行政爭議實質性化解省域檢察實踐及優化

張傳廣

摘 要：檢察機關以專項活動為引領全方位推進行政爭議的實質性化解工作，在破解訴訟“程序空轉”、深化訴源治理等方面取得積極成效。但實踐中也發現檢察機關開展行政爭議實質性化解工作存在立法依據不足、公開聽證使用率低、化解方式單一等問題。以A省檢察機關行政爭議實質性化解工作實踐為分析樣本，提出完善頂層設計、準確把握監督和化解方式、依托“府檢聯動”機制增強化解合力、強化隊伍建設等優化措施。

關鍵詞：行政爭議 檢察監督 府檢聯動 實質性化解

行政爭議系行政機關因履行行政管理和執法職責與公民、組織等相對人之間產生的爭議。為貫徹落實習近平法治思想，切實踐行以人民為中心的發展思想，充分發揮行政檢察監督職能，推動解決訴訟“程序空轉”問題，根據最高人民檢察院部署，2019年10月，A省檢察院在全省開展為期一年的“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動，取得了良好成效。自2021年起全省檢察機關已將實質性化解行政爭議作為常態化工作開展。2021年黨中央發布《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》對檢察機關行政爭議實質性化解工作進行強調。A省檢察機關通過各種措施全方位推進行政檢察監督過程中的行政爭議實質性化解工作，化解了一批疑難、復雜的案件，實現案結事了。但實踐中，檢察機關對實質性化解爭議定位和范圍的認知還不夠深刻，有效開展監督和化解工作的方式、經驗尚不豐富。本文對2021年以來A省檢察機關行政爭議實質性化解案件進行逐案分析，梳理存在的問題，并提出對策和建議。

一、A省檢察機關行政爭議實質性化解實踐情況

（一）案件數據分析

2021年，A省檢察機關共推動行政爭議化解433件，其中立足法定監督職能化解309件，較2020年的319件有較大幅度的增長。2022年，全省檢察機關化解行政爭議1082件，同比上升150%，化解數呈逐年上升趨勢。

從化解類型看，2021年以裁判結果監督和行政非訴執行監督為主，行政復議階段和訴中階段參與化解占有一定比例，分別為5.31%和15.93%。2022年，行政復議階段和訴中階段參與化解等“其他”類型案件391件，約占全部案件總數的36%，占比較高。

從涉案領域看，2021年，損害公民、組織實體權益的案件123件，其他影響社會穩定的案件59件，損害國家利益、社會公共利益的案件31件，損害民營企業合法權益的案件23件，涉及多名行政相對人的案件和影響法律正確實施、需要附帶審查規范性文件的案件各1件。2022年涉及民生保障案件191件，特定群體權益保障案件91件，保障民營企業發展、優化營商環境案件85件，涉及多名行政相對人案件16件，監督清理虛假婚姻登記案件126件，涉農民工欠薪案件71件。

從公開聽證情況看，2021年，化解爭議中運用公開聽證61件，占化解爭議案件總數的14.09%。2022年，公開聽證69件，占檢察環節行政爭議實質性化解案件總數的6.4%，占比下降較大。

從領導包案、一體化辦案和省級檢察院化解看，2021年，領導包案54件、一體化辦案61件、省級檢察院化解23件，分別占化解爭議案件總數的12.47%、14.09%和5.31%。2022年，領導包案125件、一體化辦案99件、省級檢察院化解59件，分別占比11.55%、9.15%、5.5%，一體化辦案比例下降幅度較大。

從監督方式看，2021年，裁判結果類案件不支持監督申請90件，占55.21%，其次為提出抗訴29件，占17.79%，提出再審檢察建議8件，占4.90%；行政執行、行政非訴執行、審判違法及其他類案件主要監督方式為提出檢察建議，其中向法院提出檢察建議108件，向行政機關提出社會治理檢察建議31件，占95.21%。2022年，提出抗訴24件，占裁判結果類案件的13.87%，提出再審檢察建議5件，占2.89%，提出抗訴監督方式的運用率較高。

從化解方式看，2021年，釋法說理是最主要方式，共計244件，占56.35%，其中裁判結果類案件112件，其他類案件132件。司法救助方式中，裁判結果類案件4件，其他類案件18件；促成和解方式中，裁判結果類案件8件，其他類案件68件；另有78件為其他方式化解。2022年，化解方式趨于多樣化，其中釋法說理方式414件，占化解案件總數的38.26%。

（二）檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的特點

1.化解方式呈現多元化。檢察機關踐行“穿透式”辦案理念，通過抗訴、檢察建議等方式，綜合運用釋法說理、公開聽證、促成和解、司法救助解等措施，促進行政爭議實質性化解。2022年，全省除提出監督意見642件外，還促成和解172件、司法救助17件、釋法說理414件、一攬子和多元化解160件、其他化解方式448件。

