穩定和擴大就業的底層邏輯與政策意義

張抗私

當前我國就業形勢總體保持穩定，但并不樂觀，就業總量的壓力仍然存在，結構性的矛盾仍然突出①。認識當前中國穩定和擴大就業的問題，需要厘清三件事：現象和本質；理論和歷史的邏輯；政策和實踐的意義。

一、現象和本質

“就業是永恒的課題，更是世界性難題”②，無論怎樣復雜艱難，就業問題有兩方面的表現：其一，就業總量。就業和失業互為反函數，所以失業率高低通常被看成是就業充分與否的標志。其二，就業結構。其一般與技術進步和產業升級相伴相生，新技術不僅會替代勞動生產率不高的傳統就業，更會催生提振經濟發展質量的高技能就業。就業形勢嚴峻與否一要看總量上是不是能夠實現充分就業，或偏離潛在就業的程度，二要看相關失業和崗位空置的矛盾有多尖銳。通過這些現象看本質，就業問題離不開所處的勞動力市場狀況，離不開當下經濟發展與產業結構的背景，特別是政策宏觀調控的力度和強度。提升或保持就業總量是政府面對的“最大的民生問題”，所謂發展才是硬道理，擴張經濟規模，將潛在經濟調整到充分就業水平；激勵技術革新，支持產業發展，投資人力資本，是政府必須要努力為之的舉措。近年來，面臨重重艱難的考驗，在黨中央的堅強領導下，在改革開放縱深推進的努力中，中國保住了基本的經濟增長，實現了以數字化為核心的技術躍進，穩定和擴大就業達到了國際領先的水平。

我們面對的是怎樣的就業問題？從政策到措施我們做了什么？穩定和擴大就業我們進一步要做什么？回答這些問題，需要市場理論的分析、歷史視野的打開，特別是對黨中央就業發展戰略的深刻認識。

二、理論和歷史的邏輯

關于就業，底層邏輯有三種解釋：非均衡要素市場的總量波動；技術進步的結構分化；政策干預的穩定和擴大就業效應。

1.市場的邏輯

僅就市場而言，瓦爾拉斯均衡是一種約束條件極其苛刻的理論狀態，非均衡是市場的常態，而只要市場是非均衡的，必然會存在供大于求或求大于供的波動，以商品市場和勞動力市場為例，這兩個市場的供求缺口形成了四種狀態，每一種情況的直接結果都是就業困難。比如：勞動力市場求小于供和商品市場求大于供的“古典失業”；兩個市場都求小于供的“凱恩斯失業”；兩個市場都求大于供的“抑制性通貨膨脹失業”；商品市場求小于供而勞動力市場求大于供的“消費不足失業”。因為具體面對的市場狀況不同、經濟發展背景不同、政策干預措施不同，每個國家面對的就業形勢千差萬別。近年來市場層面的這四種就業困難同時困擾著我們，穩定和擴大就業壓力巨大。

首先，我們一直面臨著古典失業。三年以來疫情對第三產業服務業沖擊巨大，相當數量的企業和店鋪不得不倒閉或暫停歇業，造成部分商品市場短缺，消費需求得不到滿足。同時，國際貿易障礙使得制造業訂單減少，勞動力市場需求不旺，相當一部門勞動者工作不穩定或干脆失業。其次，凱恩斯失業越來越明確地影響勞動者的工作和生活質量。特別是近三年工作不穩定、收入降低等不確定性隱患的存在，勞動者消費意愿受到抑制，勞動力市場工作崗位稀少、找工作困難，經濟低迷，商品和勞動兩個市場均表現出有效需求不足。再次，相當一部分勞動者面對抑制性通貨膨脹失業的困擾。商品市場求大于供實則有推動企業擴大再生產的趨向，但部分勞動者要么面對市場工資難以動心，因為找工作的成本大于收入，比如農村轉移勞動力出現了就業徘徊；要么部分專業

