上海市實施國三標準柴油車提前報廢補貼和限行政策的成本收益分析

李月寒

（上海市環境科學研究院，上海 200233）

0 引言

根據上海市公安車管和生態環境數據，2019年上海市國三標準柴油車約占機動車總量的4.0%，但貢獻了30%的NOX、46%的PM和40%的VOCs。為加快淘汰高排放在用老舊柴油車，進一步減少機動車污染排放，上海市先后出臺了《上海市鼓勵國三柴油車提前報廢補貼實施辦法》[1]、《關于擴大國三標準柴油貨運機動車限制通行范圍的通告》[2]以及《關于調整本市國三標準柴油貨運機動車限制通行政策的通告》[3]一系列政策文件。但政策推行正處經濟下行、轉型深化和疫情蔓延疊加期，政策實施成本收益如何、政策是否合理等問題倍受關注。

國內外針對生態環境政策開展了相關績效評價探索，主要包括以下三類：①基礎理論研究，如評價基礎理論闡述、評價方法選擇和評價主要步驟說明等[4-8]；②某項生態環境政策或措施的生態環境效益評價，如污染物減排量測算、環境質量濃度預測等[9-11]；③某項生態環境政策或措施的環境健康效益評價，涉及對居民壽命的影響、居民防護支出的影響、健康效益的影響等[12-16]。相關研究對社會經濟環境系統的中、遠期綜合影響評估有待進一步深化。本研究基于成本收益理論，通過投入產出模型，以國三柴油車提前報廢和限行政策為例，分析了政策產生的直接、間接影響，以期為生態環境政策的社會經濟環境綜合績效評價提供實踐參考。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究方法

1.1.1 影響矩陣建立

國三柴油車提前報廢補貼和限行政策通過“引逼結合”雙向發力，對經濟、社會發展和生態環境等產生一系列影響。利益相關方主要包括政府、國三柴油車車主（或運營公司）、汽車銷售生產企業、汽車回收拆解企業，影響矩陣見表1。進一步，國三柴油車政策產生新車需求，可拉動上下游產品的生產，影響國民經濟各部門，對經濟總產出、居民收入和勞動力就業等產生影響。

表1 國三柴油車提前報廢補貼和限行政策的直接影響矩陣

表2 國三柴油車提前報廢的殘值損失量 （億元）

表3 不同情景下國三柴油車提前報廢補貼政策產生的居民環境健康和防護節約收益

表4 國三柴油車提前報廢補貼政策的成本收益分析結果

1.1.2 情景設置

以不實施該政策為背景值，核算各利益相關方由于政策實施產生的成本和收益變量。

此外，考慮到疫情沖擊，社會經濟影響分析設置兩種宏觀經濟情景，一是趨勢照常發展情景（BAU），基本遵循近年來社會經濟發展增速，即GDP增速保持在4.5%~5.5%水平；二是低速穩定情景（LED），考慮疫情對全球經濟影響短期內難以恢復，經濟下行壓力較大，增速較“十三五”明顯放緩，按1.0%~2.5%水平開展評估。

1.1.3 材料及方法

（1）直接影響

綜合績效基于成本收益矩陣分項核算，公式如下：

式中：NB—凈收益；TB—利益相關方收益加和；TC—利益相關方成本加和。

其中：

政府管理成本（C11）通過官方年度預算統計直接獲得。

政府補貼成本（C12）和車主補貼收益（B21）相等：

式中：Nij—車輛注冊時間j的車型i提前報廢的數量（輛）；SBij—車輛注冊時間j的車型i可以獲得的補貼標準（萬元/輛）。

車輛置換稅收收入（B11）按下式計算：

式中：ΔVi—車型i由于國三淘汰政策提前置換的數量（輛）；Mi—車型i的平均置換單價（萬元/輛）；TXj—稅種j的稅率。

車輛殘值損失（C21）按下式計算：

式中：SCij—車輛注冊時間j的車型i在政策實施期的殘值（萬元/輛）。

車輛置換支出（C22）和新車售賣收入（B31）相等，按下式計算：

汽車回收拆解收益（B41）和汽車回收拆解成本（C41）通過調研統計核算。其中，成本主要包括報廢車收車費、托運費、稅費、房屋租賃及物業支出、能源資源消耗支出、人工成本支出、設備折舊費、環保設施運營維護成本、其他公用設施等運營維護成本、企業危險廢棄物處理成本和一般固體廢棄物處理成本等。