2.爭議化解日益規范化。H市檢察院結合辦案制發《黃山市檢察機關實質性化解行政爭議實施辦法》，規范化解案件范圍、啟動報批程序、化解判定等；B市檢察院、N市檢察院與司法行政機關會簽《關于在行政復議中共同推進行政爭議實質性化解工作意見》，探索檢察機關提前介入行政復議案件機制，推動化解“潛在之訴”；P市檢察院聯合法院、司法行政機關會簽《“行政檢察+行政訴訟+行政復議”協作機制促進行政爭議實質性化解的意見》，L等地檢察機關與法院、司法局會簽《關于強化協作配合推動行政爭議實質性化解的工作意見》，建立檢察機關提前介入行政訴訟參與化解機制。這些文件一定程度上規范了檢察機關推動爭議化解行為，凝聚了各方參與行政爭議化解的合力。

3.訴源治理意識不斷提升。摒棄就案辦案思維，將實質性化解工作主動融入社會矛盾糾紛多元調處綜合機制，充分發揮行政檢察“一手托兩家”的職能機制作用，加大對涉案行政行為合法性和正當性的調查核實，從源頭上促進行政機關依法行政，推動系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。如在E市自然資源和規劃局與石某某等人非法占用土地行政非訴執行案中，E市檢察院相繼向行政機關、人民法院制發檢察建議，有效促進了行政機關和審判機關依法履職，預防類似問題再次出現。

當然，A省行政爭議實質性化解工作還存在地區差異和工作不均衡現象。行政爭議實質性化解工作不僅與當地經濟發展階段、法治環境、風土人情等區域特點相關聯，還與辦案人員的履職能力和主動性等密切聯系，呈現出不均衡、不協調現象。

二、檢察機關開展行政爭議實質性化解難點問題

（一）爭議化解程序性問題

主要是公開聽證使用率較低。《人民檢察院行政訴訟監督規則》第四章第三節對“聽證”程序進行規定。公開聽證是公開評判行政機關認定事實、適用法律是否正確、價值選擇是否適當，以及行政相對人的訴求是否正當的重要平臺，在幫助當事人消除分歧、凝聚共識、促進爭議實質性化解上具有無可替代的作用。公開聽證也是檢察環節行政爭議實質性化解機制彰顯程序爭議的重要方式。就A省數據來看，行政爭議實質性化解公開聽證使用率不到五分之一，其中2022年的行政檢察案件公開聽證使用率僅占6.38%。

（二）監督主動性不足

1.檢察監督力度有待提升。在檢視分析行政爭議實質性化解案件時發現，有的檢察機關注重爭議化解、保障行政相對人正當權益的同時，弱化了法律監督職能。如施某某與某縣農業農村局、某縣人民政府不履行法定職責行政爭議申請監督案中［1］，檢察機關認為該案不符合監督條件，作出不支持監督申請的決定，同時發現某縣農機監理站在辦理涉案農機轉移登記中存在明顯違規操作，檢察機關在依法給予申訴人司法救助后，并沒有對農機監理站的違規行為提出檢察建議。

2.以抗促和率偏低。經梳理分析案件發現，有些案件存在就案辦案、以抗訴替代化解、一抗了之等機械司法的情形，部分抗訴案件止于檢察環節，未能做到以抗促調促和，也沒有推動有關部門協同開展行政爭議實質性化解工作。

（三）化解方式多樣化不足

1.化解方式運用不平衡。尤其是裁判結果監督類案件主要是通過釋法說理的方式進行化解，只有極少數案件運用司法救助、促成和解、一攬子化解和多元化解等方式解決爭議。

2.對當事人訴求的合理性分析不深入。審查報告側重于分析法院是否應當受理、立案，以及一審、二審、再審的裁判是否合法等，“案結事不了、程序空轉”問題突出，正當合理訴求在“合法性”原則審查下被忽視，更需要檢察機關對當事人訴求的合理性進行關注和分析。訴求合理性回應不足一定程度上導致和解和多元化解方式的運用缺乏。A省2021年評選30個優秀案例，明確對行政相對人訴求的合理性、正當性進行審查并有相應表述和舉措的僅有3件。

3.釋法說理能力有待提高。實踐中，圍繞案件事實證據和法律規定，有效回應當事人訴求，闡明事理、釋明法理、講明情理，促使當事人理性看待司法結論并息訴服判，直接關乎行政爭議是否能夠得到實質性解決。［2］但傳統辦案思維影響、溝通能力欠缺、勸說策略不佳、社情民意把握不足等制約著辦案人員釋法說理的有效開展，使得釋法說理流于形式。

4.領導包案、一體化辦案、省級院化解落實力度不夠。從2021年全國行政爭議實質性化解情況來看，在院領導包案數量方面，A省在全國排名21位，該省領導包案數占化解總數的15.84%，比例偏低。領導包案數量少、比例低一定程度上反映出部分檢察機關領導干部對爭議化解工作重視度不夠、化解責任壓實不到位、內外部資源整合乏力。

