研究型審計視角下高校經濟責任審計質量提升研究

薛冬英

（湖南城市學院 審計處，湖南 益陽 413000）

新時期高校內審部門要基于學科組織結構創新，開展研究型審計，堅持需求導向和問題導向，促進學科交叉融合和內涵發展，加強制度設計，探索有利于解決復雜問題的新型組織結構及制度體系。2023 年5 月，習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上強調，要堅持依法審計，做實研究型審計，打造經濟監督的“特種部隊”。轉變審計思路，既要善于發現問題，更要注重解決問題，發揮審計的建設性作用。根據審計實踐需要，強化審計理論研究，推動審計理論、審計實踐和審計制度創新。”[1]2023 年1 月湖南省審計廳印發《關于積極推進研究型審計進一步提升審計監督效能的實施意見（試行）》。雖然各級政府開始關注和推進研究型審計，但目前研究型審計主要運用于國家審計，針對高校內部審計尤其是高校經濟責任審計開展研究型審計的實踐很少。實際上，中國高校已經具備了實施研究型審計的專業勝任能力，也已經到了必須實施才能更好地促進高校高質量發展的階段。高校內審人員要打破傳統審計模式，創新審計思路，從研究型審計視角開展經濟責任審計，提升審計質量，拓展審計價值，促進高校治理體系和治理能力現代化。

一、文獻綜述

國外沒有經濟責任審計這個概念，發展較為完善且審計目的與之相近的是政府績效審計，較多運用于政府的公共經濟活動。1984 年，以效果性、經濟性、效益性為核心的政府績效審計，逐漸進入許多國家的審計機構，政府績效審計獲得巨大的發展。Dittenhofer 認為績效審計在當代可以應用的范圍很廣，僅僅用經濟利益衡量政府部門效益太過淺顯，績效審計已經可以監督和規范政府的各種經濟活動，應該重視績效審計。[2]Raudla R.在分析政府公務人員的調查結果中，認為一方面要提高對被審計對象的認知和理解，另一方面要增強社會對審計的關注與重視，建立系統的審計公告制度，能極大地促進審計結果、審計建議的落實和運用。[3]Dietrich Eamhart 指出要提高政府績效審計水平的質量應該綜合考慮審計所涉及的范圍、工作的規范化程度、工作的執行程度等因素。[4]

經濟責任審計是我國特有的一種審計方式，是具有中國特色的經濟監督形式。國內學術界相關研究文獻較多關注政府審計和企業審計，對高校經濟責任審計的研究還處于探索階段。李延召、司艷萍認為我國高校經濟責任審計建設還不完善，沒有達到規范，建設過程中存在著多種問題，應該內部治理和內部經濟責任審計相結合，從內部治理角度強化普及經濟責任審計的重要性，貫徹實行審計對象“全覆蓋”，保障高校內部治理體系的完善。[5]李艷茹基于權力清單視角，提出從明確領導干部崗位職責和權限、強化權力運行軌跡監督審計、對權力和職責進行責任認定等方面提高高校經濟責任審計質量。[6]劉珂認為要在審計工作中總結不同高校的共性，探索發現被審計高校部門的個性，并根據被審計高校部門的個性明確審計重點，開展審計工作。[7]馮瑛提出要提高審計效率和質量，必須切實提升審計人員的專業化程度、職業素質和其他綜合素養。[8]

國外績效審計對高校經濟責任審計研究有一定的借鑒意義，國內關于高校經濟責任審計的研究雖取得了一定的成果，但較多傾向于政府審計和企業審計，很少有從研究型審計的角度探索提高高校經濟責任審計質量的研究成果。本文從研究型視角出發，探索提高高校經濟責任審計質量的路徑，這一研究具有較強的實踐意義。

二、新時期高校推進研究型審計的基礎和存在的問題

國內關于研究型審計的學術成果不多，什么是研究型審計也還沒有明確的界定。有些學者認為，研究型審計是指在審計工作實踐中強化調查研究。有些學者認為，研究型審計就是把對政策、體制、機制、制度的研究作為審計的前置準備，把研究貫穿審計實施全過程，改變以往只注重揭露問題、簡單提出建議的慣性思維，而是站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度思考審計工作。[9]筆者認為高校研究型審計是高校審計人員采用學術研究者的研究創新精神運用于審計方案制定、審計實施、審計報告和審計整改全過程的一種審計方式，注重項目審前調查研究、審中問題挖掘和分析、審后經驗總結提煉和運用。新時期我國高校已經具備了實施研究型審計的基礎，但是在推進過程中還存在一些問題。

