和“市民”直接畫等號。因為能自由流動并不等于能自動融入，非農從業的實現也并不必然保證“市民”身份及其權益的獲得。很多進入城鎮的農村人口，即便取得了城鎮“常住”資格，但仍然難以獲得“市民”權益，普遍處在有“市民”身份、無“同城”待遇的窘境中【 魏后凱的一份研究報告指出，2012年農民工養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險的參保率分別為14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，同期城鎮人口的參保率分別為42.8%、75.4%、21.4%、21.7%，兩者之間的顯著差距表明，農民工群體在城市中很難享受到本地市民同等的公共服務［17］。】。可見農業轉移人口的市民化遠不止于戶籍制度的存廢，而是一個包括權益保障、身份認同和情感歸宿多重層面在內的整體建構過程。那種以為只要城鄉戶籍邊界消失，就可以達成農業轉移人口的市民化、實現城鄉統籌愿景的認識顯然過于天真［18］。也正因為如此，“農民工市民化”一直是當下中國備受關注的一個熱點議題，是中國城鎮化進程中必須跨越的一道門檻。

從“人口”角度觀察，“市民”無外乎指聚居在城鎮的居民，所以市民化的實現標志就是鄉下人（農民）轉變為城里人（市民）。但在此轉變過程中，如果沒有物質上的獲得感、身份上的認同感和心理上的歸屬感，這樣的“市民”就是空有其名。由于長期以來城鄉二元分割戶籍制度的約束，數以億計的農民工群體及其隨遷家屬，即便已經實實在在地聚居在城鎮，也已經脫離農業、從事非農工作，但并不被所在城鎮接納，更難以享受到“非農”待遇。面對資源壟斷與機會阻隔，廣大農業轉移人口在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面難以享受到城鎮居民同等的基本公共服務。有數據顯示，2015年全國按戶籍分類的流動人口中，農業戶籍流動人口僅有1.71%享有城鎮居民醫療保險，同期非農戶籍流動人口的這一指標為15.57%［16］。兩相比較，農業轉移人口的“市民化”進程并不通暢。

現實中，人口從業屬性的非農化轉變，可以不依賴于人口聚居空間的城鎮化。這其中所隱含的正是兩種人口形態轉變的異同，盡管這兩種人口轉變具有內在的協同趨向，但受外在因素干擾往往導致分離。當今中國數以億計的農民工群體的城鎮生存處境，即是對他們業已“脫農”、人難“入市”這樣一種分離狀態的真實反映。

綜上所述，在城鎮化、非農化和市民化“三化”演進的過程中，人口形態的轉變雖然相互關聯，卻有著并不一樣的轉化形態，亦依循于各自的實現路徑。非農化表現為人口從業屬性的轉變，城鎮化表現為人口集聚空間形態的轉變，市民化則是人口身份認同的轉變。進一步看，這樣三種人口形態的轉變對應于“三化”進程，既可以在各自的運行軌道中平行呈現，也完全可能在同一個框架中疊加發生。

縱觀世界鄉城演化的歷史進程和一般規律不難發現，城鎮化總是伴隨非農化而顯現的，同時又成為市民化得以實現的依托。三者之間形成非農化為引領、城鎮化作載體、市民化成歸宿的邏輯關系鏈。這種城鎮化、非農化和市民化“三化”之間客觀存在的內在關聯猶如一個生命有機體，即如果把“三化”視為一個生命活體，非農化就是支撐生命體的骨架，城鎮化就是包裹于骨架之外的皮肉，市民化就是生長在皮肉之上的毛發。如此比喻，意欲象征“三化”的各自作用及其有機關系。

首先，喻為“骨架”的非農化是支撐城鎮化的基礎，骨架的大小與強健程度決定著生命體的體積與質量，意指作為基礎的非農化支撐著城鎮化。非農產業的規模與體量決定著非農從業人口城鎮聚集的多寡。