技能勞動者陷入工資剛性，難以隨行就市降低就業條件，雖然失去了工作但再就業意愿不強，觀望多于行動。最后，還面臨著長時間經濟異常不得不應對的消費不足失業。商品市場面臨需求約束，勞動力市場面臨供給約束。近年來實際工資過低，勞動供給的意愿不高，比如大學生們寧可宅著，也不愿出去找工作，同時由工資制約的需求水平偏低，相當數量企業開工率不足，勞動力需求不旺，勞動者也難以實現就業意愿。

中國市場特色的就業問題也有諸多表現，比如城市勞動力基數龐大而導致的就業崗位不足；低工資固然有雇傭成本的優勢，但低工資、低勞動生產率和低水平經濟增長一脈相連，經濟實力本質上約束了城市就業崗位的增加；勞動力流動性不足，雖然戶籍制度的成功改革幾乎很難再限制勞動力的流動，但社會因素和心理因素造成的流動阻礙依然存在，就業的區域結構性矛盾尖銳。總需求和總供給波動是市場不可避免的常態，我們面對的包括中國市場特有問題所帶來的種種就業艱難，是受到不可抗拒事件沖擊的結果，也是受制于經濟發展水平及要素市場的成熟程度的結果。

中國與成熟市場經濟國家相比，非熟練勞動力資源豐富，且勞動力的成本優勢對產業發展仍有積極作用。中國制造正在途中，還沒有達到峰值，制造業對勞動力的需求龐大而穩定，產業發展是振興國家經濟的動力，是解決就業問題的根本保障。三年疫情

無論是哪個國家的產業都受到巨大沖擊，但是縱觀全球，中國制造業仍然呈現活躍態勢，無論技術還是規模，汽車、家電和小商品生產，物流服務，電子技術等領跑世界發展水平，在疫情不可控的情況之下，依然保持了基本面對勞動力需求的數量，包括中國尚沒有統計在內的靈活就業，實際上市場中蘊含著相當規模的就業總量。數字技術的創新和發展，促進了產業結構升級，擴大了經濟實力，新職業新崗位的涌現不但穩定更擴大了就業的邊界。中國產業的韌性、市場的潛力、勞動供給強烈意愿都使得經濟發展以及現有的就業規模都不可估量。當前中國國有單位和城鎮集體單位雇傭占比為7.44%［1］，國企積極承擔著社會責任，對穩定就業作出了巨大貢獻。另外，政府的直接雇傭或直接投資也有相當的規模，中國政府部門長期勞動力需求是居于工業、商業和服務業之后的第四大就業部門。特別是政策的相機抉擇，“就業優先”、“穩就業”等政策極大地保障了就業總量水平，這些都是其他市場經濟成熟國家難以做到的，可以說，中國相當程度上解決了世界人口大國的就業難題。

看現象更看本質，就業形勢雖然嚴峻，但中國穩步的經濟發展和日趨成熟的市場，以及政府對就業等問題的宏觀調控能力等都是我們較成功解決就業問題的實質所在。

2.理論的邏輯

首先，新技術與崗位替代。新技術產生的動因來自節約生產成本，通常更著眼于節約勞動成本，技術變革的一個直接結果就是淘汰傳統勞動。新技術在不同行業、不同部門發生的規模和增長速率絕對不是均質的和同步的，部門間勞動生產率和工資率有明顯的差異，勞動力會由低向高轉移，理論上勞動供給短期缺乏彈性，勞動力素質的提高需要進行教育或培訓，而信息不完全等因素使得勞動力轉移在短期也并非具有效率，總量上摩擦性的和結構性的失業必然存在。

其次，新技術與崗位創造。不可否認的是新技術同時也要節約資本成本，這會增加社會總的勞動力需求。因為：一則新技術采用的機器需要生產、操作和維修，這都會創造崗位；二則新技術所減少的主要是非熟練工人和半熟練工人，但會增加熟練工人需求；三則新技術會引起社會總產量增加和實際收入增加，會促使購買力解放、激勵企業投資以及對勞動力需求的增加。因此，“與就業有關的問題不在于提高了生產率的公司或產業會失去多少工作崗位，而在于由此解放出來的購買力所提供的工作崗位比失去的工作崗位是更多還是更少，在于新創造的工作崗位比失去的工作崗位是更好還是更壞”［2］。