（四）化解邊界亟待規范

結合行政監督案件爭議類型及特點，檢察機關開展行政爭議實質性化解應以已進入行政檢察監督階段的案件為主，以案件之間的牽連性為抓手，積極穩妥拓寬化解范圍。［3］A省檢察機關參與行政復議階段和訴中階段化解“潛在之訴”案件約占全年行政爭議化解案件的五分之一。特別是對A省實質性化解案卡分析發現，某市檢察機關參與復議及訴中化解案件占全省三分之一，存在介入時機和條件模糊、監督弱化等現象。如在受邀參與某科技公司行政復議案中，檢察機關經調查后認為案涉行政處罰決定認定事實缺乏有效證據證明，行政行為認定的事實與處罰依據不對應，屬于明顯違法情形，但提前介入的檢察機關并未提出相應的檢察建議促使應急管理部門規范行政處罰行為，存在監督弱化現象。

（五）爭議實質性化解標準不明

對實質性化解標準，辦案中也存在認識分歧。有的檢察官認為檢察機關辦理的行政爭議案件，作出不支持監督申請決定，只要申訴人不再到檢察機關申訴信訪，即可以認定為實質性化解。也有檢察官認為，實質性爭議化解必須是檢察機關通過和解、提出監督意見等，監督申請人合理訴求得到滿足后發自內心息訴罷訪，同時有和解協議、抗訴書、息訴罷訪承諾書等予以支撐。認識上的不一致，導致辦案和工作標準出現差異，影響實質性化解工作的規范有效開展。

四、優化檢察機關行政爭議實質性化解工作的對策

（一）完善頂層設計

為更好實現化解行政爭議立法目標，及時回應新時代人民群眾對公正司法和美好生活的需求，有必要從立法上解決檢察機關從事行政爭議實質性化解工作的法律依據問題，統一思想認識，壓實化解責任，規范辦理程序。同時，從制度機制規范上，進一步明確行政爭議實質性化解邊界，聚焦行政檢察監督主責主業，構建以檢察環節推動行政爭議實質性化解為核心，以提前介入參與復議、訴中化解為輔的糾紛解決機制，主動融入黨委政府中心工作，充分挖掘傳統法律文化和地方解紛資源，力爭打造富有地方特色的行政爭議實質性化解地區樣本。

（二）準確把握監督和化解爭議方式

檢察機關要在調查核實、全面審查案件的基礎上，綜合運用監督糾正、公開聽證、以抗促調、促成和解、領導包案、釋法說理等方式推進行政爭議的實質性化解。一是堅持將化解爭議貫穿監督辦案全過程。檢察機關要立足法定職能化解爭議，落實“一案三查”要求，將“解決問題”作為“監督權力”“保護權利”的切入點和落腳點，監督后要全程跟蹤跟進，避免“一抗了之”“一建了之”。二是堅持全面而又有側重的審查原則。對于行政行為的合法性和合理性，應突出審查其合法性，緊緊牽住權力監督的牛鼻子；對于申訴人訴求的合法性和正當性，應突出審查其正當性，牢牢把握權利保障的根本目標。三是充分發揮院領導包案和上下聯動機制作用。利用院領導統籌協調能力，整合內外資源，帶頭解決“老大難”問題，同時發揮檢察一體機制優勢，形成“縱向聯動”“橫向互動”的聯動化解模式，開創行政爭議實質性化解新局面。

（三）加強溝通協作，形成化解合力

堅持和發展新時代“楓橋經驗”，依托“府檢聯動”工作機制，主動融入矛盾糾紛多元預防調處化解機制，凝聚各方力量，在維護人民群眾合法權益與保障依法行政之間尋求“平衡點”。充分發揮黨委領導、政府主導、社會參與、法治保障的作用，與相關部門溝通協調，建立銜接順暢、協調有序的實質性化解協同配合機制，搭建多元解紛平臺，形成化解合力。把加強訴源治理作為檢察機關主動參與社會治理的重要載體，落實行政檢察“一手托兩家”的工作要求，對接糾紛調處多元化解中心等平臺，注重源頭治理、前端化解，以“求極致”的工作精神把習近平總書記強調的“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”踐行好。

（四）強化行政檢察隊伍建設

堅持政治建設和業務建設同時部署、同向而行，相得益彰、深度融合。堅持工作考核調度和對下精細指導同時發力，上級院要優化行政檢察業績考評，提高考核權重，建立符合實質性化解工作特點的考核標準和指引，加強對下工作指導和類案分析。堅持力量配備和素能培訓同步推進，尚未調整配備專門行政檢察人員的檢察院要及時調配人員，素能培訓課程在立足行政檢察業務基礎上，要注意涵括心理、談判、糾紛解決技能等方面的培訓。要強化實務問題研究力度，重點對工作中的難點、痛點問題，以課題制為抓手，拓寬研究平臺和途徑，推動行政爭議實質性化解的實踐創新和制度創新。