其次，喻為“皮肉”的城鎮化包裹于骨架之外，因此皮肉覆蓋的面積與骨架的大小成正比。沒有骨架的支撐，皮肉必將萎縮。意喻著城鎮聚集人口的規模大小，有賴于非農產業的體量與發展程度。

最后，喻為“毛發”的市民化生長在城鎮化皮肉之上，毛發的疏密程度依附于皮肉的品質優劣。意喻著城鎮化的品質涵養著市民化，市民化的實現程度取決于非農化與城鎮化的成效。如果說“皮之不存，毛將焉附？”，那么同理可說“皮質不佳，毛必稀疏”。這恰如當代中國的一些新建城鎮，既缺乏非農產業支撐，又沒有城鎮居民的實惠，因此難以聚集人氣，甚至淪為空城。

鑒于“三化”轉換中人口形態的滯留或阻隔，勢必造成有城鎮化無非農化或有城鎮化無市民化兩者分離的現實情境，進而導致城鎮化空殼而不可持續。因此本文認為，“三化”分離必將導致“三農”問題無解，唯有“三化”協同才有可能帶來“三農”問題的消解。而“三化”協同的顯見標志就應該是人口形態轉變的趨同。

三、“三化”協同中的“人口”歸一

從“人口”的主體性角度來觀察，無論是從業屬性非農化，還是聚居形態城鎮化，抑或身份認同市民化，皆可視為同一人口群體的不同形態轉變過程。盡管三種人口形態的轉變是在相應的“三化”格局中發生和完成的，各有自己的形成機理、實現路徑與目標訴求（非農化解決農業問題，城鎮化解決農村問題，市民化解決農民問題［3］），然而，基于“人的城鎮化”主張，在理解和厘清城鎮化、非農化和市民化“三化”異同的基礎上，將“三化”納入同一個行動框架中，闡明“三化”過程中人口形態的不同表現及其轉變所包含的社會經濟效應，對于疏通人口在“三化”之間的協同共進與順暢接續、促進城鎮化的健康發展與持續深化就顯得尤為必要，它也是我們踐行國家“以人為核心”的新型城鎮化戰略、促進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務、提升城鎮化品質的必由之路。

本文認為，在“三化”協同中實現“人口”歸一，并不是簡單地要求“三化”齊頭并進，也不是硬性地追求“三化”合一，而是在此過程中謀求人口形態的趨同，即在有序推進“三化”的過程中，盡可能促使不同形態的人口轉變在時空交集上趨于同步，呈現從業屬性、聚居空間與身份認同這三者在既定“人口”群體上的同構。具體實踐中，可以分為以下兩步走。

第一步是保證“兩化”聯動中的“人口”同構：即通過從業屬性“非農化”與聚居空間“城鎮化”的聯動，促成農業人口轉變為非農人口的同時，完成農村人口向城鎮人口的轉化，體現非農就業與城鎮聚居的人口同構。

在城鄉“二元”戶籍制度約束力大為削弱、國人的自由流動和自主擇業越來越寬松的當代中國，要促成非農就業與城鎮聚居的合二為一，達成“兩化”聯動中的人口同構目標已經不難做到。尤其是在開放的市場條件下，作為“理性人”的農村勞動力大多會選擇向“好掙錢”的城鎮集聚，這種為掙錢而進城的行為選擇，本身就實現了非農就業與城鎮聚居的個體同構。但是，作為既定群體的“人口”，廣大農業轉移人口要想在城鎮獲得穩定的就業和固定的居所還有賴于相應的制度支持。

在勞動保障方面，一是要深化所有制經濟體制改革，大力發展非公有制經濟，創造靈活便捷的就業崗位，這些是滿足廣大農村轉移人口進城就業的有效之舉［19］；二是要打破區域分割，建構全國統一的要素配置市場，促進農民工社會保險的跨省區轉移接續【 目前，雖然各地政府允許養老保險可以轉移接續，但受限于 40%的差額，流入地政府自然會設置種種障礙拒絕接納養老保險關系，有的地區要求參保人（農民工）自己補足在之前地區的差額部分，這使得本來就工資不高的農民工只能望而卻步，造成養老保險關系斷繳，進而造成農民工養老保險成本無法被有效分擔。】；三是政府職能部門與用工企業聯合，為農業轉移勞動力提供有組織的非農就業技能培訓；四是政府財政支持，助力農業轉移人口城鎮就業保障，包括針對新市民或年輕人的“零資本創業”計劃［20］。