當前以數字化和智能化為標志的第四次工業革命改變了現有的經濟范式、生產方式和產業組織形式。數字化大幅度提高了生產效率，特別是人工智能技術可以替代人類的邏輯運算、信息存儲、圖像和語音識別等腦力活動，導致中低技能勞動力面臨“技術性失業”，接下去數字產業的崛起使高技能勞動力要應對“結構性失業”。在

此背景下，各國穩定和擴大就業問題因技能人力資本存量和增量的整體差異表現迥然不同。以職業技能教育為例，中國國務院2005年10月就下發了《關于大力發展職業教育的決定》，2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中強調完善職業教育和培訓體系。2019年1月，國務院再次印發《國家職業教育改革實施方案》，中國已經成為世界上規模最大的職業教育國家。截至2022年5月，全國高職（專科）院校1489所，成人高等學校254所，在校生數約為928.24萬人【 數據來源于中華人民共和國教育部網站。】。中高職畢業生就業率連續10年保持在95%以上，畢業后半年就業率超過90%。在現代制造業和新興產業中，新增從業人員70%以上來自職業技術院校【 數據來源：https：//learning.sohu.com/a/581139368_120492088】。技能人力資本的存量和增量都為數字經濟發展提供了不可或缺的勞動力資源。實踐證明，新技術使高技能的規范就業和中低技能的靈活就業都得到了不同程度的推動，我們失去的工作崗位沒有那么多，而創造的新工作崗位比失去的卻越來越好。歷史的邏輯也印證了中國這個實踐的結果。

3.歷史的邏輯

19世紀初第一次工業革命，蒸汽機替代了手工勞動，導致英國發生了“盧德運動”。但隨著訂單的急增，英國紡織業所需要的人力規模逐漸超過了機器發明之前，到19世紀中葉，掌握新技術的工人和工程師成為真正的主流職業。20世紀初第二次工業革命，電力帶來了半自動化流水線生產，工業制成品又好又便宜，需求極其旺盛，企業急需大量的技術勞動力。與蒸汽時代不同的是電氣時代的教育和培訓體系的跟進，使得勞動力迅速適應了新技術，涌現出有議價能力的技術工人群體。20世紀80年代第三次工業革命，發達國家的就業增長集中于以高技能為主的信息通信產業和以低技能為主的生活服務業，出現就業兩端化，勞動形式也發生了變化，“網上辦公”、“身兼多職”等靈活的就業逐漸興起。而21世紀初以數字化智能化為特征的第四次工業革命，催生出的新就業形態表現為：一方面平臺經濟下靈活就業持續繁榮，相當數量的工作變成訂單式的任務，甚至出現了去雇主化；另一方面就業在時間和空間、內容和性質方面都發生了巨變，勞動力市場對掌握數字技術的人才需求旺盛，新增就業同樣兩端分化并集中于數字科技產業和生活服務業。

歷史經驗顯示，生產力變革伊始，新技術沖擊一定會打破勞動力市場穩態，一些傳統勞動逐漸被機器或新技術替代，退出歷史舞臺，一些新職業雨后春筍般地誕生。新增就業一端是有數量優勢卻不穩定的低技能就業，即“數量型就業”，如蒸汽時代的紡織工、電氣時代的流水線工人、數字時代的靈活就業者等；另一端是有質量優勢的技術型穩定就業，即“質量型就業”，如電氣時代的工程師、信息時代的程序員、數字時代的大數據專家等。在技術變革過程中，數量型和質量型就業幾乎都經歷過三個擴張階段，就業總量和就業結構在螺旋式上升中實現動態均衡，具體表現如下。

