土地金融理論下的土地市場調控機制分析

何婧

近年來，我國房地產市場呈現不規則發展的情況，雖然政府出臺多項政策，但效果不明顯。對此，本文基于土地金融調控理論分析，結合相關數據，對土地儲備融資現狀、城市土地一級市場金融現狀、城市土地二級市場金融現狀進行分析，指出土地市場融資、土地市場調控兩方面存在的問題，并提出土地市場調控機制完善建議：推進土地金融市場調控工具創新；加強國內外土地金融政策研究并完善土地金融政策體系；提升土地金融市場調控相關人才培養力度，旨在提升土地市場調控質量，推動土地金融市場穩定發展。

一、土地金融調控基本概述

土地金融是市場經濟發展進程中衍生的產物，是金融業發展的重要組成。由于土地具有資產的特殊性，可以充當信用工具進行融資，所以土地金融的業務內容包括抵押借貸、資金結算等［1］。不論是哪一種土地金融業務，其本質都是通過土地、建設項目等獲得的現實收入。土地金融具有債權可靠性、一般證券化的特征，其市場風險較小、流動性風險較低。現階段，土地金融市場結構可分為儲備市場、城市土地一級市場、城市土地二級市場，不同的土地市場都有與其相對應的土地金融工具與融資渠道。因此，土地與金融之間相輔相成，是一種辯證關系。

土地金融調控是根據房地產市場的實際運行情況、宏觀經濟發展情況，通過調整貸款利率、執行標準、貸款審批條件等，對土地市場進行調控的手段。現階段，我國土地市場仍存在監管方土地調控手段不靈活等問題，使土地市場發展較為混亂。

二、土地金融現狀分析

（一）土地儲備融資現狀

土地儲備融資能夠為土地儲備過程提供充足的資金支持，為土地市場調控提供便利。土地儲備的主體是地方政府國土資源管理部門［2］。現階段，我國土地儲備方式主要有土地征用、土地使用權收回、土地收購、土地置換［2］。本質而言，城市土地儲備融資是投入比較高的經營性行為，保證資金來源的充足性是土地儲備融資正常運行的基礎與前提。我國土地儲備資金來源主要有財政投入、商業銀行貸款等。財政投入方面，初期投入到土地儲備機構的資本金金額通常較少，同時出讓土地使用權的收入屬于政府財政收入，使部分地方政府通過土地儲備實現更多財政收入。在此背景下，財政投入難以成為土地儲備資金的主要來源。商業銀行貸款方面，基于諸多不確定因素影響，及商業銀行對其自身的風險考量，通常以短期借款的形式為土地儲備機構貸款，這加大了土地儲備目標的實現難度。另外，受經濟波動、貸款來源不穩定性等因素影響，將商業銀行貸款作為土地儲備融資的主要方式，會使土地儲備風險轉嫁給商業銀行，增加了土地儲備融資風險。

（二）城市土地一級市場金融現狀

2016-2020年全國城市建成區土地面積變化情況，如表1所示。

根據表1數據分析可以看出，近年來，我國城市土地總供給總體呈現上升趨勢，2016-2018年間，增長加快，2019年后，增長幅度逐漸降低。出現此情況的原因在于，城市發展進程中，土地供給難以有效控制。理論視角而言，城市土地所有權歸國家所有，但因國有土地所有權代表較為模糊，導致土地一級市場的供給主體不明顯，雖然國家出臺了阻止違法用地的行為政策，但違法用地現象依然存在。

財政投入視角而言，由于財政投資具有無償性、無風險性，所以財政投入適用于土地整理的初期工作。但財政投入受政府收入總額等因素限制，且土地整理投資的回報周期長，政府投入資金難以充分滿足土地整理需求，對土地整理的有序發展產生一定影響［3］。另外，土地儲備收益中，僅有少部分被運用于新土地項目整理工作中，大部分用于貸款償還、增加財政收入等方面，難以有效推進土地儲備業務的擴大發展。

