“雙碳”目標下生態城市高質量發展路徑探析

薛秀茹　李敏琪

摘要：合肥市在聚力打造“優質優良生態名城”中進行了多年探索并取得顯著成效，但仍存在生態環境持續改善難度加大、城市治理現代化水平有待提升等困難與挑戰，亟需系統厘清工作重點，創新工作思路，推進精準治污。因此，“雙碳”目標下，合肥市全力推進生態城市高質量發展，需推進精準治污，筑牢城市“底色”；堅持綠色經濟，彰顯城市“氣質”；優化空間格局，提升城市“顏值”；統籌多元共治，賦能城市“品質”。

關鍵詞：合肥市；“雙碳”；生態城市

中圖分類號：F124.5；F127

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.01.009

作為地處中部的內陸城市，如何提升內陸城市的開放氣質是合肥市實現高質量發展的重要一環。從國家戰略發展視角看，合肥市是綜合性國家科學中心、長三角城市群副中心、“一帶一路”和長江經濟帶戰略“雙節點”城市，在國家區域發展和對外開放格局中具有重要作用。如何在生態理念優先、生態技術創新和綠色產業、綠色消費、綠色治理等方面搶占國際市場，變創新優勢為競爭優勢，不斷增強國際競爭力，是國際型內陸開放高地建設的現實需要。

一、“雙碳”目標下合肥市著力推動生態城市高質量發展的實踐探索

（一）強化責任，高位推動，生態環境持續優化

一是碧水保衛戰迎來蝶變。全面落實“水十條”，重點推進巢湖綜合治理，城湖共生的和諧景象正在形成；持續推進基礎設施建設，實現85個鄉鎮政府駐地、530個省市級美麗鄉村中心村污水處理設施全覆蓋，農村生活污水管理經驗已形成合肥特色并在全省推廣。二是藍天保衛戰成效顯著。強化控煤、控氣、控塵、控車、控燒“五控”措施，3座儲油庫、283家加油站、239臺油罐車全部完成回收改造；開展露天礦山綜合整治，7家綠色礦山達標；加強揚塵綜合治理，劃定并公布禁用區域；修訂《合肥市重污染天氣應急預案》，空氣預測時效性、精準性同步增強，重度及以上污染天數清零。三是凈土保衛戰扎實推進。全面完成農用地及重點行業用地土壤污染狀況調查，污染地塊土壤污染風險管控取得實效；建立涉及重金屬企業清單，開展重金屬重點行業隱患排查并完成問題整改；建立固體廢物污染防控長效機制，集中開展“清廢行動”。四是治理體系邁上新臺階。貫徹落實“黨政同責、一崗雙責”責任制，建立起市委領導、市人大市政協督導、市政府實施的生態文明建設機制，構建“職責-考核-問責”閉環工作機制；修訂《合肥市大氣污染防治條例》，創新實施十五里河流域生態補償機制；推行“河長制+”工作模式，在全省率先實現“河湖長+排長+民間河長+警長+檢察長”五長聯動的河湖管理模式；基本搭建完成環境監測管理和制度體系的“四梁八柱”，現已涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射、生態六大要素；成立環境應急管理中心，市縣兩級均制定《突發環境事件應急預案》，環境應急預案體系初步形成。

（二）堅持綠色發展理念，引領經濟高速增長

一是綠色經濟格局加速形成。加快構建“綠色設計-綠色產品-綠色工廠-綠色供應鏈-綠色園區”制造體系，十年來，合肥市規模以上工業增加值能耗累計下降38.9%，降幅明顯高于全國平均水平；有序引導光伏新能源產業發展，全市累計并網各類光伏電站超2.02萬個。二是傳統產業加速升級改造。圍繞家用電器、汽車及零部件等傳統優勢產業，以智能化為主攻方向，持續推進傳統產業轉型升級，重點打造制造業高質量發展國家級示范區；出臺“萬家企業上云”行動計劃，打造工業互聯網創新發展“新模板”，目前已有華為、騰訊等58家成員單位參與其中，持續推動企業一站式“上云”服務；全市已建成合力叉車、安泰科技等一批有影響力的工業互聯網平臺，傳統產業正逐步向“高端化、綠色化、智能化、融合化”方向發展。三是新興產業發展勢頭強勁。戰略性新興產業領跑全國，新型顯示器件、集成電路、人工智能入選首批國家戰略性新興產業集群；以陽光電源為龍頭的光伏產業集群，已形成從原料、電池、集成組件到發電工程的一條龍產業鏈；以蔚來為代表的新能源汽車產業集群，涵蓋整車、電池、充電站（樁）開發以及建設管理、金融投資等領域。四是科技創新成為城市氣質。合肥國家實驗室即將啟用，聚變堆主機關鍵系統、未來網絡實驗設施等加快建設，中科大先研院、合肥創新院等極速成果轉化創新平臺高速運轉；量子計算原型機“九章”在合肥問世，熱核聚變等一批國際領先成果不斷涌現；首輪“全創改”順利完成，合肥濱湖科學城設立運行，安徽創新館啟動運營。

