復合治理視角下后疫情時代社區應急管理機制研究

曹穎 胡安妮 李承希

摘要：隨著疫情防控取得重大決定性勝利，我國社區居民的生活已經基本回歸疫情前的狀態。然而，本次新冠病毒感染疫情給我國帶來的風險有目共睹，風險影響不僅范圍廣、負面影響大且結果難以把握。針對本次疫情中基層社區在應對突發性公共衛生危機時展現出的成效與不足，有必要優化、完善原有的應急管理模式，以形成一套符合當下社會發展現狀的應急管理機制。在面對突發事件時，保證基層可以實現從社區層面實行應急資源的整合調配和統籌應對。本文以習近平總書記在中央黨校開設的“著力防范化解重大風險專題研討班”上提出的風險復合治理機制為導向，針對后疫情時代背景下社區基層的復合治理機制建設提出建議，旨在提高基層社區的應急管理能力，從而保證人民群眾的安全感、獲得感與幸福感，進一步實現國家基層治理能力的現代化。

關鍵詞：復合治理；后疫情時代；社區應急管理機制

復合治理，指的是在當下社會轉型的特殊時期，政府和非政府組織等社會主體組成一個以政府為主導的多中心復合體，通過多種有效治理手段的融合來解決當下社會面臨的兼具復雜性和復合性的公共問題。[1]而復合治理理論就是以這一治理方法為基礎而形成的理論模型，即將社會的治理“去中心化”，由社會組織、商業機構、公民等多個主體協同政府共同參與到社會治理的過程中。通過“復合治理理論” 構建出的新型社區應急管理機制將是該理論與我國政府行政實踐相結合的初步嘗試，在這個嘗試過程中得出的經驗與教訓也可以為我國“復合治理型政府” 的建設提供經驗，這也是我國建成“服務型政府” 的重要參考標準。

一、實現復合治理理論的機遇

復合治理理論的提出是內外動因共同作用的結果。

一方面，在外部有利制度的不斷驅動下，市場及社會組織已經在社會事務的管理中不可避免地扮演著越來越重要的角色。在改革開放確立的中國特色社會主義市場經濟下，市場已是配置資源的決定性因素。為了煥發市場活力，我國對原本的國家政府治理體系做出了調整與改變，政府與市場經濟的有機結合，增強了市場體系的自主性和自治性，形成了由政府及社會組織、企業、個人等各方面參與組成的，具有屬于市場的經濟、技術、管理等一系列制度。此外，隨著我國公民管理意識的覺醒，各類社會組織在數量、質量、種類和辦事能力等諸多方面呈現出欣欣向榮的景象，涵蓋公民日常生活、文化生活、政治生活等多方面的各類社會組織經過內部結構及管理的不斷優化后日趨獨立，在國家體系與市場體系之間發揮著第三方的作用。[2]

另一方面，我國政府目前的發展方略為復合治理提供了作為內因的推動力。當前政府正在朝著職能轉變和簡政放權的目標進行改革，這樣的轉變和民主化發展又進一步為市場和社會的發展創造了良好的機會。如此一來，原有的單元治理模式，即由政府為主導的單一治理模式已不能符合時代發展的需求。而與之對應的由政府、市場與社會組成的多元主體共同治理的社會共治模式逐漸進入國民的視野并得到提倡。

二、實現復合治理理論的困境

我國想要建立復合治理社區應急管理機制，要清晰認識面臨的以下困境：

第一，多元治理主體的相關政策及機制尚未完善，導致主體之間協作化程度較低。在基層治理中出于“自治” 的原則和需求，普遍存在社區居委會和業主委員會兩種自治組織。社區居委會在理想情況下應當與業委會互相配合共克時艱，但實際上，受職位和職級的影響，居委會與業委會存在重疊管理或是“一哄而上、一哄而下” 等情況。尤其是居民自發組織的業主委員會，選舉制度與管理制度的缺失使得其存在性質相對不夠民主，部分居民對業委會缺乏歸屬感，甚至產生抵觸情緒，從而在治理過程中，更多地采取消極參與甚至零參與的方式。