（一）實施基礎

有研究潛能的研究主體是高校開展研究型審計的“軟實力”。中國大部分高校內部審計人員的綜合素質都很高。由于高校是人才高地，大部分高校內部審計人員都學歷很高，他們熟悉高校業務，自身專業能力很強，通常是集專業化、年輕化、信息化于一身，這為從事研究型審計打下了堅實的基礎。以某地方本科高校為例，該校內設獨立的審計處，主要負責財務收支審計、預算執行績效審計、中層干部經濟責任審計、基建全過程審計、維修預算和結算審計、物資采購預算審計、專項資金審計等，正式編制人員6 名，學生助理2 名，學歷結構包含1 名博士和3 名碩士，職稱結構為1 名正高級和3 名副高級，專業結構包括工程、管理、財務等，為開展研究型審計提供了較扎實的隊伍和技術支撐。

高校內部具備多種類型的高層次人才，為開展研究型審計提供了強有力的智庫支撐。高校自身專家學者對本校的情況更了解，提供的咨詢建議更具有針對性和可操作性，而且內部專家學者與審計人員因處在同一單位，基于服務學校治理目標的利益趨同性，提供的建議也更無保留、更切中要害。

（二）推進過程中存在的問題

高校是特殊的行政事業單位，有自己獨特的運行模式和組織機構。內部經濟責任審計對象為中層領導干部正職或主持工作1 年以上的副職，即其下屬行政管理機構、二級學院等部門黨政負責人，除校辦企業、后勤集團外，各部門負責人都不具備法人身份，各部門業務活動均不涉及投資、負債、盈利等，也不進行獨立的財務核算，經費采用學校安排預算、學校統一核算管理的模式。在會計核算方面的責任相對較少，在經濟管理、政策落實和執行財經法紀方面的責任相對較多。新時期高校規模不斷擴張，經濟業務越來越豐富和復雜，各部門負責人的權利越來越大，經濟責任審計內容不斷擴充和深化，需要在財務收支審計的基礎上，著重監督檢查領導干部履職盡責情況。內審人員需改變審計重點，合理運用研究性思維、經濟責任審計理念，從財務合規性審計轉變為內部控制、風險管理審計，從事后“治已病”轉變為事前“防未病”，并更多關注中層領導所在部門經濟業務的真實性、合規性和效益性，以及所作經濟決策的合法性、績效性。高校有著推進研究型審計的基礎和實施的可能性，但同時也存在一些制約因素：

1. 審計制度不健全，審計獨立性不夠

健全的制度能有效指引審計工作順利開展，切實提高審計工作執行力。一些高校比較重視教學、科研等核心業務，忽視審計制度建設，把審計僅僅定位為財務監督，還沒有上升到經濟監督的高度，致使審計發揮“經濟體檢”作用受限。

沒有根據上級法規及時修改完善自身經濟責任審計相關制度，如某地方本科高校沿用的經濟責任審計制度是2014 年制定的，而2019 年7 月中辦、國辦頒發了新的經濟責任審計規定，新規定強調黨對內部經濟責任審計的領導，責任界定中的直接責任、領導責任和主管責任修改為直接責任、領導責任，在審計重點內容、審計結果運用等方面也做了修改和完善。該校沒有根據新的上位法修改制度文件，影響審計的質量。

部分高校還沒有根據上級要求成立黨委審計委員會，部分高校雖然有聯席會議制度，但聯席會議作用發揮不明顯，聯席會議成員單位主動參與度不高，參與效果也不甚理想，沒有形成“審前共商、審中協調、審后運用”的監督合力，審計權威性不高，審計結果運用程度有限，審計質量難以保證。

職責不清晰，審計獨立性不夠。內審部門主要負責對校內其他部門履職過程的再監督，但在實際工作中，審計還需參與校內資產驗收、資產清查處置、招投標、合同會簽等管理業務，既是監督者，又是執行者，難以客觀、公正、獨立地行使監督并出具審計意見。

