政治場域中行為主體的責任特征與建構(gòu)路徑

摘要：制度是人類理性發(fā)展出來的約束自身行為的規(guī)范規(guī)則，制度的運行離不開主體行為的推動，主體行為動力是制度運行的動力，因此，考慮制度運行動力必須首先明確制度運行主體系統(tǒng)。行政問責制度中的主體責任屬于公共領(lǐng)域的責任范疇，具有不同于私人領(lǐng)域的責任特征。其所具有的強制性、超功利性、不對稱性與非線性發(fā)展邏輯等特征決定了其實現(xiàn)必然是內(nèi)在責任感與外在責任壓力共同作用的結(jié)果。而責任感的形成則是更需要進行深入思考的復(fù)雜過程。

關(guān)鍵詞：公共領(lǐng)域；行為主體；行政問責

中圖分類號：D63? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-3605（2023）01-0020-11

制度發(fā)展是社會發(fā)展的標志，制度文明是社會文明的保障，然而制度也是對人類行為的約束，因而制度與自由之間的統(tǒng)合與張力成為人類文明進步的動力之一。文明時代的人們認為完善制度是解決社會失范現(xiàn)象的有效方法之一。然而在人類社會的發(fā)展中制度成功與失敗的事例比比皆是。人們不僅會問制度一旦建立是否就能夠立竿見影的解決社會存在的問題呢？任何制度都會得到人們的遵守嗎？制度能夠自動運行嗎？是什么推動著制度的運作？

關(guān)于制度運行內(nèi)因，或曰“制度運行動力”研究中，類型學(xué)研究無疑是重要而科學(xué)的，然而也是最為復(fù)雜的。如果將研究的視角聚焦于政治制度，那么“公域”與“私域”的分類雖然寬泛但確合理。私人領(lǐng)域的制度運行動力在經(jīng)濟、法律與道德等領(lǐng)域往往有著鮮明的基礎(chǔ)，利益驅(qū)動、法律規(guī)誡與道德約束等構(gòu)成私域中人們遵守規(guī)則的基本動力。而這些動力在公共領(lǐng)域的作用卻并非完全遵循主觀意愿。

在社會政治領(lǐng)域，政治制度的發(fā)展是政治文明的題中之意，是政治文明的保障力量。政治制度是政治主體的行為規(guī)范，而政治主體又是政治權(quán)力的掌握或參與者，政治權(quán)力的強制性與政治制度的規(guī)范性形成強力對沖關(guān)系。傳統(tǒng)社會將政治權(quán)力與政治制度的強制性合二為一，誰掌握權(quán)力，誰推行政治制度，政治制度不限制權(quán)力的所有者。現(xiàn)代社會發(fā)展了主權(quán)在民，分權(quán)制衡等原則，想方設(shè)法提升制度的效用，而政治的公共性往往使制度效用成為人們最不關(guān)心的事。密爾認為眾人之事最得不到關(guān)心。

上述特征在行政問責制度運行過程中尤其有著鮮明的體現(xiàn)。行政問責的客體是政府機構(gòu)及其工作人員，是權(quán)力的掌握者或代行者；異體問責的主體具有公共性，存在集體行動的困境；提升行政效率作為行政責任的公共結(jié)果未必能得到更關(guān)心個人境況的公眾的關(guān)心。因此，行政問責制度的完善不是責任政府建立的充要條件，行政問責制度建立與制度運作之間并不存在必然實現(xiàn)的邏輯，而需要復(fù)雜的動力系統(tǒng)賦予僵硬制度以活躍生命力。改革與完善行政問責制度并推動其運行需要深刻把握行政問責制度中行為主體之特征，并了解政治場域中行為主體的責任特征及其實現(xiàn)機制。

一、行為主體是行政問責制度分析的基本單元

行為主體是制度分析的基本單元，行為主體的主客觀特征影響著制度的運行。行政問責制度在制度運行動力角度的復(fù)雜性表現(xiàn)在“個體—群體關(guān)系”“主客體辯證關(guān)系”及“主體行為動力”三個方面。

行政問責制度運行動力的復(fù)雜性首先表現(xiàn)在行為主體的“個體—群體關(guān)系”方面。眾所周知，政治領(lǐng)域中的主體包括行為個體和行為群體，個體行為受群體影響，群體行為是個體行為超越簡單集合的累積。個體行為動力在群體狀態(tài)下的改變時而體現(xiàn)質(zhì)變的特征，群體行為的動力更是一個古老而復(fù)雜的問題。正如有學(xué)者指出：就像在戲臺上那樣，政治行動者在政治舞臺上也要“扮演一個角色”。雖然行動都由人來扮演，但是在政治分析中，行動的能力時常歸于法人團體如國家。可以對各種不同等級的政治系統(tǒng)如地方、州、國家或國際政治行為及各類不同的行動者如國家、高級決策者、國民議會或行政代理人的行政行為進行描述、分析、解釋和預(yù)測。[1]

