環境公益訴訟中懲罰性賠償責任順位問題

[摘要]最高人民法院于2022年1月出臺的《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《解釋》）針對《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中存在的環境侵權領域部分爭議性問題作出確切回應，承認了懲罰性賠償在環境公益訴訟中的法律適用性。本文對該《解釋》中提出的環境公益訴訟懲罰性賠償與其他責任的并處規則進行探討，通過案例分析和比較研究的方法，明確了環境公益訴訟中的懲罰性賠償實際與生態修復責任具有一致填補性原則，二者可并處使用；厘清了懲罰性賠償與公法的制度屬性差異，懲罰性賠償和公法責任（一般指行政罰款和刑事罰金）具有不同的懲罰性質，應當分屬兩種責任，可并處適用；也為環境公益訴訟中懲罰性賠償與其他責任的競合規則提供了更清晰的解釋思路，一切要以民法責任優先，公法責任居后；且在民法賠償中侵權人應先履行“填平性”修復責任，再承擔懲罰性賠償責任。

[關鍵詞]懲罰性賠償；生態修復責任；行政罰款；刑事罰金；責任競合

引言

《民法典》第1232條首次在環境侵權領域中引入懲罰性賠償制度，承認了環境侵權懲罰性賠償的法律適用性，突破了我國民事環境侵權責任領域一直堅持補償性賠償原則的法律局限，使環境侵權行為的賠償原則在填補性的基礎上增設了懲罰性的責任，通過提高違法成本來懲戒環境污染、生態破壞等違法行為。[1]但其并未厘定懲罰性賠償在環境侵權領域的適用范圍，即懲罰性賠償是否能夠適用于環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟中，《民法典》中規定的“被侵權人”除指普通民事主體外，是否包括特殊公益主體。[2]

環境民事公益訴訟及生態環境損害賠償訴訟，與環境私益訴訟出于維護因環境污染受到損害的人身、財產權益的目的不同，其兩者主要是維護因環境污染和生態破壞行為而間接導致受損的社會利益和國家利益。[3]《解釋》為環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償提供了法律支撐，[4]其中第12條規定由國家規定的機關或者法律規定的組織作為被侵權人代表請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，人民法院可參照相關規定予以處理。這表明《民法典》中規定的“被侵權人”可包括特殊機關或組織，然而仍有一些問題仍存爭議：針對同一環境污染、生態破壞行為，有時多項責任都可適用，當在環境公益訴訟中發生此類責任競合現象時，懲罰性賠償是否能與生態修復責任并處？能否同時適用懲罰性賠償、行政罰款和刑事罰金？若并處如何規定責任順位？下文將圍繞這些問題展開分析。

由于生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟在訴權上具有一定的沖突性，在訴訟程序上具有銜接性與關聯性，故可將生態環境損害賠償訴訟看作特殊的環境民事公益訴訟。[5]因此，本文將以解釋環境民事公益中的責任順位問題為主。

一、生態環境懲罰性賠償與其他責任并處的法理依據

追究生態環境損害者的經濟法律責任主要通過民事賠償、行政罰款和刑事罰金三種手段進行，其中，懲罰性賠償和生態修復責任屬于民事賠償責任，行政罰款和刑事罰金為公法的范疇。通常情況下，我國涉及生態環境的公益損害救濟都有公法機制的參與，這便涉及責任競合的問題。

（一）生態環境懲罰性賠償與生態修復責任可以并處適用

王樹義、龔雄艷教授認為，環境侵權懲罰性賠償的懲罰性質與公益訴訟中的生態環境損害賠償的填補性質并不契合，故不能替代生態環境修復責任。[6]然而，通常在生態環境侵權案件中，一般的生態修復賠償責任始終難以填補侵權人實際受到的損害，生態環境損害難以證明、精神損害之類的無形損害常被忽略等種種原因，賠償責任提供的救濟與實際損害間有很大差距，只能通過懲罰性賠償來補償以達到充分救濟的目的。[7]

2021年9月29日，保定市中級人民法院開庭審理了一起環境民事公益訴訟案件：河北易縣一石料公司在未辦理合格審批手續的情形下私自在長城遺跡保護范圍內建設私有建筑，嚴重污染和破壞了遺跡周圍環境。法院認為該石料公司的惡劣行為不僅損害了長城這一公共文明遺跡環境，也損害了國家與人民的民族尊嚴，最終判決其除承擔生態修復等責任外，還支持了檢察院提起的關于懲罰性賠償的訴求。在上訴案件中，懲罰性賠償和生態修復責任并處反而產生了更理想的執法效果，法院判決的懲罰性賠償不僅僅對侵害人起到了威懾作用，還有意識地補償了廣大人民和國家社會因象征著偉大中華文明的長城環境風貌受損而無形受到影響的民族精神。懲罰性賠償作為依附于填補性賠償責任的附加產物，與生態環境修復責任并不沖突，創設生態環境損害懲罰性賠償制度能大大改善部分案件中環境損害舉證困難、損害責任難以認定、賠償數額相對過低等狀況。

