菲律賓修訂《可再生能源法案》

張洪 孫伯龍

菲律賓能源部部長洛提拉表示，菲律賓可再生能源有巨大開發潛力，外資股權限制取消后，將會進一步吸引行業投資，有利于助力經濟復蘇、解決就業，幫助菲律賓實現可再生能源發電占比到2030年提高到35%、2040年提高到50%的目標。

2022年11月18日，菲律賓能源部公布了《可再生能源法案（2008）》的修正案。按照最新的規定，在菲律賓進行太陽能、風能、生物質能、海洋或潮汐能等可再生能源的勘探、開發和利用時，外國公民及外資企業將不再受股權比例的限制。

修法或將帶來更多投資機會

長期以來，制約菲律賓經濟發展的一個重要因素就是能源短缺。有關數據顯示，菲律賓石油產量僅占國內能源總供給的1.6%，天然氣占比7.7%，煤炭產量占比4.6%，可再生能源占菲律賓能源供給的41.8%。在供熱方面，可再生能源的貢獻度甚至高達65%，主要原因在于農村家庭使用植物殘渣作為廚房燃料。為加強可再生能源開發利用，提高能源自給率，菲律賓政府展開了一系列立法。如2001年的《電力工業改革法案》，2006年的《生物燃料法案》，2008年的《可再生能源法案》和2009年的《氣候變化法案》。其中，最重要的是《可再生能源法案》，旨在通過財政和非財政激勵措施，加速可再生能源的勘探和開發，使國家和地方制度化推進可再生能源使用，并促進實現高效且盈利的商業應用。

盡管菲政府多次出臺相關政策，但收效甚微。客觀原因在于，菲律賓本國在可再生能源勘探開發等領域不具備顯著的技術、資金等優勢，同時在政策上對外國投資主體有較多限制。根據菲律賓《憲法》第12條第2款的規定：公共領域的所有土地、水域、礦產、煤、石油、其他礦物油，各種形態的勢能，水產、森林或木材、野生動植物和動物，以及其他自然資源歸國家所有。因此，自然資源的勘探、開發和利用應當由國家全面控制和監管。國家有權與菲律賓公民、菲方公司和控股聯合體（菲方至少占60%股份）通過合作生產、合資和產品分成協議方式共同勘探、開發和利用自然資源。基于對憲法的理解，菲能源部在批準可再生能源投資合同時，一律要求菲方主體至少持有項目60%的股份，這對外資引入造成了實質性準入障礙。

2022年9月29日，基于對1987年憲法的務實和技術性解讀，菲律賓司法部發表了正式意見。菲司法部認為，太陽能、風能、水能和海洋或潮汐能的勘探、開發和利用，不應受到40%外資股權比的限制，因為這些資源取之不盡、用之不竭，而1987年憲法只考慮了那些可以被挪用的有限和可耗盡的資源。另外，在菲律賓法律體系中，基于國家有權享有和獲得財產、王權至上、人類共用物三項原則，“自然資源”被作出過于嚴格的解讀（不應理解為包含所有樣式和形態的自然資源）。依據以上概念和原則，菲律賓《憲法》第12條第2款明確提到的其他資源（如土地、水產、森林、野生動植物等）都是可以實際占有的，而陽光、風、海洋等是無法被占有的。從該條款的立法背景可知，立法者擔憂的是：如果自然資源完全開放給外資開采，可能導致資源的過早枯竭。但是通常而言，可再生能源是不會枯竭的，外商投資可再生能源受到股權比限制并不符合立法本意。此外，在1987年立法之時，可再生能源尚未被實際開發、利用，因此立法者不可能有意將可再生能源納入該條款的適用范圍。

在法理上得到正當性的闡釋后，菲律賓能源部部長于2022年11月15日簽署了第2022-11-0034號部門通函，正式取消了可再生能源投資領域對外國資本的股權限制。此舉表明，隨著世界各國大力倡導發展清潔綠色能源，菲律賓政府已經深刻認識到傳統能源匱乏、可再生能源儲量豐富的國情，因而將開發可再生能源作為實現能源自給的一個重要方向，大力推動該產業發展。在這項法令頒布之后，菲律賓政商界都十分期待這項改革能夠帶來更多投資機會。