2. 審計方案針對性不強，審計內容不全面

高校內部黨政機構、二級學院、校辦企業等不同部門負責的業務口徑大相徑庭，掌握的資金、資產、資源不一樣，擁有的權利和責任也不盡相同。實際工作中，審計方案大同小異，針對性不強，往往是一個審計方案適應多名被審計干部，很少結合不同崗位特點和權利責任清單，關注不同部門的風險節點和腐敗風控點。如某地方本科高校2019 年干部換屆，審計處對12 名中層領導干部進行離任經濟責任審計，只有一個審計方案，沒有根據不同崗位職責內容制定不同審計方案，沒有突出不同審計對象的審計重點，審計人員也很少關注領導干部崗位相應的經濟責任和該行業國家經濟政策背景，沒有梳理管理流程上的薄弱環節，審計定位不準，審計重點不突出，存在“為審而審”的現象。這就導致審計內容不深不透，沒有聚焦領導干部的權力運行軌跡，不能揭示體制機制運行的漏洞和風險，發現的問題價值不高，審計質量不高。

審計內容不夠全面。從審計深度看，審計內容還停留在財務管理、會計核算的合法性和真實性方面，較少結合學校十四五規劃、年度工作要點等審計經濟指標完成情況，缺少效益性審計，也較少上升到學校治理和內部控制管理等方面。從審計廣度看，大部分學校沒有明確領導干部換崗交接規定，離任審計中，審計內容很少涉及前后任交接資料的審計，既可能造成領導干部履職不全面而給學校帶來損失，又可能影響審計質量。

3. 審計評價站位不高，評價指標不夠科學

高校經濟責任審計往往比較注重財務、資金的合規性審查，審計評價流于形式，很少站在學校治理高度從體制機制、制度運行等深層次提出干部服務學校改革發展中的堵點、難點、痛點問題的建設性評價，審計評價服務高校治理的意識有待加強。

從評價指標來看，審計評價不夠精準，多為定性評價，較多使用“基本完成”“執行較好”“有待加強”等籠統性描述，缺少量化數據來支撐，存在一定的主觀性，審計結果可運用性不強。從定量評價來看，審計人員缺少對領導干部崗位權利與責任的清晰認識，沒有細化權利責任清單，也沒有根據不同崗位性質構建操作性強的分類指標體系，很少從經濟性、效率性、效果性的角度定量分析目標任務執行情況，往往從提交的崗位職責、述職報告、工作總結中提煉經濟責任履行情況，缺少深入研究。另外，同一高校處在不同發展階段，因戰略定位不同，對中層領導干部經濟責任履職的關注點也應不一樣，評價指標的設定不能一成不變，應動態調整。

4. 先離再審，審計結果運用不理想

雖然國家強調“經濟責任審計可以在領導干部任職期間進行，也可以在領導干部離任后進行，以任職期間審計為主”，應“將經濟責任審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考”[10]，但高校中層領導干部經濟責任審計中普遍存在先離再審、審用脫節現象。如某地方本科高校2019 年—2022 年，共開展經濟責任審計20 個，其中離任審計18 個，任中審計只有2 個，任中審計占比10%，比例明顯偏低。審計監督關口前移不夠，往往審計還未完成甚至未開始，領導干部已到新崗位履職，影響對領導干部進行監督的效率和質量，審計滯后使審計結果無法運用到干部的選拔、任用和激勵等環節。另外，高校經濟責任審計報告對領導干部的評價比較抽象，評價內容主要傾向于財務管理情況，而組織部門考察干部更多關注德、能、勤、績、廉等方面，審計報告對組織部門選人用人作用有限，而且組織部門干部任用文件中也沒有審計報告運用的相關規定。

5. 審計激勵不到位，審計結果不夠科學

新時期高校辦學規模、辦學層次日趨擴大，高校經濟責任審計要有計劃有步驟推行審計全覆蓋，實施黨政同責、同責同審，抓住“關鍵少數”，審計任務非常繁重。而高校績效工資大多與科研成果、教學成果等掛鉤，沒有考慮審計成果。高校沒有建立和完善審計人員的激勵保障措施，審計人員認為工作做多做少、做深做淺都一樣，加上審計工作有“找茬”之嫌，高校審計人員雖然具備實施研究型審計的專業勝任能力，但審計人員缺乏用研究性思維開展工作的動力，習慣按慣性思維、按老辦法開展工作，經濟責任審計大部分還停留在對財務進行合規性檢查，基本不會主動、創新開展經濟責任審計。審計前缺少針對性的研究，導致政策理論把握不準，審計中發現問題不突出，審計后提出的建議不夠精準，工作經驗總結不及時、不到位。