（二）生態環境懲罰性賠償與公法責任可以并處適用

懲罰性賠償具有補償原告損失、懲罰被告以及威懾不法行為人等多重功能，很多學者將其看作一種與公法同質的懲治手段。陳聰富教授認為，懲罰性賠償具有“準刑事罰”的性質。[8]斯蒂文斯大法官也指出，刑事制裁與懲罰性賠償裁決的理由之間幾乎沒有區別，二者本質上并無差異。[9]然而，若將懲罰性賠償看作一種準刑事懲罰，那么懲罰性賠償金和刑事罰金并處就會讓被告遭受雙重懲罰的風險。眾所周知，現代民事侵權法律責任是以損害填補功能為主的，懲罰性賠償建立在補償性賠償基礎之上。環境侵權訴訟中的懲罰性賠償是為了彌補公權力治理懈怠而由法律賦予被侵權人在填補性賠償之外的特殊賠償，能夠更加有效確保環境侵權案件中在環境、物質、精神等方面造成的損害都能得到妥善彌補。[10]

懲罰性賠償作為民事責任，實際在環境公益訴訟中具有填補功能，不僅能充分補償侵權人的損害也能有效治理環境污染；刑事罰款作為一種刑事責任，強調對環境違法犯罪行為的嚴厲制裁；行政罰款主要目的是維持社會秩序，更注重對違法行為的遏制和懲罰。但行政罰款和刑事罰款作為公權力的制裁手段，都難以達到填補損失的效果。[5]且最終都將上繳國家或者行政機關，并不能直接對被侵權人起到填補損失的作用。因此，懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金有本質的區別，不能互相代替，在同一侵權案件中可以共存。

此外，懲罰效力往往通過威懾實現，但威懾在侵權責任法和刑法中卻承擔著不同功能。任世丹教授認為，刑法中的威懾是“完全威懾”，即通過消除犯罪者獲得收益來實現威懾功能，是絕對的禁止；侵權責任法中的威懾，是“適當的或最優威懾”，即通過將不法行為人的行為所產生的成本“內部化”實現威懾功能，通過“定價”阻嚇不法行為人實施侵權行為，達到預防的目的。[11]如此看來，生態環境懲罰性賠償所倡導的最優威懾在嚴格意義上并不能成為一種懲罰性概念，懲罰性賠償和刑事責任應屬兩種懲罰責任，在同一制度中并處適用時并不違反一事不再罰原則。

（三）生態環境懲罰性賠償與公法責任并處實例分析

誠然，帶有懲罰性質的規制手段一般由公法進行規定，但通常在實踐中關于環境侵權的行政處罰或刑事處罰懲處力度不強、處罰標準較低，難以形成威懾，罰款往往還低于違法所得。法官僅靠公法手段難以解決復雜性、交叉性并重的環境公益訴訟案件，這時懲罰性賠償就能加以補充與公法相互協調共同維持社會秩序。[7]就行政責任而言，我國《環境保護法》第59條專門創設了連續按日處罰的制度，然而在制度實踐中我國按日計罰制度的運行狀況不甚理想，由于只規定了針對超標排污等違法行為進行反復處罰，對非法開采等生態破壞現象仍然無法處罰，存在較大局限，對社會公共利益損失的填補救濟功能十分有限。

無論是行政處罰還是刑事處罰，其賠償金額都是有限的。徐州市檢察院于2015年對鴻順公司連續三年私設暗管偷排廢水的違法行為提起訴訟，法院在判決過程中判定了鴻順公司以2600噸廢水的生態環境修復費用26.91萬元為基準，承擔該基準4倍的賠償責任；并且在該判決之前鴻順公司已經因同一違法行為受到過兩次行政處罰，繳納了15萬元罰款。該案例中從15萬元行政罰款可見一般性的行政處罰難以填補實際造成的生態損害，故在符合《民法典》構成要件的條件下，法院需要以懲罰性賠償加以補充。由于當時年份尚早，有關生態環境侵權懲罰性責任賠償制度并未出臺，但該法院作出的比環境修復費用多出4倍的賠償責任判決從金額設定的角度與后續的懲罰性賠償責任屬性也基本一致。

懲罰性賠償的制度屬性本就是以私法機制執行本應由公法承擔的懲罰、威懾等特殊功能，[12]以私法彌補公法之不足，因此懲罰性賠償與公法并處反而能發揮更優的裁決效力。懲罰性賠償制度雖理論上屬于一種民事處罰，但其具有不同于民事責任的懲罰制裁性特點，是傳統民法中的一大突破，為了確保這一制度在司法實踐中有效實現立法目的，需要刑法、行政法和民法的相互配合。[13]

