“昆蒙框架”下的中國生物多樣性保護

胡理樂 陳建成 張鵬騫

加拿大蒙特利爾當地時間2022年12月19日凌晨， 《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）第二階段會議正式通過“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”（簡稱“昆蒙框架”）。

在大會主席國中國的引領和推動下，參與COP15的196個締約方在“昆蒙框架”目標、資源調動、能力建設等關鍵議題上達成了一致，為未來10年乃至更長時期全球生物多樣性治理指明了方向，擘畫了新的藍圖。

在“昆蒙框架”下，中國的生物多樣性保護向何處去？

人類最具挑戰性的承諾

根據聯合國《生物多樣性公約》，生物多樣性是生物（包括動物、植物、微生物）與環境形成的生態復合體以及與此相關的各種生態過程的總和，包括生態系統、物種和基因3個層次。生物是人類社會永續發展必不可少的資源寶庫。全球約50%的GDP產出與生物多樣性有關，近40%人口的生計依賴海洋生物多樣性，用于治療癌癥的藥物約70%來源于動植物。

然而在過去的100年里，人類活動使得物種滅絕速度是自然滅絕速度的百倍以上。聯合國環境規劃署于2021年2月發布的《與自然和平相處》報告指出，生物多樣性喪失是人類面臨的三大環境危機之一。聯合國秘書長古特雷斯嚴辭警告，自然和生物多樣性的喪失會讓人類付出慘痛的代價。

全球自然生態系統退化加劇，生物多樣性急速銳減，保護工作總體進展緩慢，生物多樣性保護急需加大力度，全球各國雄心提振刻不容緩。

“昆蒙框架”是一個兼具雄心和務實平衡的框架，描繪了“至2030年轉變人類社會與生物多樣性的關系，并確保到2050年實現人與自然和諧共生”的愿景。

該框架為2050年確立了4個目標，規定了至2030年的23個行動目標，包括：至少保護和恢復30%的陸地、內陸水域、沿海和海洋區域，外來入侵物種的引入定居率至少降低50%，停止人為導致的已知受威脅物種的滅絕，將生物多樣性充分納入相關政府部門的政策和規劃，加強生物多樣性科研和監測能力，確保決策者、從業人員和公眾能夠獲取最佳數據、信息和知識等。

《生物多樣性公約》第十次締約方大會制定的“愛知目標”提出，到2020年“將至少17%的陸地以及10%的海洋納入自然保護地”。盡管絕大多數締約方積極制定了本國的生物多樣性保護政策和行動目標，在生物多樣性主流化等領域取得了顯著進展，但生物多樣性喪失趨勢尚未得到根本扭轉，生物多樣性仍以人類歷史上前所未有的速度在全球范圍惡化，大部分國家都沒有完成目標。

在此基礎上，“昆蒙框架”提出到2030年有效保護和養護至少30%的陸地、海洋生態系統這一承諾，意味著在未來10年，需再將超過13%的陸地和20%的海洋納入保護范圍。要實現這一目標，具有極大的挑戰性。

這是人類有史以來對環境和生物多樣性保護最具挑戰性的承諾。

根據世界自然保護聯盟（IUCN）和世界保護地委員會（WCPA）對科學文獻的全面審查， 到2030年把至少30%的地球保護好，是阻止生態環境惡化、扭轉生物多樣性喪失趨勢的關鍵要求。

為實現這一最具挑戰性的承諾，遏制生物多樣性的持續喪失，“昆蒙框架”提出以全政府和全社會的方法采取行動與合作的方式推動其實施，為世界領導人提供了一個改變自然所面臨的下行軌跡，重塑人類與自然世界關系的機會。但其成功，需要政府最高一級的政治意愿和承諾，并依靠各級政府和社會所有行為體的行動與合作。

各國政府如何履行協議，并將其轉化為國家層面的行動和生物多樣性戰略，解決在具體行動時政策執行緩慢、資源調動困難，以及實現對國際違約風險控制等……這一系列問題都可能影響“昆蒙框架”的落地。

世界各國面臨嚴峻挑戰

上一個10年，全球生物多樣性保護進展遠低于預期。2019年底出版的第5版 《全球生物多樣性展望》指出，《愛知目標》提出的20個目標在全球層面來看沒有1個完全實現，僅有6個部分實現，60個具體行動只實現了7個。

在國際層面，實現“昆蒙框架”存在的主要問題有四個方面。

一是執行生物多樣性保護的政治意愿不強，利益相關方缺少積極性。國家決策者層面沒有重視生物多樣性保護，缺乏執行的政治意愿及執行并實施政策的動力，造成生物多樣性保護政策支持力度不足。農林牧漁等與生物多樣性密切相關的行業缺乏可持續利用和生產的技術，企業、科研機構、社會組織和當地社區等利益相關方參與的積極性不高。