在住房保障方面，早在黨的十八屆三中全會就明確提出，要把進城落戶農民的住房和社會保障完全納入城市居民中，為此，除了政府為符合條件的農村轉移人口提供“廉租房”以外，各地都開展了一些積極的探索，譬如河北省出臺相關政策，鼓勵地方政府對符合當地城鎮住房保障條件的農民工發放租賃補貼【 2019年河北省政府制定《關于進一步優化服務促進農民工市民化的實施意見》，將符合當地城鎮住房保障條件的農民工納入住房保障范圍，鼓勵有條件的地方對符合當地城鎮住房保障條件的農民工發放租賃補貼。對公共租賃住房等保障性住房用地應保盡保，及時供應。鼓勵外來務工人員集中的開發區集中建設宿舍型或單元型、小戶型公共租賃住房。】；廣州市也推行了“住房租售同權”【 2017年7月17日，廣州市政府辦公廳印發《廣州市加快住房租賃市場工作方案》，此次“租賃16條”最受關注的是租房人子女可就近入學的規定。提出“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權”。文件明確規定需要滿足以下條件：具有本市戶籍的適齡兒童少年、綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生；符合市及所在區積分入學安排學位條件的來穗人員隨遷子女，其監護人在本市無自有產權住房，以監護人租賃房屋所在地作為唯一居住地且房屋租賃合同經登記備案的，由居住地所在區教育行政主管部門安排到義務教育階段學校（含政府補貼的民辦學校學位）就讀。】。

第二步是結合“市民化”，謀求“三化”聯動中的“人口”歸一：即在從業屬性“非農化”與聚居空間“城鎮化”“兩化”聯動的基礎上，進一步協同身份認同“市民化”的聯動，促使農民到市民的身份轉變能夠緊隨人口的“農—工轉型”與“鄉—城轉變”聯動。

這種“兩化”向“三化”聯動的拓展看似一步可達，實則舉步維艱，因為市民化的進程觸及深層的社會利益關系［20］，必將帶來城鄉利益格局的重構和公共資源的再配置，因此需要打破現行的體制機制阻隔，從國家頂層設計來建構促進“三化”聯動的體制機制保障。

自2014年國家新型城鎮化戰略實施以來，推動農業轉移人口落戶城鎮一直是該戰略的中心任務。為此，國家針對不同的城市等級，制定了差異化的城市落戶政策，有序推動符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。但是，農業轉移人口的市民化，并不只是單純的戶籍變化【 有研究發現，在兩種市民化政策中，擴大戶籍人口占比與減少公共服務差距都有助于推進城鎮化，但前者將拉大城鄉收入差距，后者有助于縮小城鄉收入差距［21］。】，也不止于有穩定的就業和固定的居所，還要有能夠支撐他們在城鎮安居樂業的體制機制保障。尤其對逐夢城市的新一代農民工，“進城”的內涵已經不同于他們的父輩，過去看重的是“掙錢有門路”，如今還希望“權益有保障”［22］。正所謂“活在城鎮，還是生活在城鎮”［23］ 直接關乎對“市民化”品質的不同訴求。