王滬寧也明確指出：“行政系統(tǒng)分析牽涉到這樣一些問題：行政系統(tǒng)的最小細胞是什么？最小細胞從何組織起來？”這些系統(tǒng)包括：“第一，個體系統(tǒng)，分析在行政系統(tǒng)中活動的個體的特性、心態(tài)、行為規(guī)則等；第二，團體系統(tǒng)，分析由一定個體組成的集體的持性、組織原則和行為規(guī)則。”[2]在行政問責制度運行動力的研究中必須考慮到行為主體既包括個人，也包括群體，更為重要的表現(xiàn)為群體行為，而群體行為又是由多個個人行為構(gòu)成的。個體狀態(tài)下的行為動力在群體狀態(tài)下有可能不起作用，又如何使群體中的個人超越集體行動的困境與法不責眾的心理？

行政問責制度運行動力的復(fù)雜性其次表現(xiàn)在“主客體辯證關(guān)系”上。“主客體辯證關(guān)系”決定于“政府—社會關(guān)系”與“同體—異體問責”兩組辯證關(guān)系。在內(nèi)涵上這兩組關(guān)系既有交叉又不完全重合。界定行政問責概念的不同角度證明了上述兩組辯證關(guān)系的客觀存在。某些學(xué)者將行政問責定義為“行政機關(guān)自我問責”。如認為行政問責制是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責，主要是由政府有關(guān)部門進行調(diào)查核實，并由政府進行責任追究。[3]又有學(xué)者指出行政問責制是政府實現(xiàn)其行政責任的一種自律或自我控制，即行政自律機制。[4]但也有學(xué)者持相反的觀點，認為行政問責是指公眾對政府做出的行政行為進行質(zhì)疑，[5]認為行政問責就是社會公眾對公共行政行為進行質(zhì)疑，將問責的主體限于社會公眾。

現(xiàn)在看來，這兩種界定取向都是不全面的，行政問責既應(yīng)該是政府自我約束行為，也應(yīng)該受到社會制約。而使用同體問責與異體問責的表述方法更能體現(xiàn)行政問責主客體的辯證關(guān)系，作為理解行為主體遵循問責制度的理論基礎(chǔ)。同體問責是指被問責行為的發(fā)生機關(guān)進行的自我監(jiān)督與處罰，除此之外，都屬于異體問責的范疇。由此，相對于問責客體而言，問責主體包括“兩種類型，三個方面”：第一類型是指體制內(nèi)問責，包括兩個方面，一是相對于被問責機關(guān)的行政機構(gòu)內(nèi)部專門的監(jiān)督、監(jiān)察機關(guān)或上級機關(guān)，二是行政機構(gòu)之外的立法、司法機構(gòu)；第二類型指體制外的公民與社會組織。

界定行政問責主體的“政府—社會”“同體—異體”角度表述了問責主體最簡明的辯證關(guān)系，而卻提示了一個更為復(fù)雜的主客體辯證關(guān)系的存在。即行政問責制度中行政問責主體與客體具有統(tǒng)一性，政治領(lǐng)域中主客體的復(fù)雜性更是縈繞其中。從系統(tǒng)論的角度上講，行政問責的行為主體系統(tǒng)并非只指責任客體，即行政機關(guān)，它包括政治系統(tǒng)中影響決定過程的一切個體或社會團體。系統(tǒng)論將政治理解為“政治實體間定形了的交互行為或持續(xù)關(guān)系。”因此，行政問責制度中的行為主體既包括從中央到地方的各級行政機關(guān)及其工作人員，也包括行政機關(guān)之外的代議機關(guān)、公民與社會組織等等。對責任客體責任踐行策略的思考不能將責任客體獨立于責任主體系統(tǒng)之外，而應(yīng)該將責任主客體視為一個行為主體系統(tǒng)，從行為人互動的視角進行綜合考量。簡而言之，行政問責制度能夠運行，不僅僅是被問責機關(guān)，即問責客體，或可能是被問責的行政機關(guān)自律的問題，更是整個政治領(lǐng)域政治主體需要共同努力的結(jié)果。因此，應(yīng)該準確地稱為行政問責的行為主體系統(tǒng)，它不等同于問責主體，也不簡單是問責客體。

綜上，在分析行政問責制度行為主體時必須明確區(qū)分幾個概念。行政問責主體，它是指可以對行政機關(guān)及其工作人員進行監(jiān)督、問責的主體。行政問責客體，它是指行政機關(guān)及其工作人員，是承擔行政責任的主體，因此也是責任主體。行政問責行為主體，或曰行政問責主體系統(tǒng)，它是指包括行政問責主客體在內(nèi)，所有影響或推動行政問責制度運行的主體。行政問責制度的運行依靠整個行為主體系統(tǒng)的推動，而不能單方面依靠問責主體或問責客體。