首先是數量型就業的擴張階段。第一步是需求擴張。新技術憑借自動化大幅降低需求成本，比如汽車等，它們富有需求收入彈性，收入增加消費也增加。數字時代也不例外，通過數字平臺的高效對接，極大節省了時間成本，生活服務領域新需求遞增。第二步是自動化的極限。盡管蒸汽化、電氣化、信息化、數字化持續不斷地替代人類的體力勞動，但都留下大量只能由人工完成的工作。紡織機需要人來操作、生產線須由人來維持，如今人工智能也面臨“最后一公里”的難題，算法無法觸及線下終端，必須由人工來進行彌合。第三步是團隊生產。在需求擴張和自動化存在極限的情況下，大量勞動力涌入新興行業，無論是以往的紡織與流水線工廠還是如今的數字化平臺，雇主或平臺方不約而同地將勞動力引入團隊生產，效率和競爭帶來的高工資還會持續吸引新勞動力的加入。

其次是質量型就業的擴張階段。第一步是需求收縮。消費者對新產品需求并非無止境，比如汽車最初是富有需求彈性的“奢侈品”，但隨著普及，成了需求剛性的必需品。在技術進步成熟期，收入相對提高，消費不是越來越多而是對質量越來越講究。第二步是“干中學”效應。工作熟練度提高，企業在職培訓等使數量型就業者逐步有能力適應新技術，從而轉換為質量型就業者。第三步是企業擴張。企業不再滿足于本國市場，開始設立境外子公司，將生產加工部分外包給國外低技能勞動力，以獲取豐厚利潤，本國勞動力與企業共享租金，實現了就業質量的提升。

就生產力變遷的視角而言，中國在第四次工業革命過程中深刻體會到了“崗位替代”的就業陣痛，以及“崗位創造”帶來的新就業形態沖擊。近年來，無論是數量型的還是質量型的就業，均正處于擴張階段，各種就業問題是技術變革必然產生的現象，一定程度上做到了穩定和擴大就業，歷史演進的邏輯是實質上的原因之一。

三、中國的政策實踐

現代新古典經濟學解決就業的基本方法是修復勞動力市場的缺陷，如信息溝通、職業培訓、減少工資剛性、增強勞動力的流動性。凱恩斯的做法是運用積極的財政和貨幣政策擴張投資，激勵消費，促進對勞動的需求。擴張經濟規模的主要思路是技術進步、制度創新、管理改善、將外部經濟效果內在化、提高國際競爭力、引導社會偏好。消費激勵的做法是提高實際工資水平，重點著眼于低收入家庭的補助。總之，就業政策的基本邏輯是數量調節、結構調節與價格調節相結合，以解決勞動供給不足或勞動需求不足所引起的就業困難問題。

現實經濟中，無論古典還是新古典的市場，都有它不可抗拒的致命的失靈，能否實現更充分更高質量的就業，政策質量至關重要，在這方面，中國政府解決就業問題的舉措，遵循了理論邏輯，在熟稔國情的背景下進行了創新，并有效地推進了應用實踐領域。

第一，堅持就業優先的宏觀政策地位。2019年《政府工作報告》首次提出將就業優先政策置于宏觀政策層面并使之全面發力，黨的二十大會議上總書記再次強調：“實施就業優先戰略。強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業［3］。”這一政策強調財政、貨幣、收入分配及社會保障等政策率先考量“就業優先”要求，把“保就業”、“保民生”作為不可動搖的剛性目標。通過完善人力資源和社會保障功能，把控現實就業問題，使財政和貨幣政策等向擴張就業的方向發展。以規制力度、公共就業服務等可及性措施，分區域、產業和勞動力技能水平對崗位創造精準施策。這個“就業優先”理念創新性地提出了在經濟極困難情況下就業問題的重要性和緊迫性。政策的力度和強度使穩定和擴大就業超越了一般意義上的凱恩斯政府干預市場的思想，政策層層推進，就業效應一定會有實質性的顯現。

第二，堅持穩定重點群體就業。數字化智能化時代，中國正處于數量型就業和質量型就業的擴張階段，新技術的就業“替代效應”與“補償效應”均有發生。為實現穩就業目標，政策多方鼓勵吸納更多低技能群體進入數字等相關行業，在“干中學”中適應新技術。黨的二十大會議上總書記強調：“健全就業公共服務體系，完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶，健全終身職業技能培訓制度，支持和規范發展新就業形態。加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障［3］。”政策目標是促進穩就業，力爭實現市場崗位需求與重點群體就業能力的有效對稱。