鑒于上述分析，一方面要理順“三化”關系，堅持非農化引領城鎮化，城鎮化助推市民化的遞進順序，在城鎮化實踐中承前啟后，追求“三化”的聯動共進或順暢接續；另一方面要消除“市民化”進程中的體制機制障礙，探索有助于新型城鎮化實施的可行路徑，切實讓廣大在城鎮有固定居所和穩定職業并有落戶意愿【 基于全國流動人口動態監測調查數據觀察發現，近年來流動人口的城市落戶意愿總體呈下降態勢。這表明農村流動人口即便久居城鎮從事非農工作（實現了城鎮化與非農化），但權衡自身城鄉利益的得失，并不愿意接受“市民化”而選擇城鄉兩棲［24］。這其中涉及更為復雜的矛盾梳理，限于篇幅，筆者另有闡述［25］。】的農村轉移人口能夠分享城市發展的成果，增強他們權益上的獲得感、身份上的認同感和心理上的歸屬感。為此，除了前述的勞動保障和住房保障兩方面的制度建設

以外，還需要從醫療、養老、子女教育和社會融入等多方面進行改革，

切實推進基本公共服務的均等化，制定有助于“三化”聯動的配套措施。

事實上，在《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》大政方針的指導下，國家層面的一系列改革措施和制度安排都在不斷推出，僅在2020年當年就印發了三個文件。

2020年4月中共中央 國務院

發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》文件在引導勞動力要素合理暢通有序流動方面明確提出：“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置。”這其實就是從供給側角度強調城市的要素聚集匹配。2020年4月國家發展和改革委員會印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》中更進一步強調：“推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。出臺國家基本公共服務標準。提高居住證發證量和含金量，推動未落戶常住人口逐步享有與戶籍人口同等的城鎮基本公共服務。”這進一步表明國家改進基本公共服務，滿足更廣大人群的制度調整。2020年11月發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。推進社保轉移接續，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇調整機制。實現基本養老保險全國統籌。”

上述這些來自國家層面的大政方針無不指向對城市非戶籍常住人口“市民”權益的增進與改善，對于有效促進“三化”協同中的“人口”歸一具有重要的指導意義。也因此，可進一步預言，全面消除人口流動的體制機制障礙，強化基本公共服務全覆蓋，推進“以人為本”、統籌城鄉、普惠公平的新型城鎮化戰略必將不斷深化，我們需要做的就是堅定不移、積極穩妥地把上述政策主張付諸實施。尤其是針對農民工市民化，一定要統籌解決進城農民工“市民化”的成本分攤機制，理順國家機關、地方政府和用工單位的職責。

在國家層面，遵循新近頒布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》要求，在積極打破地方保護和市場分割、打造全國統一的要素自由流動和資源市場配置體系的前提下，打破社會保障制度的地區分割、構建基本養老保險制度的全國統籌勢在必行，這其中還包括社會保險關系的轉移接續、醫療保險的跨省異地就醫醫療費用直接結算等。

在地方層面，基層政府在做好基本公共服務有效供給的前提下，有責任維護市場秩序，督促企業做好社會保障工作，保障進城農民工及其家屬的“市民”權益，其中包括：健全以居住證為主要依據的隨遷子女入園入學政策；推進以解決新市民住房為主要出發點，向廣大有固定工作崗位的進城務工人員提供政府廉租房的工作。

在用工單位層面，企業作為農民工在城市工作的實體，理應對農民工市民化成本承擔一定的比例。

在社會保障方面，企業必須為農民工繳納社保，積極主動為其購買養老、醫療等社會保險。

圖5 “三化”協同中“人口”歸一的體現

目前來看，我國農民工市民化成本分擔體系的各主體都是各自發揮作用，沒有很好地相互協作，形成有效的分攤機制。因此廣大聚居在城鎮的農民工仍然難以獲得應有的“市民”權益。

總之，在人口城鎮化進程中，農民變市民的身份認同上的“市民化”是新型城鎮化戰略中具有決勝意義的最終環節。可以斷言，只有當聚居城鎮的農業轉移人口能夠以“市民”身份安居樂業于所在城鎮，并能夠與本地市民一樣平等享受基本公共服務，“三化”協同中的“人口”歸一才能真正體現出來，即集“非農從業”、“城鎮聚居”和“同城權益”于一身（見圖5）。