行政問責制度運行動力的復(fù)雜性再次表現(xiàn)在“主體行為動力”方面。關(guān)于主體行為動力有著比較豐富的研究成果，主要包括個體行為動力與群體（團體）行為動力兩個方面。團體動力學(xué)主要從五個方面——團體內(nèi)聚力，求同壓力，領(lǐng)導(dǎo)者，團體目標以及團體的結(jié)構(gòu)——對系統(tǒng)的行為動力進行了分析。團體內(nèi)聚力：群體凝聚力不僅是提高群體工作效率和實現(xiàn)群體目標的保證，而且會使團體參與做出責任性行為。作為內(nèi)聚力強的群體中的成員，更樂于為組織負責，樂于參加會議，能堅持為達到困難目標而工作。求同壓力：當一個人發(fā)現(xiàn)自己的觀點和行為與他人不同時會產(chǎn)生求同壓力，行政機關(guān)內(nèi)部成員中有部分堅守工作責任并努力將這種責任感推行為行政機關(guān)的基本標準，以個人的道德示范作用影響行政機關(guān)的其它人員。領(lǐng)導(dǎo)者：領(lǐng)導(dǎo)者是群體的核心，一般是群體中“最有力量的人”，領(lǐng)導(dǎo)者的個人素質(zhì)、知識、能力等個性特征及領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)風格、態(tài)度對政府行政責任的實現(xiàn)至關(guān)重要，我們無處不看到由領(lǐng)導(dǎo)者所開創(chuàng)的政治傳統(tǒng)對于一個國家政治制度與運行的深遠影響，也時常看到政治的變遷與領(lǐng)導(dǎo)者的個性特征密切相關(guān)。團體目標：明確而清晰的群體目標也會帶來責任性行為，明確而有吸引力的國家發(fā)展目標是全體公民行為的動力，公共利益與私人利益的協(xié)調(diào)是官員與公民共同行為的前提。為實現(xiàn)公共目標全體公民和社會組織會向行政機關(guān)提出維持其責任性行為的要求。團體結(jié)構(gòu)：主要包括團體規(guī)模和成員構(gòu)成，群體規(guī)模越小，責任越明確，這是日常生活中最簡單的道理，個人行為的責任最明確，因此個人比較容易做出負責任的行為。隨著群體規(guī)模的擴大，越來越難以確定責任主體。群體越大，越容易產(chǎn)生“責任分散”。有學(xué)者將群體成員分為正常成員、非正常成員、領(lǐng)導(dǎo)成員和孤立者，其中，領(lǐng)導(dǎo)成員在保持群體的團結(jié)方面作出最大的貢獻，不但積極遵守群體規(guī)范，還是群體規(guī)范的推行者；正常成員接受并遵守群體的絕大多數(shù)規(guī)范；非正常成員接受其中的某些規(guī)范而拒絕其中的一項或幾項規(guī)范，但仍是群體成員之一；而孤立者卻基本上不屬于群體，通常向往另外一個群體。行政機關(guān)的公務(wù)員構(gòu)成中哪種類型的成員較多將會對群體凝聚力和責任實現(xiàn)有著必然的影響。群體內(nèi)部個體之間與組織之間的結(jié)構(gòu)也是群體結(jié)構(gòu)的重要組織部分，“民主團體的結(jié)構(gòu)更穩(wěn)定，成員的感情和目的得到更大的發(fā)展”。[6]

組織中個人行為受到從眾心理與傳統(tǒng)習俗的影響。組織中的個體在面臨選擇的時候會從別人相類似情況下的經(jīng)驗中尋求指導(dǎo)并參考其行為應(yīng)遵從的各種標準。馬克斯·韋伯說：“誰要是不以他人的利益為自己的取向，它的行為就‘不相適應(yīng)，也就是說，只要它周圍多數(shù)人的行為預(yù)計這個習俗的存在并照此采取自己的態(tài)度，它必須忍受或大或小的不快或不利。”[7]社會促進與社會控制研究是團體動力學(xué)關(guān)于個人行為與環(huán)境作用的理論基礎(chǔ)。簡單來說，社會促進是指群體中的個人行為因受到群體中群體人的影響而提升行動效率；社會控制則與之相反，指個人行為受到群體成員影響而降低。早在1897年諾曼·特里普利特就進行了一項實驗以證明社會促進的作用。迪爾凱姆和喬治·西美爾這兩個現(xiàn)代社會學(xué)的創(chuàng)始人對小群體動力學(xué)也進行了密切的關(guān)注并認為群體是整個社會的基石。他們認為家庭、同輩群體、學(xué)校班級和宗教集會等孩子們生活于其中的各種小群體對孩子的社會化有著至關(guān)重要的影響。將影響孩子對社會準則的學(xué)習。迪爾凱姆說：“兒童的利他主義就是以這種形式與兒童本性中的某種特征發(fā)生關(guān)系的，我們曾經(jīng)提到過這種特征。這就是兒童的傳統(tǒng)主義，也就是他對他已經(jīng)養(yǎng)成的習慣的依戀。一旦他習慣于某種感覺和行為方式，他就會難以離開這種方式，他執(zhí)著于這種方式，進而執(zhí)著于那些決定這種方式的東西。因為他固執(zhí)地追求同樣的印象，所以他也追求那些在他身上激起這些印象的同樣的對象。”[8]