第三，堅持以產業發展擴大就業。2020—2022年國家發布的52個新職業中，與數字產業相關的高達34個。新技術拓展了企業或行業的規模，無論這個技術來自企業、行業內部還是外部，它們都具有促進勞動力就業的作用。比如交通運輸和通信技術的進步，分別降低了運輸成本和交易成本，推動了區域貿易和國際貿易發展，不斷擴大的生產規模對勞動力需求旺盛，此時提高勞動力供給效率非常重要。二十大報告提出：“統籌城鄉就業政策體系，破除妨礙勞動力流動的體制和政策弊端，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會［3］43。”中央政府努力破除勞動力流動障礙，緩解就業地區結構性矛盾，力圖在市場經濟發展過程中解決勞動力需求的難題。

四、政策提升空間與現實意義

隨著經濟數字化的縱深發展，特別是收入分配轉向共同富裕的目標，勞動力市場重大變革需要系統性的政策回應，已有政策應進一步地提升和到位，具體來說，有如下五個方面的建議。

第一，構建靈活就業規范管理的數字化體系。中國正規就業具有完善的人事制度，勞動者被各層面人力資源和社會保障部門統籌規范管理。平臺化共享化的經濟浪潮驅使下，新就業形態中的靈活就業規模越來越大，但卻游離在規范管理之外，影響對就業的統計評估。數字化技術可以做到對靈活就業規模、就業質量水平的精確統計，比如將就業狀況監測程序內嵌于數字平臺，以身份信息、醫保信息、畢業時間信息等聯動設計“就業行程碼”，并與失業調查統計相結合，數據資源的獲得將為就業政策的相機抉擇提供支持，靈活就業的規范管理將使勞動力市場越來越有效率。

第二，構建針對靈活就業者的勞動保護規制體系。中國勞動法律法規保護的對象主要是有正規勞動合同的就業者。當前靈活就業的勞動關系復雜隱蔽，起碼應作出兩種改善：一是勞動者注冊平臺時即視為自動簽訂勞動合同，使用正規就業的勞動保護規制；二是出臺專門針對靈活就業的勞動保護規制。在新就業形態領域倡導建立數字工會，設立各層級數字工會官網和后臺服務系統，靈活就業勞動者可自由注冊并享受相應被保護服務。數字工會應在中華全國總工會的領導和監督之下與當地人力資源和社會保障系統互聯互通，為新興勞動關系提供嶄新的彈性管理平臺。

第三，構建應對勞動力市場變遷的教育和培訓體系。新體系應根據人群學習能力和職業偏好不同規劃人力資本投資策略。對青年群體，應提高專業知識技能，在職高和職業技術大學更多開設數字技術相關課程，打好與市場需求銜接的基礎。對年長者，應提高人機協作能力，提供更多互聯網使用的培訓和公益課程。對農村轉移勞動力，應提高互聯網可及性操作能力，幫扶和資助鼓勵他們學會利用網絡資源創業。對女性群體，應竭力協助她們獲取正規數字創業渠道，在新生育政策推行的同時提升女性勞動參與率。教育和培訓重心的一部分向低技能靈活就業群體傾斜，以提高他們的就業能力，向共同富裕邁出關鍵的一步。

第四，完善勞動力市場機能。首先，推進市場公平競爭，打破就業壟斷現象。勞動者自主擇業，企業自主用人，勞動力供求主體通過市場公平競爭和雙向選擇確立勞動關系，勞動關系的調整和終止同樣通過勞動合同以法律的形式來進行。管控勞動力市場就業歧視。科學設定女性、農村轉移勞動力、高齡者及殘疾人等雇傭比例，制定歧視性企業及個人的負面清單，專門設置就業歧懲罰制度框架，經濟上重罰，管理上將歧視黑名單與失信黑名單聯動，使歧視者望而卻步。其次，構建勞動力市場服務體系。包括社會保險體系、就業救助體系、職業技能開發體系、就業孵化體系、統計信息服務體系、勞動法律咨詢體系、勞動安全監察體系以及宏觀政策調控體系等，使各個層面的就業問題有章可循，有路可走。