（三）加快基礎設施建設，助力城市品質提升

一是國土空間開發格局初顯。合肥市積極探索“城湖共生、轉型創新”的新型生態發展模式，提煉“大湖名城、創新高地”總體發展目標，突出“人與自然和諧相處”的一條主線，強調“國家意志+城市發展+人民向往”三個導向，謀劃“高質量發展+高品質生活+高效能治理+高水平開放+高標準環境”的“五高”追求；城市空間發展戰略有效實施，主體功能區規劃深入落實，新一輪國土空間規劃啟動編制，現代化都市框架加速形成。二是綠色交通體系持續完善。圍繞“國家交通樞紐、區域交通門戶、品質交通標桿”三大戰略方向，著力構建“開放、生態、協同、高效”的大合肥現代綜合交通體系，從“謀大事、抓急事、解難事、打基礎”入手開展了一系列工作，完成《合肥市市區停車設施普查及停車數據庫建設》和《合肥市城區公共停車場規劃與整合》編制工作，圓滿完成慢行系統完善工程三年建設計劃，軌道交通邁入網絡時代。三是規劃引領城市品質提升。以“拉高標桿，量質并重，更加注重提升城市品質、彰顯城市特色”為目標，大力推進城市景觀規劃，實現空間環境舒適、街道整潔有序、文化特色鮮明、商業業態繁榮景象；編制完成《合肥市城市公共空間規劃設計導則》，從城市公共空間、建筑層面分別提出設計要求，細化管控措施；在項目督導方面，確立路長負責制，發現問題，及時解決。四是生態保護體系有序推進。劃定生態保護紅線、環境質量底線，制定生態環境準入清單，構建環境分區管控體系；深入推進生態保護修復工程，建設修復濕地6.2萬畝，完成礦山地質環境治理修復年度任務；通過大數據平臺進行頂層設計，環境信息化工作有序推進；建成由環境突發事故應急反應信息系統、環巢湖水質監測應急指揮系統等數十個業務系統組成的智慧環保框架。

（四）創新城市管理模式，提升城市治理水平

一是城市綜合治理成效顯著。作為生活垃圾分類試點城市，合肥市從分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理四個方面打造全鏈條分類體系；堅持“減量、規范、提檔”主基調，推動編制戶外廣告設置詳細規劃，修訂《合肥市戶外廣告和招牌設置管理辦法》，出臺戶外廣告和招牌設置技術規范；保持“零容忍”高壓嚴打態勢，對違法建設開展專項整治，城市人居環境明顯改善。二是推進垃圾分類工作的落實。堅持生活垃圾分類試點先行，完善收運體系，不斷形成垃圾分類“閉環”模式，生活垃圾分類形成較為完善的處理體系，可回收物由回收企業通過“互聯網+”回收、智能自助回收及電話預約回收等等，及時收運至再生資源分揀中心，進行資源化利用；持續宣傳發動，形成垃圾分類濃厚氛圍；建成全國首座垃圾分類知識展館，進行流動式展出。三是交通治堵多措并舉，綜合施策。大力發展公共交通，創建“公交/地鐵都市”；持續優化路網規劃，采用兩環多射網格快速路網，提高通行效率；同步加大交通違法處罰力度，采取措施，整治車輛亂停亂放行為，積極探索交通治理數字化轉型升級。四是數字城管加速智慧城市建設。數字城管市縣一體化平臺建成運行，覆蓋范圍1065平方公里，通過“全市一張圖，全域一張網”，推動市縣無縫對接；出臺道路清掃保潔技術導則和作業規范，市區道路保潔范圍不斷擴大；錯時監管，延時服務，強化夜間、高峰時段街面管控，對全市早餐車及西瓜臨時銷售點進行規范管理，有力推動機動車停車場管理和渣土運輸管理。