群體動力學(xué)是對群體行為模式、行為動力及其內(nèi)在影響因素的探討，行政責任制度多數(shù)時候是組織行為的結(jié)果，為推動行政責任制度的運行，需要從團體動力學(xué)中借鑒相應(yīng)的組織行為動力理論。歸根結(jié)底，組織是由個人構(gòu)成的，組織的行為離不開人的行為，組織行為是個人行為的綜合表現(xiàn)。探討組織的行為動力離不開探討組織中的個人行為動機。本能理論、認知理論和驅(qū)動理論是對個人行為動力的心理學(xué)解釋。與個人行為相關(guān)的理論從更深層的人性的角度解釋了人為什么要加入組織，怎樣才會成為正常成員，為什么會遵守組織規(guī)范等等一系列問題。組織管理學(xué)家沙因認為在組織中人性的基本假設(shè)，或者說從人的行為動機的角度可以把人分為經(jīng)濟人、社會人、自我實現(xiàn)的人等不同種特性的人，人的分類也基本基于馬斯洛的需要理論。在某種程度上，我們可以把這些管理學(xué)派看成是按照馬斯洛的需要等級來發(fā)展的。[9]不同人性各有長處，也各有缺陷，對于不同特性的人，應(yīng)當采取不同的管理方法。人是復(fù)雜的，人們的需要和潛在的欲望是多種多樣的，因此也不能簡單地以單一的人性理論理解人性。人的需要是隨著年齡的變化而變化的，是隨著扮演的角色的改變而改變的，是隨著所處境遇的變化而變化的。不存在唯一的一種正確的管理策略。[10]

制度是對人類行為的約束，制度的存在以其所要規(guī)范的行為主體的存在為前提，二者之間形成復(fù)雜的關(guān)系。制度是行為主體的行為規(guī)范，沒有制度，行為主體會表現(xiàn)出無所適從的行為狀態(tài)，換句話說，當人們從野蠻社會進入文明社會后，沒有了制度，人們在某個行為領(lǐng)域中，會不知道做什么，更不知道怎么做。制度是使人的行為有序化，進而使人們生活處于和諧狀態(tài)的關(guān)鍵因素之一。缺失了制度，人們可能會回到原始狀態(tài)，任性而為。然而，制度起到約束人類行為使社會行為處于和諧狀態(tài)的前提條件是人們對于制度的服從。所謂的制度運行動力就是行為主體基于某種原因，積極推行某種制度，并自覺遵守某種制度，使該制度能夠有效運作。鮑威爾和迪馬喬指出社會學(xué)研究和組織理論認為“制度是為確定認同或得到此認同的活動藍本的一些程序或規(guī)則的框架”。制度需要得到行為主體的認同才能運行。辯證唯物主義的社會學(xué)者把人與人間一定的社會關(guān)系當做自己研究的對象，從而也就是研究真實的個人，因為這些關(guān)系是由個人的活動組成的。[11]馬克思和思格斯寫道：“……人天生就是社會的生物……只有在社會中才能發(fā)展自己的真正的天性，而對于他的天性的力量的判斷，也不應(yīng)當以單個個人的力量為準繩，而應(yīng)當以整個社會的力量為準繩”。[12]可見，制度離不開人的行為，行為主體是制度分析的基本單元。

二、公共領(lǐng)域中的責任：超越私域的特征

綜上可見，行為主體是制度運行的動力來源，行為主體的行為動力又是復(fù)雜的，且在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域有著較大的差異。為使行為主體推動行政問責制度的運行必須首先區(qū)分公域與私域中的責任特征，概括出公共領(lǐng)域的責任特征。同樣是一個詞，在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域可能有著完全不一樣的內(nèi)涵。責任，在私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域中表現(xiàn)出極大的差異。在討論責任及其實現(xiàn)機制時，必須將公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域區(qū)別開來。可以簡單地想象，不將其區(qū)分開來的結(jié)果之一將導(dǎo)致理想主義的錯誤。行政問責制中的責任是指行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)該承擔的責任。行政權(quán)力的公共性決定了行政問責中的責任屬于公共領(lǐng)域的范疇。

《漢語大詞典》對責任的解釋如下：使人擔當起某種職務(wù)和職責；分內(nèi)應(yīng)做的事；做不好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)該承擔的過失。無論是古代中國還是西方，人們都廣泛注意到公共領(lǐng)域中的責任問題。甚至公共領(lǐng)域中的責任是被人們更為廣泛討論和強調(diào)的。在中國古代，責和任的含義在基本內(nèi)核意義上具有相似性。與今天責任的含義基本一致。例如“責”，《書》中有“若爾三王，是有丕子之責于天。”“丕子，元子也，姜武王為天元子；三王當任其保護之責于滅。”這里的責有職責、任務(wù)的意思。《論語·衛(wèi)靈公》：“躬自厚而薄責于人，則遠怨矣。”這里的責是指責問、責備、責罰。諸葛亮《出師表》：“至于斟酌損益，進盡忠言，則攸之、諱、允之任也。”可見“任”在中國古代也有責任、職責，承擔責任的意思。柏拉圖在理想國中，把人分成不同的等級，不同等級的人有不同的責任。西塞羅呼吁喚醒公民對國家應(yīng)承擔的責任。那么公共領(lǐng)域中的責任特征何如呢？

（一）公共領(lǐng)域中責任的強制性

有些責任是責任主體積極承擔的，無論有沒有外在的壓力，都是責任主體的自覺自愿行為，這種責任多見于私人領(lǐng)域，可以稱之為非強制性責任。以父母子女之間的關(guān)系為例，養(yǎng)育與贍養(yǎng)的責任就是非強制性責任，父母對子女承擔生養(yǎng)與教育的責任，子女對父母承擔贍養(yǎng)的責任。這種責任實現(xiàn)的非強制性可能源于人性的本能，親情的使然；也可能來自于人類的本能，或在種族繁衍歷史長河中內(nèi)化為人性的行為習慣。