二是目標設定不清晰，執行和評價困難。雖然科學家提出了很多可以有效評估生物多樣性保護質量的指標，但這些指標往往復雜度和精確度很高，在實際執行時很難理解和評估。對保護區既要求“數量”，也要求“質量”，沒有充分考慮不同生態系統的有效保護生物多樣性的差異。在具體執行時，缺少具體衡量的指標，沒有充分考慮地區差異，造成資金支持獲取困難，最后無法問責、履約。

三是資源調動體系不完善，資金支持力度不足。對于廣大發展中國家而言，生物多樣性保護工作的實施很大程度上取決于資源調動和資金支持的情況。“愛知目標”沒有達成的主要原因是缺乏資金和技術。世界自然基金會指出，盡管越來越多的領導人承諾達成雄心勃勃的全球生物多樣性協議，但資金等關鍵問題目前仍未解決。

四是協同發展難以達成共識，生物多樣性保護社會關注度不高。不同國家經濟社會發展水平差異較大，生物多樣性治理面臨的主要挑戰和執行能力各異，各自的優先事項和預期目標都不同，資源調動、遺傳資源數字序列信息的獲取利用和惠益分享等很難達成一致，協同發展存在爭議；此外生物多樣性及其關聯的自然保護、野生動物物種保護等社會關注度、重視程度不高，社會群體權利不一致。

實現“昆蒙框架”中國任重道遠

國家林業和草原局公布數據顯示，中國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一。已記錄陸生脊椎動物2900多種，占全球種類總數的10%以上，高等植物共有3.6萬余種并居全球第3。

中國積極推進生物多樣性保護，不斷強化生物多樣性保護主流化，走出了一條中國特色的生物多樣性保護之路。

生物多樣性保護已上升為國家戰略。全國人大審議通過了《濕地保護法》《畜牧法》《種子法》，更新了《國家野生動植物保護目錄》。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》。將生物多樣性保護作為生態文明建設的重要內容，納入各級政府的國民經濟與社會發展計劃、相關部門行業計劃和工作計劃中。各級政府、金融機構、企業、社會組織等對于生物多樣性保護的認識顯著提升。

從20世紀60年代至今，通過建立自然保護區、森林公園、濕地公園、海洋公園、地質公園，實施天然林資源保護工程、退耕還林工程，對生物棲息地進行持續的保護修復，迄今各級各類自然保護地總數量約1.18萬處，占國土陸域面積的18%，海域面積的4.1%。與此同時，中國建立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林和武夷山等第一批國家公園，保護面積達到23萬平方公里，全面提升生物多樣性保護力度。

通過推進山水林田湖草沙一體化保護修復，中國的森林覆蓋率和森林蓄積量連續30年保持“雙增長”。過去10年，中國森林資源增長面積超過7000萬公頃，居全球首位。

通過開展生態廊道建設、植被恢復和科學監測保護，超過90%的陸地自然生態系統類型和71%的國家重點保護野生動植物種類得到了有效保護。

許多瀕危野生動植物種群穩中有升，生存狀況不斷改善。其中，野生大熊貓從上世紀八十年代的1114只增加到現在的1864只。

“愛知目標”在中國已實現或大部分實現。但生物多樣性下降的總體趨勢尚未得到遏制。實現“昆蒙框架”確立的目標，中國任重道遠。

一是監測網絡仍有缺失，平臺管理模式老化。現有生物多樣性監測網絡建設缺乏系統的總體規劃和大數據平臺，在空間布局上存在重復和空缺，大尺度生物多樣性信息的整合分析不足。由于建設與參與單位眾多，標準不統一，數據共享困難。

二是不同生態系統保護力度差異明顯，對海洋物種關注不夠。不同野生動物類群受保護力度差異顯著，哺乳動物棲息地受保護比例相對較高，海洋保護地建設的保護投入則非常有限。

三是專業技術機構和人才缺乏。自然保護地管理缺少專業機構和團隊的指導和監管，主要是由當地政府部門負責和參與。由于自然保護地大多位于偏遠地區，資金匱乏，條件惡劣，難以吸引專業人才。而專業技術人才和團隊的缺乏，是制約保護地管理質量提高的重要因素。

四是資金投入機制單一，缺乏長期穩定的資金。近年來，中央財政投入到自然保護區的資金有所增長，但總體而言，我國生物多樣性保護還是以中央財政投入為主，資金來源相對單一，社會資本的投入占比很低，公益捐贈機制缺乏法律和制度保證。此外，由于大部分保護區位于經濟落后地區，難以得到足夠的財政支持，資金短缺問題嚴重。