商業銀行貸款視角而言，通過引航貸款籌集土地儲備資金仍存在銀行貸款期限與儲備土地運營周期不配套、銀行貸款利率高、土地收購儲備資金需求大、利息總額高、銀行貸款來源不穩定、銀行貸款受經濟市場環境影響大等問題［4］。

（三）城市土地二級市場金融現狀

現階段，我國城市土地二級市場使用的金融工具具體如圖1所示。

圖1分析可知，我國城市土地二級金融市場的融資活動較為活躍，且金融工具種類更多，工具使用更具靈活性。

根據《中國統計年鑒》（2021）相關數據顯示，我國房地產企業利用國內貸款的需求量呈現出逐漸增加的趨勢［5］；利用外資、外商直接投資呈現出逐年遞減的趨勢；房地產企業自籌資金呈現出逐年遞增的趨勢。對上述融資方式進行比較發現，通過銀行貸款的融資金額占20%左右，利用外資的融資金額占2%左右，外商直接投資為1%，自籌資金與其他資金分別為38%、39%。

三、土地金融及土地市場調控存在的問題

（一）土地儲備融資存在的問題

結合上述分析，總結土地儲備融資存在的問題，主要有以下幾點：

第一，土地儲備金融市場化程度較低，存在信息不對稱、融資渠道單一、融資結構不合理等問題，降低了土地資源配置效率，不利于社會經濟的協調發展。

第二，我國城市土地金融體系中，銀行間接融資的方式占比較高［6］。究其根本原因是我國金融結構長期以銀行為主，資本市場落后于經濟社會需求，進而出現土地儲備融資過于依賴銀行間接融資，導致金融效率低，難以為土地儲備項目擴大發展提供有力支持。

第三，現階段，我國金融產品創新不足，受土地特征性因素影響，土地金融產品過于單一，甚至落后于城市化建設發展需求，難以高質量服務于土地市場發展。

第四，從我國城市土地二級市場資金來源比例上看，存在融資結構失衡的情況。其中，39%的其他資金中，來源不明確，無法確定融資的途徑，表明這部分交易未得到有效的市場監控與控制，反映出我國土地二級市場仍存在制度不完善、融資體系不完善等問題。

第五，房地產信貸是目前銀行的第一信貸，若房地產行業出現波動，則加大銀行的流動性風險［6］。

（二）土地市場調控方面的問題

土地市場調控主要是對土地儲備市場、城市土地市場進行調控。與市場調控相匹配的市場監管機制同屬于土地市場結構體系范疇，且市場監管機制對土地市場調控實效產生影響。整體而言，土地市場調控問題主要體現在以下幾方面：

第一，當土地儲備整理中心作為銀行土地儲備貸款對象時，地方政府轉換角色為貸款擔保人［6］。在獲得貸款后，土地儲備整理中心通常會成立一家平臺公司，針對土地一級開發進行對接和相關事宜辦理。但在具體對接和事務辦理過程中，難以做到貸款流量的有效跟蹤和監管。

第二，銀行貸款的集中度與投向趨同性較高，甚至出現盲目跟進建設項目的問題，一旦經濟市場出現波動，銀行將面臨巨大風險。同時，在政府組建土地儲備機構時，通常存在注冊資本金過少等問題，進而引發土地儲備機構運營困難，加大了銀行貸款風險。另外，部分土地儲備機構在運行發展過程中，兼顧了土地二級市場的職能，導致銀行貸款的信息鏈較為復雜，加大了銀行貸款風險。

第三，我國城市土地市場調控政策工具是政府通過土地價格調節等途徑進行調控、引導開發的手段。但土地供應量的調節效果會存在一定滯后性，且土地規劃不會對土地需求的變化作出及時反應［6］。同時，政策工具可以直接或間接對土地市場的供求關系進行調節，最終引起土地市場的整體變化，但在直接或間接調節過程中，受政府決策能力、決策效率等因素影響，會出現傳導時滯的情況，進而對土地市場調節效果產生影響。

第四，與發達國家土地市場發展情況相比，我國土地市場的出租比例較低，且收回的資金會被再應用于買地中。部分開發商為快速回流資金，會選擇建設商品房，不論是哪一種方式，都會推高地價，造成土地市場泡沫。