修正案的主要內容及其延伸

菲律賓本次公布的《可再生能源法案修正案》（以下簡稱“修正案”）主要內容包含兩條。首先，刪除了《可再生能源法案》第19（A）條，修改對可再生能源的所有權性質做出的規定。在無須修改本國憲法的前提下，放開對外商投資可再生能源的股權限制。其次，對《可再生能源法案》第19（B）條進行修訂，刪除了菲方對相關合資公司持股至少60%的直接規定，同時對以下三類可再生能源服務或運營合同進行了法律保留：（1）直接取自天然水源的水；（2）地熱資源的勘探、開發和利用，但菲律賓《憲法》第12條第2款規定的大規模地熱資源勘探、開發和利用的財政或技術援助協議除外；（3）公共或私人植物莊園生產的木材及非木材森林產品。事實上，該修正案未改變菲律賓對可再生能源的分類或投資流程，僅取消了外商投資的股權限制。

值得注意的是，雖然菲律賓司法部表示憲法對自然資源勘探、開發和利用的外資所有權限制僅涵蓋容易被占用的自然資源，例如礦藏、石油等，不應包括太陽、風和海洋等無法被占有的事物；但是，直接從自然水源中運輸加工水資源，仍接受《水法》中的外資所有權限制規定。具體而言，根據菲律賓《水法》的規定，基于特定目的而將天然溪流的水或通過溝渠、運河提供的水，用于灌溉、采礦、電力或家庭用途，外商投資仍然受到股權比限制。但是依靠水壩修建的發電廠卻能100%由外資擁有，這種情形下僅要求水壩所有權符合菲律賓法律規定。事實上不通過水壩，發電廠使用的水是無法進入閘門的，因此菲方享有足夠的控制權，在這種情況下，進入發電廠的水源不算是自然資源，并且可以作為普通商業實體被外國收購。

除上述主要內容外，修正案還規定了諸多促進可再生能源產業發展的措施。例如：對可再生能源發電量的最低百分比（可再生能源組合標準RPS）做出規定；對可再生能源生產的電力實施了上網電價制度，為生產者提供了長期固定價格的保障；電力公用事業公司與合格的可再生能源系統最終用戶簽訂凈計量協議；還規定了離網電氣化系統可再生能源的最低電力百分比等。此外，可再生能源開發商還可以獲得若干激勵措施，諸如：實體商業運營的前七年的所得稅免除；前十年對可再生能源機械、設備和材料免征進口關稅和特殊房產稅；允許凈經營虧損結轉；銷售可再生能源產生的燃料或電力的增值稅零稅率；對國內資本設備和服務的稅收抵免等。

給相關產業發展帶來積極影響

菲律賓取消對外商參與可再生能源項目的限制，將會對相關產業發展帶來積極影響。菲律賓推廣可再生能源發電需要技術知識和經驗，也需要大量資金支持，取消外資在可再生能源投資領域股權比限制，將在投資方面帶來顯著的改善。菲能源部認為，可再生能源投資的高峰將很快出現。參議院能源委員會副主席張僑偉表示：“取消外資40%的上限比例是一個游戲規則的改變。這使（菲律賓）走上了創造投資環境的正確道路，在全球努力應對氣候變化和俄羅斯與烏克蘭持續沖突的情況下，將加強本國建立更多可再生能源設施。此外，更廣泛地采用可再生能源可以逐步降低電價，使消費者受益，同時在有關社區內創造更多的就業機會。”從產業結構調整和能源替代的角度來看，增加可再生能源投資將幫助菲律賓減少對來自化石燃料與煤電等能源的依賴，增加可再生能源的使用；也可以促進該國其他可再生能源的發展；同時解決因地緣沖突引起的國際能源價格波動與供給受限的問題。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com