環境健康效益（B51）即污染減排節省的污染健康經濟損失，由于減排效應顯現有一定的滯后性[17]，以2019年環境空氣質量水平作為基準，分別以基準濃度和目標濃度核算2019—2023年的人體健康影響，其差值視為既定措施落實帶來的居民健康效益，主要計算公式如下：

式（6）~式（10）中：P—國三柴油車政策減排量占“十四五”規劃減排量比例；ECa—現狀濃度相較于規劃濃度引起的大氣污染健康經濟損失；ECa1—大氣污染造成的全死因過早死亡損失（萬元）；ECa2—大氣污染引起的呼吸系統和心血管疾病的住院新增人次和休工天數的經濟損失（萬元）；ECa3—慢性支氣管炎的新發病例經濟損失（萬元）；EFi—車型i國三升級為國五的減排放因子（g/km）；VKTi—車型i年均行駛里程（km/輛）；Ni—車型i提前報廢的數量（輛）；Nj—除提前報廢外貨車車型j受限行車輛數量（輛）；Ei—規劃期減排量（萬t）；RR—大氣污染引起的全死因死亡相對危險歸因比；fp—現狀大氣污染水平下的全因死亡率（1/10萬）；Pe—城市暴露人口（萬人）；GDPpct—第z年的人均GDP現值；?c—污染物實際濃度與閾值差值（μg/m3）；β—回歸系數；Ch—代表疾病住院成本（元/人次）；WD—疾病休工天數（元/人次）；Cwd—疾病休工成本（元/天）；γ—慢性支氣管炎的失能損失系數[18]。

節省的清潔和防護成本（B52）采用支付意愿法，根據先前研究成果[19]獲得。

（2）間接影響

對整個社會經濟系統產生的間接影響，基于投入產出模型進行評價：

式（11）~式（13）中：ΔX—由宏觀經濟總產出的增加量（萬元）；A—直接消耗系數矩陣；ΔY—新增資金量的列向量（萬元）；ΔV—各行業部門居民收入變化量（萬元）；diag(v)—勞動者報酬系數的對角矩陣向量；ΔL—各行業部門勞動力就業變化量（人）；diag(l)—勞動者報酬系數的對角矩陣向量。

1.2 數據來源

直接影響核算數據來源于《上海市鼓勵國三柴油車提前報廢補貼實施辦法》[1]、《上海市節能減排專項資金分配結果》[20]、《上海市生態環境狀況公報》[21]、《上海市“十四五”空氣質量改善規劃（征求意見稿）》、《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》[22]、《道路機動車大氣污染物排放清單編制技術指南》[23]、《HJ/T 180-2005城市機動車排放空氣污染測算方法》[24]、《上海市統計年鑒》[25]、《中國衛生統計年鑒》[26]、《中國環境經濟核算技術指南》[18]、《建設項目經濟評價方法與參數》[27]以及Chen G等、Chen R等、Huang W等、Ko F W S等、Wong C M等人的研究成果[28-32]。

間接影響核算數據來源于《中國2017年投入產出表》《中國勞動統計年鑒》[33]。

支付意愿相關數據主要通過相關問卷獲得。

2 結果與分析

2.1 國三柴油車提前報廢補貼政策的社會經濟環境綜合影響

2.1.1 國三柴油車提前報廢補貼政策的直接成本分析

政府補貼成本（車主補貼收益）按照柴油車的類型、初次登記年限給予差別化補貼，總支出約為36.37億元。其中，集裝箱運輸車獲得的補貼金額最高，約占72.76%；其次是中型柴油貨車，約占8.81%，其他車型獲得的補貼占比均不到5%。無論提前報廢數量還是補貼標準，集裝箱運輸車均位列首位，且遠高于其他車型。

車主汽車殘值損失受車齡和車型共同影響，基于二手車買賣市場調研，輕型貨車殘值位于2.6~5.9萬元、中型貨車殘值位于2.7~6.2萬元、重型貨車殘值位于4.5~10.2萬元、集裝箱運輸車殘值位于7.7~17.3萬元、小型客車殘值位于4.0~8.9萬元、中型客車殘值位于4.1~9.2萬元、大型客車殘值位于7.8~17.6萬元、長途客車殘值位于15.6~35.2萬元，申請提前報廢的國三柴油車汽車殘值合計為66.45億元。