第二，各主體缺乏共同參與治理的意識，對應急管理理念的認知尚不成熟。不同主體受到自身組織性質和狀態的影響，對同一業務的處理方式也不盡相同。以此次新冠疫情的應對為例，業委會處于缺位狀態的同時，大多居委會卻處于超負荷狀態，通常要承擔包括上級命令的傳達與落實、社區秩序的維護與管理、社區居民健康安全的監測與保障等諸多工作。這樣的錯位體現出雙方只是單方面側重于自己所接收到的任務要求而忽視了雙方的功能交叉，就在無形之間形成了“信息壁壘” 與“重復建設”，從而降低了共治的聚合度。[3]這可能是由于復合治理理論較為宏觀，涉及諸如多元主體之間的關系、復合治理的管理架構體系、體系下的理想狀態、失衡后的應急處理、中觀制度層面對復合治理的落實以及中國特色的復合治理的實現等一系列的要素，普及難度較大，人民大眾對于相關概念的理解不甚明晰。

第三，復合治理所需的相關配套設施及硬件尚不完備。十九屆五中全會中提出的“十四五” 目標提到要使“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發公共事件應急能力顯著增強”。緊急事態發生時，通常需要排查的人員多、難度大，需要耗費大量的人力物力財力，因此，作為基層治理與風險防控首要主體的社區需要能夠完成排查及后續任務的配套智慧應急管理機制作為輔助。例如，在面對突發事件時，可以在社區層面借助互聯網、物聯網、人工智能等技術實行應急資源的整合調配和統籌應對。目前，我國已有的智慧社區平臺，更多是針對于社區的智慧停車、智慧安防等服務型智慧平臺，在應急管理與突發事件應對方面缺乏一套基于最新互聯網技術的智慧管理平臺。

三、社區復合應急機制建設思路

（一）縱向模式優化

我國各級政府間關系存在兩個維度：一個是縱向自上而下的維度，即較高層級政府對較低層級政府的管控，比如中央政府對地方政府的管理；另一個是橫向平級政府部門之間的維度，即同一級別下分管不同領域部門進行分工協調。要完善復合治理機制建設，就要在縱向橫向兩個方面作出共同的努力。橫向維度的優化主要體現在部門間模式優化上，將在下文進一步探討。

復合應急機制建立的第一步，就是要避免過分垂直的管理模式，而要建立起多層級治理。正如文章開篇提到的，要將各級政府、社區居民、社區組織、志愿組織、社會組織、企事業單位以及其他利益相關者等共同作為多層級治理的多元主體一同發揮作用。

具體而言，一方面，要進一步加強制度層面的建設來明確各自的權責關系和應有義務。在多元治理模式中，由于涉及的主體多，非常容易出現多元主體間的權責關系混亂等問題，此時，公開透明的管理制度就顯得尤其重要。對于企圖逃避責任義務的懶政怠政者，上一級政府應對其進行懲處，對于在疫情防控中表現突出的社會組織或個體志愿者，政府也應當給予適當獎勵以培養居民積極參與到防控中來的意識。另一方面，要重視社區這一微觀層面的行政主體能夠發揮的作用。應急時期國家采取的緊急狀態可能會給居民帶來諸如采買、供給、心理健康等多方面的問題，如果這些責任全都交由居委會和業委會承擔，難免會帶來過于沉重的工作負擔和工作壓力。如果通過契約、合同、協議等形式來保障多元主體的共同利益，將市場能夠發揮的自主調節作用引入應急時期的政策中，同時施加來自政府的監管，那么就能分擔“兩委” 的工作重任從而提高服務效率和行政效率。

（二）橫向模式優化

通常而言，重大突發事件的應對都會涉及多種公共服務供給主體之間的協調配合，比如物資的配送和調運、醫療衛生服務、公共交通運輸等。而我國當前各部門之間的交流仍存在一些信息壁壘和時間差，部門之間需要建立高效率的溝通途徑，從而全面構建信息公開共享系統。

就模式優化的具體路徑而言，第一，應該加強彼此間的聯動性，通過構建橫向互嵌的體系架構，進一步促進政府管理的扁平化。扁平化的管理可以最大程度減少不必要的中間環節和人力物力的損耗，保證行政命令的及時性和有效性，提高溝通和反饋的效率，將原本只重視自身業務工作的各部門全都整合到統籌應對的大格局中。第二，應當以實現跨部門協作為目的建立協作交流機制。梅吉爾斯和斯蒂德將跨部門協同劃分為三個層次，從高到低分別為政策整合、政策協調和政策合作。基層政府作為政策執行的終點，在社會協同治理中，這三個層次也對政府部門提出了相應的工作要求，即建立高效的工作模式，建立一套有效的政策協調溝通機制，以及抓住資源并加以有效利用從而達成靈活變通。在基層社會治理中，多個部門往往會同時采集相同的信息，這樣不僅增加了工作量，而且還造成了資源的浪費。各部門應該合作共同管治，明確職責以避免無效的重復勞動，根據明確的職責劃分配置人力資源，在各部門收集數據后再建立信息共享系統。政府部門需要在信息資源整合基礎上，通過整合人力資源并進行合理配置。