與私人領(lǐng)域中某些責任的非強制性特征不同，公共領(lǐng)域中的責任經(jīng)常表現(xiàn)出強制性色彩。所謂的強制性責任是指責任主體是在被迫的情況下，在不得不作為的情況下，承擔起一定的責任行為。強制性責任的實現(xiàn)不是責任主體的自愿行為，而是在外在壓力下做出的行為選擇。一般而言，強制性表現(xiàn)為某種懲罰措施，這些懲罰不僅僅是言論上的、道德上的柔性懲罰，大多數(shù)情況下會是遭受物質(zhì)上的損失，肉體上的痛苦，或以犧牲自由、前途、地位、職業(yè)和權(quán)利等為代價。在現(xiàn)代國家公共領(lǐng)域中的責任強制性體現(xiàn)依法懲罰的色彩。

這并非說在公共領(lǐng)域中，或者說官員的責任性行為都需要依靠強制性措施，以處罰為唯一實現(xiàn)方式。官員的責任感是行政責任實現(xiàn)的內(nèi)在動力之一。然而公共權(quán)力一旦缺少監(jiān)督會走向濫用與腐敗是人類對于公共權(quán)力存在的普遍擔憂。官員的責任感更是經(jīng)過漫長的歷史才逐漸從被動負責走向主動自覺的負責，無論從社會還是個人層面看，責任感的形成都是一個漫長的過程。

（二）公共領(lǐng)域中責任的超功利性

私人領(lǐng)域中的責任實現(xiàn)為什么會呈現(xiàn)非強制性色彩？真的是人性之善使然嗎？人們?yōu)槭裁磿r而表現(xiàn)出自覺自愿承擔責任的行為？從人類行為動機的角度看，追逐個人利益是責任性行為動機的構(gòu)成部分之一。霍布斯說人性是逐利的，黑格爾說市民社會是逐利的私人之戰(zhàn)場，經(jīng)濟人假設(shè)將人的行為動機解釋為個人追逐利益的最大化。人的行為動機很多時候是為了謀求個人利益。逐利有時候也是個人責任性行為的動機之一。甚至父母子女之間的非強制性責任行為某種程度上也是逐利動機結(jié)果。“養(yǎng)兒為防老”“養(yǎng)老為遺產(chǎn)”不得不說是人們對這種至親關(guān)系間的責任性行為實現(xiàn)的逐利心理的辛酸描述。在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域更是如此，企業(yè)的管理者和員工為什么比公共領(lǐng)域的工作人員更負責，為什么企業(yè)所有者對企業(yè)經(jīng)營更加負責，因為此時的責任性行為與企業(yè)經(jīng)營狀況直接相關(guān)，進而與他們的個人利益直接相關(guān)。也可以換句話說，在私人領(lǐng)域中人們做出責任性行為是會得到利益獎賞的。

而在公共領(lǐng)域，責任性行為與所得到的利益之間，或者難以分辨出二者之間的明顯關(guān)系，或者難以衡量和確定二者之間的對等關(guān)系。人們大多數(shù)情況下更關(guān)注官員是不是承擔了責任，對官員提出政治、法律、經(jīng)濟、倫理道德等諸多要求，而較少關(guān)注官員從工作中所得到的回報，甚至有時候刻意在心理上壓低官員應(yīng)得的利益回報。認為承擔責任是官員這一職業(yè)所具有的理所當然的要求。在資本主義國家人們普遍認識到這種思維方式引發(fā)的問題，因此人們在對官員提出比其它職業(yè)更高的道德要求的同時，將公職也作為一種職業(yè)。既然是職業(yè)就需要得到功利性的回報。因此，這造成在資本主義國家政治資本化是其特征之一，其引發(fā)的一系列惡果表明公共領(lǐng)域責任與經(jīng)濟利益之間存在著兩難悖論。

另外，官員的責任性行為與所得到的利益回報很多情況下是很難進行公平、精確衡量的。這是官員考核機制長期以來面臨的問題。政府中的很多工作是很難用量化的“多少好壞”來評價的，就導(dǎo)致利益回報與工作付出之間很難形成等價交換式關(guān)系。再加上龐大的政府組織和許多工作是團隊合作完成的，難以確定責任主體，導(dǎo)致了某些官員不負責的行為。

人們的某些責任行為也的確是可以做到超功利性的。比如從人性善的角度上講，親情關(guān)系中的責任行為就是超功利性的。人們對官員的責任行為提出了超功利性的要求也合乎倫理與理論要求。歷史上或者現(xiàn)實中，很多政治家在完成歷史使命之后的功成身退也表現(xiàn)出政治責任行為的超功利性色彩。例如中國大量無產(chǎn)階級革命家為新中國的建立而付出的無私貢獻都是公共領(lǐng)域中責任行為的超功利性表現(xiàn)。