四、結論及討論

人口是社會經濟發展的能動主體，任何社會經濟活動都是由人發起、為人所立，并最終通過“人口”主體體現和實施。我們認為，城鎮化的實現并不在于人口聚居形態的空間變化，即鄉—城轉變，而取決于人口從業屬性的非農轉變，即農—工轉型。同樣，我們強調，農業轉移人口的市民化需要以從業方式的非農化為引領，以“市民”身份及其權益的平等獲得為標志，而不是以聚居形態的城鎮化為終結。因此，本文主張，堅持以農業人口的非農就業（農轉非）為先導，引領農村人口的城鎮聚居（農轉城），賦予農業轉移人口同等的“市民”權益，應是城鎮化、非農化和市民化“三化”協同共進中“人口”歸一的不二選擇，也是“三農”問題得以消解的必由之路。

2014年頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出了“三個1億人”的鄉城人口轉移目標，這一目標直指人口城鎮化。但是如前所述，人口城鎮化內涵所展現的人口轉變只是空間聚集，并不必然連帶人口的從業屬性轉型，更不一定體現人口的身份認同。因此，如若不能從體制機制上促進穩定的就業、固定的居所和“同城”的待遇，人口城鎮化就只不過是所謂的“半城鎮化”［26］。

本文闡述的“非農”僅是一個籠統的概念，其所涉及的產業可以涵蓋除農業以外的所有行業和職業。然而，廣大農業轉移人口的非農從業選擇大多受到人力資本不足和社會資本缺失的雙重限制，更多地只能集中在一些技能要求低、勞動強度大、收入待遇差的非正規領域從業。因此，同樣是非農化從業轉型，但“非農”轉型的實現程度與內在品質會很不一樣，甚至有可能進一步強化城鄉差距和工農差距。

總之，秉持“以人為核心”的新型城鎮化主張，在理解和把握城鎮化、非農化和市民化“三化”異同的基礎上，明辨“三化”過程中人口形態的不同表現及其轉變所包含的社會經濟效應，對于疏通人口在“三化”之間的順暢接續和促進城鎮化的健康發展與持續深化至關重要，這亦是本文意旨之所在。

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Three Kinds of Change of Population Status and Its Coordinate Development

in the Process of Chinese Urbanization

LUO? Chun1， ZHU? Yaolong2

（1.School for Economics，Yunnan University， Kunming 650091，China；

2.School for Ethnology and Sociology，Yunnan University， Kunming 650091， China）

Abstract： A full urbanization should be comprising non-agriculturalization and citizenization. These three kinds of process are linkage with each other. Among these processes， “population” is an indispensable principal indicator and main factor from beginning to end， whose different status and features can be found. Reviewing Chinese study on urbanization， there are three issues： “absence of non-agriculturalization” ， “offside of urbanization” and “implicitness of demography”. Hundreds of millions Chinese rural population in city fall into dilemma that even if most of them could be title of permanent residents， they still have no “citizen” right， therefore，this paper jumps out of the isolated understanding of urbanization and holds “people-centered”proposal of new? urbanization， and based on demographic perspective， puts non-agriculturalization， urbanization and citizenization into one frame， discussing the transitions of populations role and identity in the

“three kinds of process”. Then， this paper combines three kinds of change of population status with “three kinds of process” and “three agricultural problems” correspondingly， exploring its coordinated progress and smooth continuation among “three kinds of process”. The paper shows that the realization of urbanization does not depend on the spatial change of population settlement pattern， that is， rural-urban transformation， but on the change of employment attribute， that is，agriculture-non-agriculture transformation. The paper also explains that the citizenization of the migrant agricultural population should be led by the non-agricultural employment， and marked by the identity of “citizens” and the equal access to their rights and interests， rather than the end of urbanization of the settlement pattern. The paper argues that a full and sustainable urbanization should be supported by non-agricul-turalization and contribute to citizenization with the social-economic development. Finally， the paper puts forward some policy orientation based on system reform.

Keywords：urbanization；non-agriculturalization；citizenization；population status；coor-dination of “three kinds of process”

［責任編輯 崔子涵，方 志］