新時代中國林業政策的特點及邏輯

志壯 鐵錚

黨的十八大以來，我國進入新時代，習近平總書記創造性地提出統籌推進“五位一體”總體布局的戰略目標，以推動構建人與自然和諧共生的現代化。林業是生態建設和保護的主體，承擔著保護自然生態系統的重大職責，是實現中國式現代化不可或缺的一部分。新時代林業政策的頒布與實施，不僅為林業高質量發展保駕護航，也對新時代林業提出了新要求。新時代林業政策的新變化彰顯了新時代生態文明建設的新發展。通過梳理研究新時代林業政策，有助于了解我國林業政策的整體脈絡與鮮明特點，進一步深刻理解其核心要義。

新時代林業政策是指在中國共產黨第十八次全國代表大會（以下簡稱“黨的十八大”）以后發布的一系列有關林業方面的方針政策。這一時期的林業政策具有與以往林業政策所不同的特點及邏輯。其主要特點包括：以堅持可持續發展為核心，以科學性和系統性為原則，以權責明確為重點。其理論邏輯是汲取中國古代生態哲學智慧，繼承發展馬克思主義生態思想，實踐習近平生態文明思想；現實邏輯是立足國情，服務生態文明建設；發展邏輯是以人民為中心，滿足人們對優質林業產品的需求。

新時代林業政策的基本概況

本文所指的林業政策，是指中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的與林業相關的文件，全國人民代表大會常務委員會頒布的同林業相關的法律等。

從數量上看，新時代以來我國頒布了《中華人民共和國森林法》修訂版，中共中央辦公廳發布了有關林業政策的文件6份，國務院辦公廳發布了有關林業政策的文件共計32份。

從內容上看，這些林業政策涉及國家公園的文件有5份，主要是對新增國家公園的批復。涉及自然保護區的文件有9份，主要是公布新增國家級自然保護區名單。其余則是關于防范森林火災、完善集體林權制度、全面推行林長制、森林限伐、綠化造林、森林蟲害防治等相關文件。

將新時代發布的林業政策同以往的林業政策對比后可發現，其數量相較21世紀前10年有了明顯增多。從林業政策內容上看，一方面深化了以往林業政策的有關內容，比如退耕還林還草、自然保護區建設、森林限伐、森林火災、完善集體林權；另一方面，結合當前生態文明建設的實際，提出了新的林業政策。比如林長制、國家公園建設等。林業政策數量的增加和內容的豐富，體現出林業發展方向，證明了林業在國家“五位一體”總體布局中地位的提升。林業政策的頒布實施，與國家生態文明建設息息相關。新時代的林業政策呈現出的趨勢包括，對林業的管理更加注重可持續性發展。林業的功能兼顧經濟效益與生態效益，既服務美麗中國建設，又服務未來的可持續發展。新時代的林業政策由特殊的歷史環境所孕育，體現著黨和國家的智慧，具有重要的理論與實踐意義。

新時代林業政策的主要特點

（一）以堅持可持續發展為核心

新時代林業政策的特點之一是可持續性。新中國成立以來，受社會現實狀況的影響，林業政策的制定在很長一段時間內主要是為經濟發展服務的。21世紀初，林業政策制定開始呈現可持續發展的特征，但仍側重經濟發展。在西方資本主義國家早期現代化進程中，經濟快速發展是以犧牲環境為代價的。中國式現代化吸取西方國家的教訓，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，把握經濟發展和環境保護的平衡點，把生態環境優勢轉化為綠色發展優勢，促進人與自然和諧共生。新時代林業政策實現了對以往林業政策的超越，堅持經濟發展和生態保護的有機統一。

2015年3月印發的《國有林區改革指導意見》，規定了要根據不同情況有序停止重點國有林區天然林商業性采伐，確保森林資源穩步恢復和增長。這項改革工作通過“節流”的方式對天然林的保護起到了至關重要的作用。2016年2月發布的《國務院關于全國“十三五”期間森林采伐限額的批復》規定了每年采伐森林、消耗林木積蓄的最大限量，并強調對造成森林資源破壞的相關人員追責。這項批復有利于禁止濫砍亂伐、提高公民保護林業資源的意識。除此之外，新時代林業政策更注重完善退耕還林制度、鼓勵社會資本參與林業可持續發展。新時代林業政策的可持續性是對以往林業政策在生態意義上的超越，更加符合我國生態文明建設的要求。