（三）公共領(lǐng)域中責任的不對稱性

“人們從一開始，從他們存在的時候起，就是彼此需要的，只是由于這點，他們才能發(fā)展自己的需要和能力。”[13]人與人之間的相互需要也要求相互承擔責任，要求責任具有對稱性。私人領(lǐng)域中的責任大多數(shù)情況下是對稱的。如父母與子女之間養(yǎng)育與贍養(yǎng)的責任就是相互的，對稱的。企業(yè)的股東與經(jīng)營管理者之間，企業(yè)管理者與生產(chǎn)者之間都是相互需要，相互依賴的，因此，他們相互之間需要承擔責任，他們之間的責任具有對稱性。

而在公共領(lǐng)域情況則未必如此。從宏觀上看，在現(xiàn)代民主社會，要求行政權(quán)力主體向公民負責；在傳統(tǒng)社會，要求公民向行政權(quán)力負責。說的更為嚴謹一點的話，在公共領(lǐng)域，在傳統(tǒng)專制國家僅僅要求行政機關(guān)向皇帝負責，作為行政機關(guān)主要行為對象客體的公民并非官員需要負責的對象，因此導(dǎo)致官員大量的不負責任行為。在現(xiàn)代民主社會中，不僅要求公民遵守相關(guān)法律法規(guī)，而且對行政機關(guān)及其工作人員的責任要求更多，更細。從微觀上看也是如此，例如在一個行政事件中，公民要求行政機關(guān)工作人員為其進行某項服務(wù)，此時，對行政機關(guān)的工作人員有著效率、質(zhì)量、態(tài)度等等方面的責任要求，公民只需接受服務(wù)即可。這種責任的不對稱性，加劇了公共領(lǐng)域責任實現(xiàn)的困難。

責任的對稱性在很多時候也是很難做到的。責任對稱性是指責任主體與責任客體之間相互承擔的責任是對等的。而相互、對等、平衡都是定性的概念，有很多的波動空間。導(dǎo)致對稱性的衡量往往依賴于責任主客體雙方的主觀感受，很少或根本不存在絕對的對等關(guān)系，因為責任的量化評價是幾乎無法做到的。在親情之間責任的對等性依賴于親人之間的主觀感受。親情不需要絕對地對等，親情可以掩蓋責任不對稱性帶來的物質(zhì)與精神的不對等交換。在經(jīng)濟領(lǐng)域責任的對稱性相對而言比較容易計算清楚，以責任主客體之間的付出所得到的物質(zhì)回報為唯一評價標準即可。又或者經(jīng)濟領(lǐng)域的責任不對稱是被無奈地接受下來的，資本家是對無產(chǎn)階級的無情剝削，而長達數(shù)世紀的資產(chǎn)階級社會中無產(chǎn)階級又在依賴著資本家謀生，而沒有力量將資產(chǎn)階級的統(tǒng)治立刻推翻。公共領(lǐng)域的對稱性既難于計算，又沒有親情的維護。官員缺乏付出責任行為同樣得到責任回報的對稱性心理感受，導(dǎo)致不負責任行為的存在。政務(wù)類官員與事務(wù)類官員的兩官分途又阻斷了選舉獲勝的獎賞對事務(wù)類官員的責任性行為的控制。

（四）公共領(lǐng)域中責任實現(xiàn)的非線性特征

非線性特征是指對于復(fù)雜系統(tǒng)的設(shè)計與運行難以按照人們的預(yù)先設(shè)想達成預(yù)期目標，人們難以對復(fù)雜系統(tǒng)的演進過程進行全方位有效控制的特點。庫珀認為公共行政人員工作中面臨三種沖突，即利益沖突、權(quán)力沖突和角色沖突。利益沖突“即我們自己的個人利益與我們作為一個公共官員義務(wù)之間產(chǎn)生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系。”權(quán)力沖突“是由兩種或者兩者以上的權(quán)力來源（諸如法律、組織上級、民選官員和公眾等）從外部強加給我們的。”角色沖突包括內(nèi)部角色與內(nèi)部角色的沖突，即“較大的行政角色范圍中子角色之間的沖突，或者行政角色組成部分之間的沖突”，以及外部角色的沖突。每種沖突又有許多衍生沖突。庫伯認為：“面臨沖突性的責任是公共行政人員體驗倫理困境的最典型的方式。當處于兩種期盼或傾向之間，而且這兩者又都具有重大的價值時，我們就會覺得煩惱不堪。”[14]105，87，90，85在一個龐大的相互影響，甚至相互對立、沖突、矛盾的體系中，事務(wù)的發(fā)展往往是很難控制的，經(jīng)常超越人的主觀意愿與設(shè)想的。社會領(lǐng)域本就難以實現(xiàn)如同自然科學(xué)領(lǐng)域控制條件實現(xiàn)預(yù)期后果的目的，更何況直至今日，人們早就知道相對論是自然科學(xué)領(lǐng)域也存在的事實，自然科學(xué)在向社會科學(xué)學(xué)習相對論的辯證解讀方法。