二、生態環境懲罰性賠償金與其他責任并處的規則

（一）行政法和刑法兩種公法責任的競合問題

雖然在德國《違反秩序罰法》第21條中規定，在某一行為同時構成犯罪與違反秩序時，只適用刑法，但我國《中華人民共和國行政處罰法》第22條明確規定，行政罰款可以抵扣相應的刑期。[14]后者的制度更加合理，兩種公法責任相互折抵符合懲罰得當的觀念，可以有效解決公法責任之間的順位關系。

（二）公私責任競合問題

關于公私責任競合方案，目前學界提出過三種：同時適用、擇一適用和互為補充。三種法律責任同時適用極易造成一事多罰，不僅讓侵權人承受過重的經濟負擔，也給社會帶來不良影響；擇一適用，即法院只能擇其一種責任，則過于局限，復雜的案件往往靠單一的法律規定無法應對；目前最為適宜的是公法私法互相補充的模式。懲罰性賠償和公法責任罰款是不同性質的債權，不能相互抵扣；行政罰款和刑事罰金屬于公法債權，是一種制裁措施。

生態環境懲罰性賠償屬于私法債權，主體上仍具有填補損害之功能，其適用必須依附于生態環境損害賠償并用于生態環境修復相關工作中，性質上并不會從私法變為公法。[11]因此，需要設計合理的責任順位機制，嚴格貫徹過罰相當原則，對環境民事公益侵權案件作出公正判決，不僅確保被侵權人獲得應得的賠償，也要保證侵權人的權益，在多種賠償懲罰責任發生重疊的情況下作出適當取舍，避免過度懲罰、矯枉過正。

（三）《解釋》中的責任競合規則

《解釋》明確了懲罰性賠償責任與行政、刑事責任之間發生法律規范競合時的優先承擔順位，同時也辨明了民事責任內部位序。《解釋》第11條規定了侵權人因同一污染環境、破壞生態行為，應當承擔包括懲罰性賠償在內的民事責任、行政責任和刑事責任，表示民事責任和公法責任能同時并處；同時規定若侵權人的財產不足以支付所有賠償，應當優先承擔民事責任，在承擔民事責任時若財產仍不足以支付的，應當優先承擔懲罰性賠償以外的其他民事責任，即其他填補性賠償責任。這說明在我國現有司法解釋下提倡按照民事責任優先的順序確定修復責任優先，貫徹了我國生態環境損害以修復責任為中心的思想，充分保護被侵權人權益，利于保護民法體系的穩定與統一。[15]根據對上述多項責任競合問題的分析，參考《解釋》，以侵權人符合《民法典》關于環境侵權懲罰性賠償所述構成要件的條件為前提，可以得出以下結論：

在環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟中，以考慮侵權人財力有限為前提，遵循包括生態修復責任在內的填補性賠償優先原則，將懲罰性賠償金看作對公共環境進行額外的修復途徑以及對侵權人嚴厲的懲罰手段，最后再相應判決公法責任。在環境民事公益訴訟中，公法責任前置也屢見不鮮，但需清楚，懲罰性賠償作為主體功能為填補損害的私法手段，與行政處罰、刑事處罰有本質的區別，兩種公法路徑與懲罰性賠償應是相互補充但無法相互替代的關系。因此，當公法程序在環境公益訴訟中前置時，懲罰性賠償責任的適用照常，三者并用互相補充，在侵權人被處以行政罰款或刑事罰金之后仍能夠承擔懲罰性賠償責任。在司法實踐中裁判應確保在所施加的懲罰總額不能超過威懾之必需的條件下充分保護環境公共利益。

三、結語

隨著《民法典》環境侵權懲罰性賠償制度的正式確立，我國在生態環境領域的相關法律上又做出巨大的突破與革新。《解釋》的出臺對《民法典》實踐中存疑較大的爭議問題進行了具體的解釋與厘定，關于環境侵權懲罰性賠償的適用范圍方面，其中明確表示在環境公益訴訟和生態環境損害訴訟中可適用懲罰性賠償制度。由于涉及環境侵權的案件相當復雜難以判決，單一救濟機制往往難以充分保護某項權益，于是多種機制的合作共治至關重要。[16]本文對在環境民事公益訴訟中包含生態修復責任和懲罰賠償在內的民事責任與以行政罰款、刑事罰金為主的公法責任之間的責任競合問題作出分析。

筆者認為，應嚴格遵循《解釋》中做出的對責任適用順位的闡釋，在環境公益訴訟案件中，懲罰性賠償與刑事責任、行政責任三者并不沖突可以并處，且無法互相替代。民事責任理應優先于行政和刑事責任的承擔，侵權人在承擔民事責任時也應以填補性責任優先，懲罰性賠償責任隨后。這種責任順位機制既能盡可能避免法官因自由裁量權過大導致不嚴謹判決，也能盡量減少因責任競合的復雜性造成對被侵權人做出過度或過輕懲罰，以實現環境公共利益最大化。

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作者簡介：馮昱溶（2003.6-），女，漢族，四川南充人，本科，研究方向：民商法、環境侵權法。