三、高校提升經濟責任審計質量的路徑

中層領導干部經濟責任審計是高校內部審計的重點內容，是保障高校健康發展的重要措施，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹新發展理念，從研究型審計視角提高高校經濟責任審計質量，必須堅持問題導向，建立健全審計制度、把握審計重點內容、構建科學合理的評價體系、加強審計結果運用，并從學校層面激勵審計人員敢于創新、愿意創新。

（一）健全經濟責任審計管理體制

1. 加強黨對經濟責任審計工作的領導，完善審計制度

高校經濟責任審計工作要在高校黨委統一領導下開展，要改革審計管理體制，提高審計站位。首先，根據工作需要成立黨委審計委員會，從學校層面加強領導和協調，確保審計獨立性，提高審計權威性。黨委審計委員會要加強對經濟責任審計工作的整體謀劃，指導建立健全以高校治理為框架的經濟責任審計制度，根據中層領導干部職責和掌管的資金大小，指導制定審計對象分類管理辦法，確保應審盡審和審計全覆蓋。黨委審計委員會由高校黨委書記擔任主任，把黨的領導貫徹到經濟責任審計工作全過程全環節全方面，提高審計監督的權威性。其次，針對重要審計項目建立臨時黨支部制度。臨時黨支部建立和審計項目進點同時進行，引導審計人員從政治的高度去看經濟監督，旗幟鮮明講政治，帶著政治頭腦做審計。對于審計過程中遇到的復雜情況和難點疑點，先由臨時黨支部討論，再由黨委審計委員會定奪。

2. 根據審計項目邀請經濟責任審計聯席會議成員，推動精準審計

高校經濟責任審計聯席會議可以充分發揮部門聯動作用，推動審計問題整改，進一步強化審計結果運用。目前大部分高校經濟責任審計聯席會議一般由紀檢監察、組織、人事、財務、資產和審計等部門組成，考慮高校內部行政管理機構和二級學院等部門比較多，且各部門的經濟業務運行規律和職責迥然不同，審計人員所掌握的知識不可能面面俱到，可以利用高校自身人才優勢，根據項目類型邀請相應的校內專家參予，使審計人員能突破行業、專業壁壘，有效提高問題發現的精準性和審計評價的針對性。

（二）把握經濟責任審計重點內容

審計重點內容是審計項目實施的指揮棒。審計全覆蓋的同時要關注重點人員、重點領域、重大風險點，加強項目審前謀劃和調研，在確定審計重點內容時力求做到三個聚焦：聚焦中層領導干部貫徹落實國家方針政策，以資金、項目、政策和學校核心指標推進情況為重點，關注是否制定了具體的落實措施、落實情況以及取得的實際成效等，促進高校治理效能提升；聚焦“三重一大”制度執行，中層領導干部履行經濟職責的主要方面是單位重大經濟決策的執行情況，這些決策執行也最影響高校事業的發展，審計人員要改變以往更多關注財務收支合法合規性方面，把審計重點放在“三重一大”政策決策執行的效果上來，以促進高校高質量發展；聚焦崗位和所在部門主要風險點，加強調查研究，了解主要經濟活動和業務活動的特點，如對人事處處長審計，可以把人才招聘、教職工職稱評聘和各類評審等作為廉政風險點；對黨政辦主任審計，可以重點關注公務用車、公務接待和印章管理等。著眼于權力運行和責任落實，審深審透重點問題，針對以往高校經濟責任審計中體現出來常見問題，如審計內容履職特點不鮮明、預算執行和財務收支與決策過程掛鉤不密切、重大政策部署貫徹落實關注不夠、推動學校高質量發展力度不夠等問題，把好“查病關”，加大風險隱患的揭示力度，促進領導干部履職盡責、擔當作為。