許多學(xué)者對制度是可以通過像設(shè)計與制造機器一樣通過設(shè)計，進而制定，就能推行，并取得成效的方式提出懷疑與挑戰(zhàn)。甚至提出“設(shè)計憲法”的法侖德對制度可以設(shè)計的觀點也表達了謹慎的態(tài)度。他將其研究美國制憲歷程的經(jīng)典著作稱為“設(shè)計憲法”，然而，他在書中開篇即言明：“只要美國憲法仍在指導(dǎo)美國政府，就很難說任何人，至少任何一個美國人，對于美國憲法的制定能寫出不可更動的結(jié)論來。”[15]當托克維爾說維護美國民主制度的因素時，認為“自然環(huán)境不如法制，而法制又不如民情”，[16]其實某種程度上也意味著制度不是可以設(shè)計、推行的，而是自然生長的。哈耶克認為自生自發(fā)秩序是指由“諸多并末明確意識到其所作所為會有如此結(jié)果的人的各自行動”自發(fā)形成的。[17]自發(fā)秩序是每個人在追求各自目的的過程中自動形成的。哈耶克認為自生自發(fā)秩序是社會這部復(fù)雜機器發(fā)展的必然選擇。人造秩序只能應(yīng)用于那些簡單的、復(fù)雜程度不高的、可以為人們所審視把握的秩序的建立。對那些復(fù)雜的秩序的生成缺乏解釋力，而自生自發(fā)秩序?qū)唵蔚摹⒌蛷?fù)雜現(xiàn)象同樣具有解釋力。

三、公共領(lǐng)域的責任實現(xiàn)路徑

正是因為公共領(lǐng)域中的責任相對于私人領(lǐng)域而言具有上述特征，因此，公共領(lǐng)域的責任實現(xiàn)，相對于私人領(lǐng)域而言也是既有共性策略，也有差異性的。針對公共領(lǐng)域責任的特征，我們認為在公共領(lǐng)域責任實現(xiàn)機制至少由三方面構(gòu)成，即責任實現(xiàn)的外在壓力、內(nèi)在的動力及其根本性基礎(chǔ)——道德判斷的空間。

（一）行政責任實現(xiàn)的內(nèi)在動力：責任感

行政人員需要一套被貝利稱之為“道德潛質(zhì)”的東西。貝利將其界定為如下三種：第一，樂觀主義。它不意味著盲目樂觀，而是堅信事情有可能會向好的結(jié)局發(fā)展。第二，勇氣。“公正的”這一短語表明這種品質(zhì)的實質(zhì)性意義。要有毅力抵制來自政客的、擁有重大影響力的利益團體的、專家的恫嚇以及公眾中的優(yōu)惠的尋求者等的不合法的壓力，公務(wù)員必須要有相當?shù)膬?nèi)心勇氣。第三，仁慈的公平。貝利認為這是公務(wù)員最為必要的道德潛質(zhì)，是“原則的原則”。[14]156，158，159擁有該素質(zhì)就意味著勇敢地遵從標準，平等地對待所有的人，并同時對明顯的個體差異保持敏感性和同情心，也就是有能力平衡遵從平等標準與同情個體差異性之間的關(guān)系。

在現(xiàn)代國家中，責任感在促使官員做出負責任行為的過程中雖然依然受到諸多質(zhì)疑，但是相對于傳統(tǒng)國家，現(xiàn)代國家行政官員的責任意識是比較強的，這種所謂的責任意識或責任感是指內(nèi)在于官員心理之中，發(fā)自內(nèi)心的承擔責任的動力，即使在外在壓力缺位的情況下，有了這種強烈的責任感，官員也會做出負責任的行為。許多學(xué)者認為這種責任感與官員的個人道德有關(guān)，個人的德性是形成政治責任感的前提條件。然而，發(fā)達國家依然對行政責任感能夠保證官員遵守行政責任表示擔憂，認為行政責任更需要外在的壓力。現(xiàn)代國家官員行政責任意識的形成是一個漫長的過程。

傳統(tǒng)國家的官員也具有行政責任意識。并非在專制國家中，官員就毫無顧忌，為所欲為，不受半點良知的約束。以古代中國為例，有許多官員對源于自己職位的責任有著強烈的認同意識和勇于承擔的心理動力。或許這類官員的個人道德品質(zhì)起到至關(guān)重要的作用，但是也不能排除傳統(tǒng)國家內(nèi)的某些因素導(dǎo)致官員在一定程度上具有一定的行政責任意識。這些因素包括官僚階層所具有的“皇權(quán)依傍”，即對統(tǒng)治階級整體利益的認同；來自于“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”的士大夫“太上立德”的精神追求。

庫伯認為行政責任感是在行政行為發(fā)生之前就存在的。換句話說，對一個官員而言，并不是到退休了，行政責任感才達到最高境界，當然，在一個積極的行政環(huán)境中，隨著工作時間的增長，行政責任意識會越發(fā)強烈，然而，此種行政環(huán)境本來就是一個理想狀態(tài)，我們不能把希望寄托于理想狀態(tài)。因此，官員在任職之初就應(yīng)該具備行政責任意識，或者至少具備形成行政責任意識的個人道德品性。