履行“昆蒙框架”的十個對策

未來10年，為了確保“昆蒙框架”目標落地，中國應在生物多樣性保護國際舞臺上繼續發揮引領作用。其主要對策有：

一是發揮中國的引領作用。中國作為“昆蒙框架”的推動者和見證者，應在聯合國《生物多樣性公約》締約國大會框架下，協同各締約方凝聚生物多樣性保護全球共識。倡導各國將生物多樣性保護寫入政府的政策和決策中。重視調動企業、科研機構、社會組織和當地社區等利益相關方的積極性，開發主流化方法和技術，為生物多樣性保護工作提供理論依據、技術方法和可借鑒的經驗，持續推動生物多樣性保護在所有行業的主流化。

二是完善目標體系建設，設定合理、有效的執行標準。充分考慮目標的可達性、可操作性，兼顧不同國家經濟發展的需求及挑戰，明確量化目標，因地制宜兼顧質和量，合理設定包括規劃、報告、國別審查、全球審查等方面的執行和評價標準，敦促各締約方按照“昆蒙框架”要求更新國家生物多樣性保護戰略與行動計劃，協同應對氣候變化、生物多樣性喪失等全球性挑戰，確保“昆蒙框架”得到有效執行。

三是加強資源調動和資金支持力度，推動綠色轉型。要以生物多樣性保護為契機，加強資源調動、科學技術轉讓和能力建設，推動生物多樣性保護在經濟社會發展中的主流化，確保可持續的生產生活方式，加快推動各國發展方式和生活方式綠色轉型。發揮好昆明生物多樣性基金作用，敦促發達國家在資金、技術、能力建設等方面為發展中國家提供必要支持，協助發展中國家提升能力，平衡生物多樣性的保護和可持續利用，給各國人民帶來更多實惠。

四是促進各國協同發展，提升生物多樣性保護意識。維護公平合理的生物多樣性保護全球秩序，加強國家之間的交流互動，充分調動各國全面參與生物多樣性保護工作；持續開展并強化宣傳教育和信息分享，重視“維護各社會群體權利”，營造全社會廣泛參與的良好氛圍，確保土著和地方社區、婦女和女童、兒童和青年，以及全社會廣泛參與，加強公眾保護生物多樣性的主動性。

五是持續強化頂層設計，完善法制保障。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，兼顧其他類型保護地的建設。優化自然保護地空間布局，增強現有自然保護地的連通性，為生物多樣性提供更為健全的保護網絡。統籌自然保護地、基本農田與其他各類國土空間，保證自然保護地的完整性。建立完善我國生物多樣性保護政策法規法律體系，加快出臺國家層面生物多樣性保護法律，完善野生動物保護法等生物多樣性保護相關法律。研究、建立執法機制和生物多樣性保護方面的公益訴訟相關制度等。

六是建立多元化的長期、穩定資金支持機制。進一步促進生物多樣性保護在各部門和各領域的主流化。提高生物多樣性保護全民參與度。建立針對不同類型、不同保護級別保護地的生物多樣性保護政策機制。在明確各種保護地保護級別的基礎上，拓寬生物多樣性保護的資金機制和發展模式，實現生物多樣性保護的多方參與。

七是加大野外臺站建設力度，開展生物多樣性長期觀測研究。加強生物多樣性熱點和敏感區域的生物多樣性野外觀測研究臺站建設，優化生物多樣性觀測站點和觀測樣區布局，設置標準化監測方案，完善生物多樣性科學觀測研究網絡。切實加強重點區域的保護和監管，完善珍稀瀕危動植物遷地保護體系。整合大尺度監測數據，開展長期生物多樣性科學觀測與研究。

八是建立智慧大數據平臺。利用大數據分析的優勢，推動生物多樣性信息共享和深度挖掘，有效整合生態系統保護和修復、生態系統調查監測、自然保護地監督管理及智慧建設等，為生物多樣性決策管理的定量化、精細化和智能化提供支撐。應用無人機、激光雷達、熱紅外遙感和衛星數據等新技術，持續開展生物多樣性本底調查、監測和評估，建立并規范生物多樣性數據庫。

九是加強海洋生物多樣性保護。加強海洋生物多樣性監測網絡建設，繼續開展海洋生物多樣性監測與研究工作；積極推進海洋國家公園建設、海洋生態保護紅線劃定和實施；開展陸海統籌，加強海洋環境污染防治，有效保護海洋生物多樣性。

十是強化專業人才隊伍建設。鼓勵公眾、企業和社會組織共同參與生物多樣性保護工作。建設專業化人才隊伍。

（作者工作單位 ?胡理樂：國家林業和草原局林草調查規劃院；陳建成：北京林業大學；張鵬騫：北京市科學技術研究院）