車主置換成本核算需要考慮置換支付意愿，調研知國三新車置換比例介于0.6~0.9，疫情會造成置換系數降低約5%，置換車型均為國五標準柴油車。重型柴油貨車、大型柴油客車新車置換成本約為30~50萬/輛，集裝箱運輸車、中型柴油貨車、中型柴油客車新車置換成本約為15~30萬/輛，長途客車新車置換成本約為50~70萬/輛，輕型柴油貨車和小型柴油客車新車置換成本約15萬/輛及以下。置換單價按照中值取值法，BAU情境下更新替換申請提前報廢的國三柴油車需要支付約114.73億元，LED情境下需要支付約107.08億元。汽車銷售方增加的新車售賣收益等于車主置換成本。

汽車回收拆解行業成本通過提前報廢補貼申請受理點（暨本市機動車拆解企業）調研獲得，成本結構占比中人工成本和托運支出占比較高，分別占企業運營成本的30%左右，其次是報廢車收車費、其他公用設施等運營維護成本和環保設施運營維護成本，回收拆解的平均成本約為3216元/輛車或543元/t。

2.1.2 國三柴油車提前報廢補貼政策的直接收益分析

車輛購置稅依據從價定率法，稅收收入合計為10.15億元。

汽車回收拆解行業的平均利潤約為3736元/輛，按照質量計約為631元/t[34]，該項利潤合計約為2.37億元。

國三柴油車政策產生的減排污染物主要有NOx、VOCs和一次PM，無溫室氣體協同減排，根據式（7），已完成拆解的國三柴油車提前報廢累計削減NOX0.85萬t、VOCs 0.16萬t、一次PM 0.078萬t，預計每年可固定削減NOX1.10萬t、VOCs 0.21萬t、一次PM 0.10萬t?？紤]NOX與VOCs總體減排比例基本為1∶1，為避免重復計算，根據式（6）~式（10）核算NOX和PM對人體健康的影響，其中PM取PM2.5和PM10的較高值。國三柴油車提前報廢政策對NOX、VOCs和PM的減排貢獻分別占三種污染物“十四五”規劃減排目標的16.99%、3.77%和14.84%。綜合減排貢獻取三種污染物減排貢獻的均值，以11.87%計，BAU情境下國三柴油車提前報廢政策產生人體健康收益8.33億元，LED情境下產生人體健康收益1.53億元。

節省的清潔和防護成本根據全市500名居民關于改善大氣環境質量的支付意愿調查研究[19]，簡化年際變化規律，得出BAU情景下節省的額外清潔和防護成本約為3.63億元，LED情景下約為2.91億元。

2.1.3 國三柴油車提前報廢補貼政策的間接影響分析

BAU情境下，國三柴油車提前報廢補貼政策產生114.73億元的汽車購買需求，將拉動全國總產出463.48億元（以2019年價格計），貢獻2.79萬個城鎮單位就業崗位，增加16.82億元居民勞動報酬。LED情境下，國三柴油車提前報廢補貼政策產生107.08億元的汽車購買需求，將拉動全國總產出432.58億元（以2019年價格計），貢獻2.60萬個城鎮單位就業崗位，增加15.69億元居民勞動報酬。

2.1.4 國三柴油車提前報廢補貼政策的社會經濟環境綜合影響

上海市鼓勵國三柴油車提前報廢補貼和限行政策可以減少機動車污染排放，進一步改善大氣環境質量，對于促進減排和拉動產業轉型具有雙重作用。從直接影響看，政府和車主為國三柴油車政策主要成本投入方，汽車銷售生產企業、汽車回收拆解企業和居民為國三柴油車政策的主要收益方。BAU情境下，鼓勵國三柴油車提前報廢政策需要支付單位直接凈成本5.90萬元/輛；LED情景下，鼓勵需要支付單位直接凈成本7.51萬元。但國三柴油車提前報廢補貼政策增加新車購置需求，通過產業鏈間接影響國民經濟各部門，拉動經濟總產出、貢獻就業崗位、增加居民勞動報酬，BAU情景下產生單位凈收益6.64萬元/輛，LED情景下產生單位凈收益5.99萬元/輛。

2.2 國三柴油車限行政策的社會經濟環境綜合影響

國三柴油車限行政策通過限制車輛上路直接減少污染物排放，政策支出主要包括限行管理成本，政策收益為污染物減少產生的居民環境健康和防護節約收益。限行車輛數量按照存量與余量進行線性差值計算，限行政策累計削減NOx0.62萬t、VOCs 0.11萬t、PM 0.059萬t。BAU情境下國三柴油車限行政策產生人體健康收益3.60億元，節約額外清潔和防護成本1.56億元；LED情境下產生人體健康收益0.95億元，節約額外清潔和防護成本1.25億元。BAU情境下國三柴油車限行政策獲得直接收益0.11萬元/輛，LED情景下獲得直接收益0.05萬元/輛。