（三）構建經濟責任審計評價指標體系

審計評價是經濟責任審計的核心環節，是審計報告的最終落腳點。高校應根據內部組織架構、部門經濟業務特點，分類管理，分類確定評價指標，如行政管理型、教學科研型和企業型。聚焦學校發展改革大局和核心指標任務，從專業建設、學科發展、人才培養、科研成果、創新驅動、服務師生、社會貢獻、內部治理等方面設計各崗位對應的評價指標和評價標準，做到審計什么、評價什么。指標設計緊扣“經濟責任”這個主題，考慮定性和定量方面，以定量為主，減少概括性描述，使審計評價更具有針對性和指向性；考慮財務和非財務方面，以非財務指標為主，注重學校治理規范化和法治化；既關注績效達成，也關注制度執行情況。如對教學院的院長開展經濟責任審計時，建立人才培養指標，可用學生數量、英語四六級通過率、考研率、學生競賽成果及獲得的獎項證書來定量評價；建立科學研究指標，可用科研立項和結題數量、“雙一流”學科建設數量、核心期刊論文刊載量來定量評價。[9]根據領導干部行使的權力和履行的責任對等的原則，以審計查出的事實為依據，堅持問題導向，切實“對癥下藥”，結合當時國家政策背景和學校發展所處的客觀環境等，采用研究型審計綜合分析方法，對中層領導干部經濟責任履行情況精準“畫像”，使審計評價真正服務于干部的選拔任用。

（四）強化經濟責任審計結果運用

審計潛在價值的發揮需要審計結果的充分運用。審計的目的不只是停留在查找問題層面，更注重問題整改，把好“治病關”，落細落實整改建議，促進內部機構建章立制、良性發展和高校治理能力現代化。內部審計部門可以建立經濟責任審計案例庫，總結提煉審計信息，縱向比較同一崗位不同領導干部經濟責任履行情況、以往問題整改、經濟業務流程優化和部門目標實現情況等，橫向比較不同部門經濟業務信息聯動和工作協同情況。建立審計問題清單和整改工作臺賬，促使審計整改閉環運行，對于整改推進緩慢、整改不力而給學校造成損失和不良影響的，應問責部門負責人和相關人員。對于審計結果信息，在適度范圍內公布，提高審計結果透明度，進而推動審計結果運用。對于典型的、普遍性的問題，詳細闡釋問題性質、表現方式、定性依據、產生原因、對策建議等，為更好服務干部監督管理，在中層領導干部會議上進行通報，并對照問題類型在全校范圍內開展自查自糾，把好“防病關”，達到風險警示和防控作用。為了提高組織部門在選人用人方面對審計報告的利用程度，作為經濟責任審計的委托方，組織部門應加強與審計部門的溝通，科學、合理安排中層領導干部離任審計和任中審計，增強審計報告的價值。

（五）做實經濟責任審計保障措施

新時代賦予內部審計人員新的職責使命。高校經濟責任審計理念要從財務合規性審計轉變為內部控制、風險管理審計，從“治已病”逐步轉變為“防未病”。既要繼續發揮監督職責，規范權力運行，又要防控風險，為高等教育事業的高質量發展保駕護航。一是高校黨政負責人重視，確保審計的獨立性和審計人員的主觀能動性。高校內審部門與學校其他職能處室、二級學院處在同一層級，是學校治理體系關鍵的監督環節。學校在業務流程設計上要能確保審計的獨立性，在審計人員績效工資晉級、職稱評聘上能適當考慮審計業績情況，激勵審計人員敢于“亮劍”，審計評價不需要瞻前顧后，能客觀真實反映中層領導干部經濟責任履行情況。二是審計人員與時俱進，加強學習。新時期高等教育迎來了快速發展，“雙一流”學科建設、升碩升博升大甚至爭創世界一流學科等，高校內部的經濟業務越來越復雜，加上會計、審計理論和實務不斷更新，內審人員要注重學習研究新實務新理論，通過業務研討、以審代訓、頂崗實踐、兄弟院校學習交流等方式提高業務能力。三是創新審計手段，提高信息化水平。貫徹新發展理念，利用智慧校園建設成果，通過審計軟件與財務管理系統、預算管理系統、資產管理系統等業務系統的有效對接，實現經濟業務信息跨部門、全流程連接，快速確定存在的風險點和審計切入點，提高審計質量。四是加大審計宣傳力度，營造良好審計環境。充分利用校園網及審計網站，積極宣傳審計法規、制度、流程，開展經濟責任審計知識專題講座和典型案例警示教育，及時公示審計計劃，讓校內相關部門和人員知曉審計結果，增強經濟責任審計的重要性和嚴肅性，逐步提升教職工對審計工作的認同度和支持度，進而提高審計價值。