二、“雙碳”目標下合肥市著力推動生態城市高質量發展的困難與挑戰

（一）生態環境持續改善難度加大

一是污染總量剛性增加趨勢不變。隨著社會的快速發展，合肥中心城市的地位凸顯，人口快速集聚現象仍在持續，常住人口由2012年的757萬增至2022年的946萬，水資源消費和污水排放量均大幅增加，流域水環境壓力巨大；機動車保有量從2012年的98萬輛增至2022年的300萬輛，隨著合肥都市圈、長三角城市群副中心加快建設和合肥市向千萬人口特大城市邁進，人水矛盾、人地矛盾更加突出。二是市場化環境組織發育不健全。組織管理和監督體系不完善，針對社會化環境監測機構的相應管理辦法，缺乏持續正常運轉的綜合評估監督機制，機構人員素質有待提高，專業人員短缺、規范化培訓缺失、兼職掛靠等成為常態；組織內部管理不規范，原始記錄、樣品交接單不完整。三是環境治理工作機制尚不完善。日常管護機制不完善，基層管護力量薄弱，管護網絡覆蓋不全，管護成效難以保持；聯動監管機制尚未形成，多部門聯防聯控模式未能有效實施，協同推進、聯合執法、信息共享不能有效落實；信息共享平臺整合不足，共享機制不平衡不充分。

（二）綠色生產生活尚未真正形成

一是經濟發展與生態保護矛盾仍然存在。當前合肥市仍處于工業化加速發展時期，能源的剛性需求增長態勢近期難以改變，產業結構雖然有所優化但布局規劃不盡合理，污染防治設施欠缺或運行不正常、環保管理不規范、綠色升級意愿不強等問題依然存在。二是工業資源綜合利用問題依然嚴峻。與北京、紹興相比，產業鏈上下協同不足，科研機構與企業、企業與企業之間尚未形成聯動發展；高附加值細分領域不多，市場仍以低端產品為主，部分高附加值產品存在技術瓶頸；部分行業秩序不夠規范，廢舊動力蓄電池、廢舊電子產品回收利用缺少行業規范和標準，產業發展環境有待優化；從政策環境看，缺少省級層面支持，缺少頂層設計和統一規劃，產廢信息、利廢企業、利用技術等無法有效銜接。三是公眾綠色低碳生活方式尚未形成。公眾的綠色低碳生活意識有待提升，在垃圾分類、低碳出行、綠色消費等方面踐行不足。四是交通運輸體系發展短板依舊明顯。對比長三角，合肥市航空客運量、貨運量以及高速公路里程、密度差距明顯，以對內快速路為主體的骨架道路網尚不成體系，聯通功能較弱，貫通性較差。

（三）國土空間規劃和保護碎片化

一是城鎮功能區規劃布局不合理。教育、醫療、商貿等優勢資源主要集中在老城區、政務區、濱湖新區等重點發展區域，人口相對集中，嚴重影響區域生活質量，資源分布不平衡問題嚴峻。二是生態系統保護面臨巨大壓力。動植物生態系統趨于碎片化、斑塊化，自然保護地之間分散分布，缺乏連通“綠道”；自然保護地內違法整改工作推進難度大，天然水系因歷史原因遭到人為破壞情況嚴重，水域岸線缺乏生態緩沖帶，恢復成本高；生態修復效果評價體系不明確，缺乏基礎數據支撐。三是衛星城鎮規劃發展建設滯后。就業崗位有限、居住條件不均衡、配套設施不完善等問題突出，部分小鎮出現衰落跡象，對城市人口分流能力有限，不利于生態城市協調發展。四是城市空間規劃矛盾沖突依舊。低碳規劃未引入城市空間規劃，或因局部利益條塊分割，無法統一實施，或反復修改，延續性、嚴肅性不能保證，重經濟發展、輕生態保護的現象依然存在。