（三）基層復合治理機制建設

在確保政府與相關部門的正常運轉和協調之后，社區方面應當配合國家政策建立健全協同治理機制，以確保復合治理的實現和落實。

第一，要對社區居民就相關政策進行宣傳。隨著老齡化人口數量激增和城市化進程不斷加快，我國社區居民有很大一部分人口是老年人。他們對于參與治理和主動建設的意識較為薄弱，也缺少獲取相關信息的渠道，因此第一步工作就是要通過宣傳教育和培訓，建立健全激勵措施，來確保協同治理概念的普及和傳播。只有當社區居民擁有治理的內驅力，較高層級工作的開展才能得到基本的支持。

第二，加快社區組織和志愿組織的建設。我國當前社區管理仍然存在漏洞與短板，比如政府部門的管理在時間上具有一定滯后性，因此需要更為廣泛的主體共同參與到管理中去。如果有居民自發建構的社區組織對社區事務進行管理監督，一方面可以進一步增強居民自治的意識；另一方面也可以保證社區面對突發狀況時做出更全面細致的反應。志愿組織則是可以為社區組織的運行提供必需的人力物力保障。社區方面還可以向廣大社會力量尋求幫助，破除內部信息封閉與工作低效。借助提供建設應急管理平臺服務的第三方一同參與治理，將其專業知識、技能和設備逐步引入治理中心圈內，切實保障居民利益。利用大數據等高端技術實現橫向的地區之間、縱向的層級之間互通有無，保證信息和經驗的有效傳遞。

（四）硬件優化升級建設

除了制度層面軟實力的加強，社區還應當注重自身硬件配套措施的完善與升級。我國的應急管理方案大致可分為“預防”“預警”“處理”“恢復” 四個基本階段，而建設重點就是在這四個階段中完成不同的應急任務。

在“預防”“預警” 階段：建立風險監測預警系統。一個先進的風險監測體系可以實現對社區的全天候監管，通過對實時數據的統計和計算，結合風險評估尺度和量化標準建立起風險評估模型，從而及時對社區情況進行評價。此外，社區甚至可以借助一段時間的變化趨勢做出相應的風險預測，以彌補反應速度慢這一短板。

在“處理” 階段：建設應急管理綜合指揮平臺及應急物資智慧管理。各個社區在疫情中推出的團購模式為社區管理智能化和政府行政高效化提供了趨勢走向和發展思路。社區團購具有網絡化、智能化、本地化、區域化的特點，在疫情封閉管理期間顯示出極大優勢，線上進行信息集中溝通，線下進行物資分散流通，實現了集中分散的高效配合。

在“恢復” 階段：加快數據收集及數據分析。社區應該整合防疫期間收集的數據和案例，總結分析出自身尚且存在的不足和劣勢。在疫情逐漸常態化的后疫情時代，政府更應該利用大數據對處理應急狀況時相關信息進行收集更新并予以相關反饋，借此分析出應對突發狀況時的短板和優勢，對已有的應急預案做出及時修改完善。

四、結束語

當前，中國政府正走在向“服務型政府” 轉型的道路上，這意味著國家對于社會的絕對管控已經不再符合歷史前進的方向。隨著簡放政權的不斷深入實施，社會和市場也將在治理中起到相比以往更加重要的作用，一個多元復合治理的民主模式已經呼之欲出。在后疫情時代，基層社區的表現牽動著整個社會的狀態，因此擁有一個能夠兼顧多方利益的制度和群策群力就顯得愈發重要。政府應當從此次新冠疫情的表現中總結經驗教訓，從自上而下的縱向管理與相互配合的橫向協作同時發力，將軟件方面的治理機制與硬件方面的智慧平臺相互結合，以提升我國的基層應急管理水平。

參考文獻：

[1] 許珂，周偉.治理理論的中國場景：復合治理的勃興[J].深圳社會科學，2020（03）：82-87+141.

[2] 王名，蔡志鴻，王春婷.社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新[J].中國行政管理，2014（12）：16-19.

[3] 許張琨琦.從多元治理到高效共治：構建社區治理共同體[J].現代商貿工業，2021，42（32）：101-102.