（二）行政責任實現(xiàn)的外在動力：責任壓力

沒有壓力就沒有動力。公共領(lǐng)域責任的強制性特征要求無論何種體制的政府行政責任的實現(xiàn)都離不開責任壓力。從上述關(guān)于行政問責制度運行行為主體分析可見，對于行政官員而言，壓力來源于兩個方面，即來自于政治體系內(nèi)部和外部。來自政治體系內(nèi)部的壓力是指政府為了維護自身統(tǒng)治的穩(wěn)定需要向行政機構(gòu)施壓，以確保高效的行政實現(xiàn)政府的政治統(tǒng)治與社會管理雙重職能。相對政治體系內(nèi)部控制而言，政治體系外部的控制和壓力對任何政治體系而言都十分重要，更能夠有力地推動行政問責制度的運行。一般認為政治體系的外在壓力來源于公民、媒體和各種社會組織。

前資本主義國家的歷史中西方存在時間格局與內(nèi)在精神等多方面差異。在西方分封割據(jù)的時間要長于中國，而專制統(tǒng)治的時間較短。而在中國有著較長的專制統(tǒng)治歷史。這一時間格局上的差異也是觀念存在差異的原因之一。在歐洲限制政治權(quán)力的思想起于古希臘，延續(xù)至今，即使在王朝的專制統(tǒng)治時期也沒有完全被扼殺。而在中國對政治權(quán)力限制的思想和力量相對薄弱。而薄弱不代表完全不存在。這些限制政治權(quán)力的思想和實踐成為當時迫使統(tǒng)治階級管理好官員的壓力。對中國的專制統(tǒng)治而言，害怕人民造反推翻王朝的統(tǒng)治，是統(tǒng)治階級管好權(quán)力、用好權(quán)力的最大動力。同時，個別知識分子的批判也起到一定作用。另外，王權(quán)對于社會控制力量的有限性，基于血緣等建立起來的民間組織也成為公民監(jiān)視王權(quán)的一種力量。

行政機關(guān)責任的外在壓力還來自于政治體系內(nèi)部的其它機構(gòu)，如代議機關(guān)。米歇爾斯說寡頭統(tǒng)治是從古至今所有國家統(tǒng)治形式的鐵律。統(tǒng)治階級出于自身利益的考量，有必要對行政機關(guān)進行政治控制。因為行為機構(gòu)是與公民利益最為密切相關(guān)的組織，行政機關(guān)一定程度上肩負著政府政治統(tǒng)治與社會管理雙重職能的重擔，行政機關(guān)的效率和廉潔情況一定程度上決定著統(tǒng)治階級的統(tǒng)治地位。因此統(tǒng)治階級需要對行政機構(gòu)及其工作人員進行控制，要求行政機關(guān)承擔相應(yīng)責任。根據(jù)庫珀的觀點，在民主國家，這種源自制度結(jié)構(gòu)的個體責任包括以下幾個方面：一是由公共組織結(jié)構(gòu)中上下級關(guān)系決定的責任。二是“對民選官員負責，把他們的意志當作公共政策的具體體現(xiàn)來貫徹”。三是“對公民負責，洞察、理解和權(quán)衡他們的喜好、要求和其它利益”。[14]156，158，159

（三）行政責任意識形成的前提條件：道德判斷

公共領(lǐng)域責任感的形成用非線性發(fā)展邏輯來描述是比較準確的。道德原則是無法用語言表述的，或者說道德是人內(nèi)心的一桿秤，不是可以通過像法律那樣去制定明確條文用以規(guī)范人們行為的。道德一旦形成法律條文般的文字表述出來以規(guī)范人們的行為，那么它作為人類良知的衡平作用將會消失，甚至帶來與期望相反的后果。這或許就是道德教育需要跨越的困境所在。道德承擔的功能是將人類的行為提升到更高的水平，將道德原則明確化導(dǎo)致的結(jié)果會使人們的行為遵守最低的道德規(guī)范，而這是法律應(yīng)該做的事情，由此降低了道德應(yīng)起的作用。道德以自然法所謂人類理性的不可知方式起著作用，這一理性在中世紀被認為是神授的，近代以來被認為是與生俱來的。在生活中，在自由辯論中，道德的杠桿在上下起伏，最終的選擇決定于人內(nèi)心的良知。這或許就是我們經(jīng)常將道德的作用描述為對人的行為起著“衡平”作用的原因。或許在一件事上是無法判斷道德層面的對與錯的。

上述是有關(guān)責任道德形成的一般邏輯。結(jié)合公共領(lǐng)域責任特征，從具象層面看，官員行政責任意識與行為習慣的形成在諸多方面遵循此一般邏輯。當官員個體付出與回報并不一定對等時，當個人行為責任缺乏精確量化的經(jīng)濟標準時，當強制性責任監(jiān)督缺位時，當面臨直接行為與間接行為責任區(qū)分困境時，官員的責任感是唯一的希望底線，而面臨任何一個具體情景時做出責任性行為選擇意識與習慣的公允接受心理必然要在上述邏輯中緩慢生成。

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責任編輯：周育平

收稿日期：2022-11-10

基金項目：2019年中南民族大學(xué)中央專項項目“行政問責制度運行動力研究：政治主體的行為動力學(xué)”（項目編號：CSQ19008）

作者簡介：崔恒，男，山東濟南人，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院講師，北京師范大學(xué)政治學(xué)博士后，主要研究方向：中國政府與政治、政治社會學(xué)。