此外，隨著國三柴油車提前報廢補貼和限行政策“引逼結合”，受限車輛保有數量逐漸減少，限行政策產生的月度減排效益增量顯著衰減。對比而言，提前報廢補貼政策效益具有時間延續性，對實施后的2~3a持續產生影響，且能通過供需關系變動優化產業結構，引導產業綠色低碳轉型升級，社會經濟環境綜合效益更可持續。

3 研究結論與政策建議

3.1 研究結論

（1）趨勢照常發展情景下，鼓勵國三柴油車提前報廢的單位直接凈成本為5.90萬元/輛，實施國三柴油車限行的單位直接凈收益為0.11萬元/輛。低速穩定情景下，鼓勵國三柴油車提前報廢的單位直接凈成本為7.51萬元/輛，實施國三柴油車限行的單位直接凈收益為0.05萬元/輛。但國三柴油車政策進一步拉動經濟增長并增加居民勞動報酬，總收益將大于成本。

（2）政策實施初期限行政策比提前報廢補貼政策的減排效益顯著，原因是國三柴油車保有量較多，限行政策可以直接通過限制車輛上路直接減少污染物排放，隨著提前報廢補貼和限行政策“引逼結合”，受限車輛保有數量逐漸減少而效益顯著衰減。但提前報廢補貼政策的效益具有時間延續性，對實施后的2~3a持續產生影響，社會經濟環境綜合效益的可持續更為突出。

（3）減排績效貢獻度與車輛保有量、提前報廢淘汰量、補貼標準、行駛里程等密切相關。集裝箱運輸車是國三政策減排績效的主要貢獻車型，貢獻度均達60%以上；其次是大型柴油客車和中型柴油貨車，均約貢獻10%左右的減排；再次是重型柴油貨車、中型柴油客車和長途客車，約分別貢獻6%、5%和1.5%，其他車型貢獻度均不到1%。

3.2 不確定性分析

（1）由于基礎資料不充分帶來的核算不確定性，如，限行影響的車型根據提前報廢車輛車型結構同比折算等；

（2）由于現有研究的有限性帶來的核算不確定性。如，環境健康核算中引用了暴露-反應關系相關研究成果，部分針對上海地區開展但仍需要比較與甄別，部分來源于其他區域的研究結論。

（3）由于生態環境系統復雜性帶來的核算不確定性，如不同污染物之間存在著復雜的化學和生物相關性，但環境健康相關的計量反應關系為單一污染物，采取同類或相關污染物分別計算后取最大值，盡量減少核算的不確性定。

3.3 政策建議

（1）進一步優化環保財政投入機制，加大對源頭控制政策的激勵。國三柴油車政策側重被動式污染防治，綜合治理成本較高且監管難度較大，建議下一步財政獎補政策從末端治理向源頭控制傾斜。同時政府角色從“投入推動型”向“引導推動型”進行轉變，積極利用金融、稅收減免、政府采購等各項措施，引導企業與民間資本投入，充分發揮財政資金的乘數效應和杠桿作用。

（2）注重政策評估的全局性和時效性，科學理解減排和發展的關系。在評估范圍上，建議盡快出臺涵蓋溫室氣體協同減排的生態環境政策綜合績效評價管理辦法和技術指南。國三柴油車政策雖未涉及溫室氣體減排，但許多其他生態環境政策如臭氧控制、清潔空氣行動計劃等除傳統污染物減排外還包含溫室氣體協同減排，在碳達峰碳中和戰略背景下，建議將溫室氣體協同減排績效納入政策評價體系，從經濟效應、生態減排效應、健康協同效應等角度豐富評價內容。在評估時效上，建議開展“事前+事中+事后”全周期評價制度，形成事前方案比較、事中實施監管、事后績效評估模式，及時有效監管并反饋政策實施效果。

（3）強化財政信息公開服務，為環保財政績效評價提供數據支撐。基于本研究，社會公眾甚至是政府管理部門較難掌握全面的跨部門環保財政投入使用狀況，建議提升財政投入信息公開水平，為全周期政策績效評價提供數據支撐。