（二）以科學性和系統性為原則

新時代林業政策符合我國生態文明建設的基本國情，是針對我國林業發展存在的問題所制定的指導政策，體現出科學性特點。而系統性則指其兼顧多個方面，將林業和大氣污染防治、土壤保護等方面相結合，共同助力我國生態文明建設。2021年發布的《關于科學綠化的指導意見》明確提出，林草植被建設要堅持保護優先、自然恢復為主的原則；要堅持因地制宜，適地適綠的原則。這些原則體現了林業政策把握我國綠化發展的基本狀況，根據不同地區、不同情況科學制定植樹造林規劃。在系統性方面，尤其體現在國家通過建設以國家公園為主體的自然保護地體系系統地推進我國生態文明建設。2018年2月，根據國務院機構改革方案，組建國家林業和草原局，并加掛國家公園管理局的牌子，不再保留原國家林業局。這一改革方案實行后，2019年印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確指出國家公園是比以往的自然保護區更高層級的保護地類型，國家公園是我國生態系統中最重要、生物多樣性最集中的部分。要以國家公園建設為載體，系統地推進林業等領域的生態文明建設。

新時代林業發展取得的巨大成績離不開國家戰略層面的重視。2013年11月9日，習近平總書記在《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中指出：“山水林田湖是一個生命共同體”。2017年7月，習近平總書記提出“山水林田湖草是一個生命共同體”，2021年3月又提出“山水林田湖草沙系統治理”，2021年7月豐富為“山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理”。林業政策的制定要統籌兼顧各個方面，才能真正推動生態文明建設。

（三）以明確權責為重點

新時代的林業政策中關于林業管理權責明確的規定，對于解決林業產權方面出現的新問題具有關鍵作用。在我國森林面積中，集體林占了一半以上。關于集體林權的改革，一直是塊“硬骨頭”。新中國成立以來，出臺了許多關于集體林權改革的相關文件和政策，取得了一定成效，但仍然存在產權不明晰、集體林管理和利用之間的矛盾問題。

2016年11月發布的《關于完善集體林權制度的意見》。意見中提出要穩定集體林地承包關系、放活生產經營自主權、引導集體林適度規模經營等要求，進一步推動我國集體林權制度的改革，促使集體林權的改革對生態文明建設、林業發展起到了重要作用。

2021年1月發布的《關于全面推行林長制的意見》，意見規定了各地要綜合考慮區域、資源特點和自然生態系統完整性，科學確定林長責任區域。各級林長的工作職責是組織領導責任區域林草資源保護發展工作，落實保護發展森林草原資源目標責任制。這項意見的發布標志著我國林業管理得到新的發展，林長制得到全面推行。2017年，林長制率先在安徽開展試點工作，取得顯著成果。隨后林長制推廣至全國，截止2021年底前林長制責任體系已經全面建立。林長制的實施是對林業管理權責的進一步明確，將責任人直接確定為行政負責人，能夠有效避免以往因為權責不明確而導致難以追責的情況。林長制在全國的推行是新時代林業權責建設的重要舉措，為我國生態文明建設提供新的借鑒。

新時代林業政策的三重邏輯

（一）理論邏輯：汲取傳統生態哲學智慧、繼承發展馬克思主義生態思想、實踐習近平生態文明思想

新時代林業政策汲取了我國傳統哲學中的生態智慧，繼承和發展了馬克思主義生態思想，同時也是習近平生態文明思想在林業領域的具體實踐。

“天人合一”是中國古代生態哲學中的核心概念之一。“天”指的是自然界，人指的是存在于自然界中的人。“天人合一”概念最早起于莊子的“天地與我并生，萬物與我為一”，經過后世的發展逐漸演變為“天人合一”的說法。“‘天人合一是對人與自然和諧共生關系的高度概括和總結，它強調天與人二者是緊密聯系、相互融合、不可分割的。”1 新時代的林業政策所追求的目標是要實現人與自然和諧共生的良性發展狀態，正是對“天人合一”這一傳統樸素生態智慧的汲取。

新時代的林業政策，是對馬克思主義生態思想的繼承和發展。他們關于人與自然關系的論述，為新時代新林業政策的制定提供世界觀與方法論的指導。馬克思認為自然界是人的無機的身體，人們的生存和發展離不開從自然界獲取必要的物質資源與精神資源。恩格斯在《自然辯證法》中認為資本主義為了追求利潤最大化，肆無忌憚地掠奪自然資源和破壞自然生態環境，最終只能給人類自身帶來災難性的后果。因此，只有正確認識人與自然的關系，把握自然規律，在改造自然的過程中尊重自然、保護自然，才能實現人與自然的和諧共生。新時代的林業政策繼承和發展了馬克思主義生態思想，以生態文明建設為戰略導向，以“前人種樹后人乘涼”的精神，久久為功，致力于為后世留下一片青山綠水。