第五，創新政府管理。“人力政策”應成為國家新的發展戰略，為提高勞動力質量、提高勞動者就業能力必須堅定人力資源開發理念，提供開發勞動者知識、能力和技術潛力的機會。政策上貫通“數量型”和“質量型”聯合人力培養目標，增加就業彈性，防止部分勞動者因人力資本折舊而喪失新的就業能力。另外，政策應從直接干預一部分轉向間接干預，發展經濟促進就業。把主要精力放在調整和優化產業結構上，提升經濟發展實力，整體振興有效需求，保障實現充分就業的目標。只有發展經濟實力，才能解決長期穩定和擴大就業問題。

在未來一段時間，我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，但是我國經濟韌性強，長期向好的基本面不會變［4］。中央經濟工作會議提出了2023年經濟發展的原則是穩中求進，而且把繼續加強和改善宏觀調控，促進經濟平穩較快發展放在第一位，在黨中央的戰略部署下，在沉寂多年后市場需求反彈的激勵下，在“人們對美好生活向往”的追求下，后疫情時代的經濟復蘇會越來越踏實推進，前景可期。只要經濟能夠穩中增長，戰略的交給戰略、市場的交給市場、技術進步的交給技術進步、發展的交給發展，再加上政策的改進和提升，穩定和擴大就業問題的解決就是錦上添花了。

參考文獻：

［1］中國政府網. 2021年1—12月全國國有及國有控股企業經濟運行情況［EB/OL］. （2022-01-28）［2023-02-15］.http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/28/content_5670908.htm.

［2］D.J.羅伯遜. 技術變革的經濟影響［J］. 經濟學譯叢，1985（6）：76-76.

［3］黨的二十大報告輔導讀本［M］. 北京：人民出版社，2022：42.

［4］央視網. 2022年底中央經濟工作會議報告［EB/OL］. （2022-12-15）［2023-02-15］.http：//news.cctv.cn/special/zyjjgzhy2020/index.shtml.

Conversation By Writing on Promoting High-quality and Full Employment and

Advancing Chinese Path To Modernization

LAI? Desheng， MO? Rong， LI? Fujun， YANG? Yiyong， HUANG? Yanfen， ZHANG? Kangsi

英文作者單位

Editors Note： The 20th National Congress of the Communist Party of China （CPC） is a meeting of great importance. It takes place at a critical time as the entire Party and the Chinese people of all ethnic groups embark on a new journey to build China into a modern socialist country in all respects and advance toward the Second Centenary Goal. The theory of Chinese path to modernization first proposed in the report of the congress provides new guidelines to fully advance socialist modernization in the new era. In order to study， publicize and implement the spirit of the 20th National Congress of the CPC， the editorial department of Population and Economics will set up a new section named “Our Special Column： Study the Spirit of the 20th National Congress of the CPC and Elaborate the Theory of Chinese Path to Modernization” from 2023. In the last issue， the journal planned and published

“Conversation by Writing on Optimizing the Population Development Strategy and Advancing Chinese Path to Modernization”. And next， the editorial department of Population and Economics will continue to discuss several major strategies paid attention to in the 20th National Congress of the CPC Reports. In this issue， focusing on the important issue of

“intensifying efforts to implement the employment-first policy and improving related mechanisms to promote high-quality and full employment” elaborated in the 20th National Congress of the CPC Reports， the editorial department specially invites domestic famous scholars in related fields to share their insights and explain relevant theories of Chinese path to modernization from the perspective of employment， the basic peoples wellbeing.

Keywords：Chinese path to modernization；report to the 20th National Congress of the CPC；employment-first strategy；high-quality and full employment

［責任編輯 方 志］