（四）城市治理現代化水平有待提升

一是環境保護數據平臺尚未建成。覆蓋城鄉的大氣監測網絡和覆蓋全流域的地表水監測網絡尚未建成，治污精準度不高，部分數據尚未接入統一的大數據平臺；以排污許可制為核心的固定污染源監管監督體系未完全建立，“一證式”管理還未真正實現，排污權、用水權、用能權、碳排放交易尚未破題。二是環境保護法規體系仍需完善。司法保障存在短板，生態環境常態化公益訴訟尚未形成，生態環境損害賠償案件數量偏少；區域環境治理法規體系、環境保護標準與長三角其他地區有明顯差距；綠水青山與金山銀山的轉化渠道不暢，創新理念落地存在困難；綠色金融服務供給不足，環境監測、污水處理、垃圾處理等設施向公眾開放不足；綜合行政執法改革后管理體制尚未完全理順，市縣兩級職能配置尚需完善。三是交通擁堵治理手段單一。交通智能化程度和大數據處理分析應用能力亟待提高，信號燈配時調整、市民出行繞行提示等智能化應用場景還未鋪開。四是垃圾分類短板依舊突出。廚余垃圾末端處理能力不足，2022年合肥市日產餐廚垃圾日處理需求約700噸、家庭廚余垃圾日處理需求約900噸，合計1600噸，而當前每日處理最高僅200噸，日均處理能力嚴重不足，缺口巨大，集中投放點硬件設施亟待建設，收集投放點比例較低；垃圾中轉設施亟待升級改造，部分設備過于陳舊故障頻出，部分中轉站無廚余垃圾處置設備和污水處置系統，大件垃圾處理場、裝修垃圾處理場等配套設施不足，處理能力嚴重滯后。

三、“雙碳”目標下合肥市著力推動生態城市高質量發展的路徑選擇

（一）生態環境——推進精準治污，筑牢城市“底色”

一是以巢湖綜合治理為核心，持續打好碧水攻堅戰。以點源、面源、線源、內源為抓手，持續推進流域污染治理和生態修復工作，實施巢湖碧水、安瀾和富民工程。二是科學落實“雙碳”目標，持續打好藍天保衛戰。落實重大戰略，扎實推進碳達峰碳中和；優化產業結構，嚴格落實以“三線一單”為核心的生態環境分區管控體系；優化能源結構，合理控制煤炭消費總量，加快提升清潔能源消費比例；調整運輸結構，加快發展多式聯運；改善用地結構，加強面源污染防治。三是以全域普查為起點，深入開展凈土保衛戰。開展全域普查監測，推進污染土壤治理修復；引導農民科學施肥用藥，加大農村人居環境整治力度；全面提升農村污水治理水平，推廣專業化運維模式；完成大規模養殖場糞污治理設施建設，持續推進化肥農藥減量增效，擴大測土配方施肥技術覆蓋率。

（二）經濟發展——堅持綠色經濟，彰顯城市“氣質”

一是調整產業結構，走綠色發展之路。在戰略性新興產業培育上，重點打造人工智能、光伏、新能源等低能耗和低污染產業集群，堅持新興產業綠色化發展；在傳統產業轉型升級上，突出“綠色化、智能化、高端化、融合化”，加快構建“綠色產品-綠色工廠-綠色供應鏈-綠色園區”的現代化體系，推動產業綠色升級；在園區建設上，全面推行工業園區和企業用地集約化、原料無害化、生產潔凈化、廢物資源化、能源低碳化、技術集約化，綜合提升工藝技術水平和環保效能。二是優化能源結構，提升資源利用效率。加大能源結構調整，減少煤炭消費量，增加天然氣、電力和清潔能源的使用量；大力發展可再生能源，力爭生物質能、太陽能等清潔能源使用比例在“十四五”末達到10%以上；加快綠色化建筑業企業發展壯大，加快綠色照明推廣應用，提升商貿物流業技術改造及資源循環利用能力。三是提升運輸結構，鼓勵綠色健康出行。加快城際鐵路、市郊鐵路、高速公路等快速通道建設，著力打造“軌道上的都市圈”；大力提升始發港和目的港的服務能力，積極推進與寧波舟山港、上海港的聯運合作，大幅提升區域水運能力；加強物流運輸組織管理，加快建設公共信息平臺，加快建立信息共享機制；著力推廣綠色低碳運輸工具，加快新能源汽車充電樁建設，鼓勵綠色健康出行。四是優化農業結構，推進農業強國建設。鼓勵發展生態農業、循環農業，大力延伸“種養加”產業鏈條；持續開展化肥、農藥減量化，提高農民科學素養；優化水產養殖空間布局，依法加強養殖水域灘涂統一規劃；大力發展蝦稻綜合種養等共生立體種養模式，提高稻田綜合效益；優化種植結構，積極改進育種耕作技術，高水平推進農業強國建設。

（三）基礎設施——優化空間格局，提升城市“顏值”