新時代林業政策還是習近平生態文明思想在林業領域的具體實踐。習近平生態文明思想內涵豐富、系統完整、邏輯嚴密，核心要義體現為“十個堅持”，深刻回答了為什么要建設生態文明、建設什么樣的生態文明和怎樣建設生態文明等一系列重大理論及實踐問題。新時代林業政策作為指導林業高質量發展的規范性文件，貫穿了習近平生態文明思想這條紅線，在“怎樣建設生態文明”這一重大問題上，從經營和開發林業、實現林業高質量發展的角度作出了回答。

（二）現實邏輯：立足國情，服務生態文明建設

新時代林業政策立足于基本國情，服務于生態文明建設戰略目標，以構建人與自然和諧共生的現代化為實踐歸屬。我國林木種類眾多、森林資源總量豐富，但還存在著森林覆蓋率低、人均占有森林資源面積低、林業產業結構不合理、人民群眾的綠化理念尚未牢固樹立等現實問題。新時代林業政策針對我國林業存在的問題，提出了具體的應對措施，助力我國林業高質量發展。

首先，著力提高森林資源覆蓋率。截止2021年，我國森林覆蓋率達24.02%，雖然相比21世紀前十年有了增長，但和世界平均水平32%還有一定差距。因此，新時代林業政策針對這一問題給出了系統性的應對措施，2016年2月《國務院關于全國“十三五”期間年森林采伐限額的批復》、2019年7月印發的《天然林保護修復制度方案》、2020年3月《在防疫條件下積極有序推進春季造林綠化工作的通知》等文件規定了森林采伐限額、天然林的保護修復措施以及造林的相關安排，為保護森林資源和提高森林覆蓋率提供了有力舉措。其次，調整林業產業結構，提升林木資源利用率，推動林業深加工。2013年印發的《關于進一步加快林業信息化發展的指導意見》、2020年印發的《關于科學利用林地資源促進木本糧油和林下經濟高質量發展的意見》等政策明確指出加大林業產業的科技投入、將林業納入國家信息化戰略，改善了我國林業產業結構，提高林業資源的利用效率。最后，推動人民群眾牢固樹立綠化理念，2021年1月印發的《關于全面推行林長制的意見》、2021年6月印發的《關于科學綠化的指導意見》等文件指出要壓實地方各級黨委和政府保護發展森林草原資源的主體責任，增強民眾保護森林資源，強化國土綠化的觀念。新時代的林業政策立足于我國的基本國情，針對存在的問題提出具體針對措施，極大推動了我國林業高質量發展，更助力了人與自然和諧共生的現代化建設。

（三）發展邏輯：以人民為中心，滿足人們對優質林業產品的需求

黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民不再僅僅對物質文化提出更高要求，而且對生態環境等領域提出了更高的要求。這一時期頒布的林業政策，立足于社會主要矛盾，堅持以人民為中心的理念，力促為廣大人民群眾提供更高水平優質林業產品任務的完成。新時代的林業政策堅持以人民的利益為出發點，堅持林業發展依靠人民、林業發展成果由人民共享。

新時代林業政策的發展邏輯體現在三個方面：一是堅持以人民利益為出發點和落腳點。新時代林業政策堅持以人民的利益為出發點，在助力實現全面建成小康社會的歷史任務中，林業發揮著重要作用。2020年4月印發的《林業科技扶貧行動方案》提出，針對貧困地區經濟發展和林農增收致富的技術需求，要重點推廣經濟林優良品種、速生用材林高效培育技術，提高貧困地區林農的經濟收入水平，大力推進林業精準扶貧，加快實現貧困地區精準脫貧。二是新時代林業政策體現著林業發展依靠人民的理念。2019年7月印發的《天然林保護修復制度方案》中說，天然林保護是廣大人民群眾共同參與、共同建設、共同受益的事業，是一項長期任務，要一代代抓下去。三是新時代林業政策堅持林業發展成果由人民共享。2019年9月印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中指出，要牢固樹立新發展理念，以服務人民、永續發展為目標，提升生態產品供給 能力。