第五，穩定房地產供應與需求的平衡，避免價格上漲過快是土地市場調控的重要任務與目標。

四、土地金融理論下土地市場調控機制完善建議

（一）推進土地金融市場調控工具創新

針對土地市場融資渠道少的問題，建議相關單位根據區域土地金融體系發展情況、土地市場運行情況，以內、外融資相結合的方式，創新土地金融調控工具，完善土地金融市場調控機制［7］。政策性土地金融調控工具創新方面，可以充分利用中央土地基金、地方土地基金，在兩者間構建資金傳導機制，以穩定土地市場價格；根據土地市場運行發展情況，適時購買或賣出土地市場主體發行的證券，以平衡土地市場的供給與需求平衡，達到抑制其價格增長過速的情況。同時，在土地市場蕭條的情況下，可以通過買入債券的形式，激發土地市場需求，以引導土地市場平衡，促進土地市場穩定發展。市場性土地金融調控工具創新方面：可以發行土地債權，吸收社會資金，推進土地金融制度高效運行；通過土地抵押證券化發展的方式，拓展土地金融市場體系，并建立與其相匹配的風險監管機制和市場規范體系，以規范參與土地市場競爭的利益主體行為，使土地市場平穩運行。另外，相關部門可以通過項目融資、土地信托等方式，對土地市場的靈活性、穩定性進行調節。在土地金融調控工具創新方面，相關部門可以發行保險基金、社保基金的方式，增強土地融資資金來源的穩定性，為土地儲備提供大量資金保證，同時調動投資者的積極性，助力土地市場及社會經濟協調發展。

（二）加強國內外土地金融政策研究并完善土地金融政策體系

現階段，國際金融市場處于穩定發展且存在一定波動的狀態，尤其是在信息技術快速發展的推動下，全球資本市場的價格調整，為國內土地金融市場帶來一定挑戰和機遇。為有效推進我國土地金融調控高質量發展，需要相關學者和研究者，加大對國際金融形式的研究力度，以獲取其中的經驗，在城市土地資源配置、農業土地使用和發展等土地市場調控方面進行優化和完善，從而推進我國土地金融調控高質量發展［7］。同時，相關部門應盡快建立我國土地金融政策體系，根據產業性質、調控目的、調控機制的運作模式等，構建專項土地金融調控政策機制，并建立與土地金融市場調控相匹配的市場預測、監管體系，保障我國土地金融市場調控機制有效運行。另外，相關部門應根據土地金融市場變化，持續完善土地金融調控手段，通過設立土地宏觀調控基金，參與城市土地儲備與一級開發，提高政府土地儲備能力等方式，不斷提升土地金融市場調控的有效性，進一步推進土地金融業務高質量開展。基于此，相關部門可以通過加強宣傳、設置福利機制等方式，吸納社會存款，增加土地融資資金來源。

（三）提升土地金融市場調控相關人才培養力度

人才是推進土地金融市場可持續良性發展的根本動力。對此，相關部門應基于經濟發展與宏觀調控需求，構建土地金融人才“發現—使用”的長效機制，形成高素質、專業化、復合型的土地、金融、管理三者合一的人才隊伍［7］，并實施育人、用人的循環機制，結合培訓、講座等方式，不斷提升專業人才隊伍的整體素質能力，促使他們能夠擔當其調控土地金融市場的重任。另外，相關部門應根據金融市場發展趨勢，在培養人才的實踐過程中，聘請專家，形成專家研討小組，對當前土地金融市場發展形勢、調控機制、調控方法等進行深入研討，在提升人才綜合素質能力的基礎上，為土地金融市場調控質量的提升提供助力。

綜上所述，近年來，我國房地產市場呈現出不規則發展的情況，為平衡房地產市場，解決土地開發過程中的融資結構問題，本文對現階段，我國土地金融市場存在的問題進行分析，并提出提升土地金融市場調控實效的建議，以推進土地金融市場及社會經濟的穩定發展。

參考文獻：

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作者單位：重慶大晟資產經營（集團）有限公司