一是加快統籌開發保護新格局。統籌山水林田湖草系統，優化整合現有自然保護地，完成勘界定標；以構建“中心引領、兩翼齊飛、多極支撐、嶺湖輝映”空間新格局為軸心，以提高發展活力、塑造生態引力、彰顯文化魅力、增強輻射能力為目標，著力構建城市開發保護安全屏障。二是加快構建綠色生態新格局。按照“基質-斑塊-廊道”生態格局，構建合肥市域生態空間；突出“一湖一嶺”為基礎的山水林田生態基礎（一湖：巢湖；一嶺：江淮分水嶺），囊括城市公園、董鋪水庫、大蜀山等綠島建設，高標準建設環湖十大濕地，爭創國際濕地城市；建設以巢湖為核心的放射狀水系廊道，以城市地質結構帶為基礎的生態廊道，如貫穿城市的景觀活動軸——南淝河廊道，利用廊道疏通城市生態流，形成城湖共生的綠色生態新格局。三是加快構建宜居宜業新格局。以國家生態園林城市建設為抓手，突出城市公園綠地基礎性配置要素作用，構筑“森林綠地-城市公園-街景花園-社區游園”城市綠地體系；高質量推進駱崗生態公園等重大工程建設，高標準舉辦第十四屆中國（合肥）國際園林博覽會；加快完善“小公園小游園”城市綠道系統，豐富城市綠化空間；全面拓展綠地空間功能內涵，滿足多樣化生活休閑需求；加快綠地提品提質，優化提升公園、道路、濱河、街頭綠地景觀，著力實現宜居宜業新格局。四是加快生物多樣性保護新格局。以構建完整的生物循環鏈為原則，健全管理體制機制，加強生物多樣性保護；以巢湖為重點區域，重點調查魚類、底棲生物、藻類現狀，加大對野生動植物及其棲息地、原生境的保護力度；加強對外來物種入侵機理、擴散途徑、應對措施和開發利用途徑的研究工作，構建完善的風險預警檢測體系。

（四）城市治理——統籌多元共治，賦能城市“品質”

一是加快垃圾分類，提升處置能力。按照“適當超前、多點布局、就近處理、互為補充”的原則，優化《合肥市餐飲及廚余垃圾、裝修及大件垃圾處理設施規劃選址方案》，推進終端處理設施建設；借鑒上海、廈門經驗，科學推進垃圾集中投放點建設，采用“關停一批、改造一批、新建一批”的原則，加快推進垃圾轉運設施升級改造，在資金保障、用地指標等方面多部門協作，各司其職做好監管、服務、保障工作。二是治理交通擁堵，強化智能應用。開展ETC智慧停車試點，提升交通管理智慧化水平和交通運行服務品質；優化交通治理硬件基礎設施，提升交通數據采集效率，充分利用交通運營大數據平臺，提升數據分析應用能力，為數字化治理提供科學依據；堅持問題導向，深度挖掘數據價值，打出交通治理“組合拳”；注重完善信息系統和數據資源整合共享機制，堅持“取之于民，用之于民”。三是加強城市治理，構建長效機制。樹立全周期城市管理意識，下足功夫，提升城市科學化、精細化、智能化治理水平；鞏固全國文明城市建設成果，持續優化環境潔凈、設施完好、景觀清爽、秩序規范的城市治理標準；更新城市管理理念，完善“執法+管理+服務”工作體系，推廣“大共治”模式；落實城市管理主體責任，理順部門職責分工，深化街道體制改革，科學劃分專業職能，推進城市治理進社區，提升城市治理現代化水平。四是加強風險防控，提升應急能力。完善環境風險防控體系，開展區域環境風險評估，形成風險源清單，明確繪制重點區域、重點流域環境風險“一張圖”，有針對性地制定風險管控措施；強化環境監管、利用處置和風險防范“三個能力”建設，實現源頭管控精細、貯存轉運規范、處置能力匹配、監控手段高效；加強環境應急能力提升，增強風險評估和應急演練的針對性，激發全員風險評估和應急演練意識；推進區域間信息共享和環境應急協作聯動機制建設，著力解決環境應急管理“最后一公里”問題，確保橫向到邊、縱向到底。

基金項目

中共合肥市委黨校（合肥行政學院）應急課題《合肥打造優質優良宜居宜業的生態高地研究》（202005）階段性成果。

作者簡介

薛秀茹，中共合肥市委黨校（合肥行政學院）馬克思主義基本理論教研部講師，理學博士。研究方向：區域經濟；產業經濟。

李敏琪，中共合肥市委黨校（合肥行政學院）馬克思主義理論教研部副教授。研究方向：區域經濟；生態經濟。

責任編輯 王寶珍