治理變革視角下黨領導城鎮化發展的“深圳樣本”

房亞明　王佳寶

摘要：改革開放以來，深圳成為我國快速城鎮化建設與治理的典型范例。深圳的城鎮化進程大致經歷了政策引領下的漸進城鎮化、市場經濟驅動的快速城鎮化，以及規劃引領下的高質量城鎮化三個發展階段。深圳的治理體制機制因應形勢與環境變化不斷地變革以適應城市化進程的發展需求。在中國共產黨的領導下，深圳在城鎮化過程中通過理念創新、體制改革、運行機制變革和政府管理行為調整有效回應經濟社會發展對城市治理的變革需求，從而滿足了快速城鎮化的發展需要，彰顯了中國共產黨以人民為中心的發展理念與價值取向。

關鍵詞：黨的領導；城鎮化；深圳樣本；市域治理現代化

中圖分類號：D26

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.01.005

一、引言

深圳的快速發展和崛起是改革開放以來黨領導工業化、現代化和城鎮化取得重大成功的經典范例。自改革開放時期的邊陲小鎮到現如今的超大城市，坐擁經濟特區、自貿區、大灣區和示范區四重身份和地位的深圳，其城鎮化的實踐探索是伴隨著我國工業化、市場化和現代化而快速推進的。1978年12月22日，十一屆三中全會通過的《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》明確提出“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”[1]。44年來，中國經濟社會發展和生產生活方式的重大變遷，體現在各個領域各個方面的歷史性變革，總趨勢是現代化水平的快速提高，而城鎮化水平是現代化的重要構成要素。深圳市統計局官方網站上的數據顯示，1979年到2021年深圳的人口年均增加近40萬，國民生產總值增長近1.56倍，充分證明了改革開放決策的科學性與正確性，以及深圳先行先試治理變革取得的偉大成就。探討改革開放以來中國共產黨領導廣大人民群眾取得的重大成就，其中的維度之一是黨領導城鎮化的成效經驗。深圳是在黨中央、國務院、廣東省委省政府支持下，順應歷史潮流與經濟社會發展規律，積極探索，大膽創新，主動謀變的結果，是黨領導改革開放與城鎮化事業的生動縮影。

到目前為止，有關深圳城鎮化演進與治理的研究文獻主要從以下三方面展開。

一是深圳城鎮化的發展歷程及其經驗啟示研究。有學者將深圳經濟特區改革開放的歷史進程分為局部推進與初創奠基、全面推進與經濟轉型、創新優勢與跨越式發展，以及深化改革開放和全面發展四個時期，并總結了深圳城市管理發展的成就與經驗。[2]有的學者將深圳經濟特區改革開放歷程分為開創、全面推進、深化發展以及綜合配套四個時期，并總結了經驗啟示以及未來展望。[3]也有學者總結了深圳四十年的發展變遷，從時代、實踐以及價值三個維度審視與分析了深圳從“經濟特區”到“先行示范區”過程中的基本問題，深圳經濟特區40年的發展率先證明了中國特色社會主義制度、社會主義市場經濟體制以及社會主義現代化道路的正確性。[4]有關深圳經濟特區發展歷程以及經驗啟示的研究豐富了深圳城鎮化的研究視野和知識基礎。

二是深圳城鎮化的邏輯架構和演變模式研究。經濟特區的中國實踐濃縮呈現了中國經濟發展道路的內在邏輯，從沿海經濟特區到沿河、沿邊經濟特區，再到自由貿易區、自由貿易港以及中國特色社會主義先行示范區的漸進式改革開放路徑，為廣大發展中國家提供了新的“特區范式”。經濟特區是中國由計劃經濟向市場經濟轉型的一項重要機制，以特區為起點的漸進式、非均衡發展路徑也是中國整體制度改革道路上規避風險的最優路徑。[5]一方面，中國經濟特區以其功能、使命的獨特性豐富了世界經濟特區的類型及世界經濟特區發展史；另一方面，從理論和實踐方面證明了中國社會制度變遷路徑選擇的國別性和中國特色社會主義道路的獨特性與可借鑒性。[6]興辦經濟特區是黨和國家為推進改革開放和社會主義現代化建設進行的偉大創舉，“中國特色漸進式改革”則是中國共產黨的偉大探索。[7]將深圳的城鎮化進程納入改革開放的歷史與變革中，拓展了深圳城鎮化演進的思想邏輯和宏觀視野。

三是深圳城鎮化進程中治理體制及機制的變革研究。從1980年起，深圳市先后開展了10次行政管理體制改革，在政治、經濟、社會等方面取得顯著成效。深圳行政管理體制改革最重要的是堅持了中國共產黨的領導，未來深圳將會繼續完善黨的全面領導制度，更好發揮黨總攬全局、協調各方的作用。[8]在社區治理體制改革方面，有學者認為深圳社區治理體制改革40年，實質是從傳統到現代，從低級到高級的不斷突破的現代化過程，深圳在城鎮化社區治理方面注重協調黨建、管理、服務和自治之間的關系。[9]也有學者基于制度經濟學理論，構建了一個以政府為發起者主體的一般性三層制度變遷的分析框架，從而推導出兩階段制度變遷模式，并在此基礎上分析了深圳經濟特區的獨特發展模式。在制度變遷的高階階段中，深圳發展宜采用誘致性制度變遷，這有利于發揮微觀主體對制度改革的原始推動力，也能保障政府資源的后續拉動力。[10]深圳城市治理體制機制的變遷是深圳城鎮化發展的重要維度，相關研究為總結黨領導城鎮化的歷史與經驗提供了知識資源和實踐素材。

總體而言，對深圳改革開放偉大成就及發展動態的研究較多，而從治理變革視角探討中國共產黨領導深圳城鎮化進程及經驗的文獻鮮見。從第七次全國人口普查數據來看，截止2021年末，我國常住人口城鎮化率為64.72%，[11]人口居住空間實現從以農村為主到以城鎮為主的重大轉變，深圳正是實現這一轉變的典型代表性城市。2019年2月，中共中央、國務院公布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），將深圳定位為粵港澳大灣區四大中心城市之一，要求發揮其核心引擎作用。[12]同年8月，中共中央、國務院發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《意見》），黨中央再次賦予深圳建設中國特色社會主義示范區的重要使命。[13]面對“雙區”建設的新機遇和新挑戰，總結回顧黨領導深圳城鎮化發展的經驗得失，探討深圳從一個“邊陲小鎮”快速發展為國家中心城市、超大城市的治理實踐與邏輯機理，為進一步加強黨對城鎮化工作的領導提供“深圳樣本”和經驗素材，對全面建設社會主義現代化國家和推進市域治理現代化具有重要意義。

二、黨領導深圳城鎮化的發展實踐

黨的十一屆三中全會作出了改革開放的歷史性決策，深圳也隨之開啟了現代化事業和城鎮化實踐。1979年1月，中央批準交通部香港招商局在深圳西部海岸創辦蛇口工業區（占地面積10.85平方公里），同年7月正式運作，為深圳創辦經濟特區積累了寶貴經驗。1980年8月26日，第五屆全國人大常委會第十五次會議批準了《廣東省經濟特區條例》，從總面積近2000平方公里的土地中劃出327.5平方公里，正式設立深圳經濟特區。受惠于毗鄰香港的區位優勢和中央給予經濟特區的系列政策，深圳的經濟與社會快速發展。特別是1992年后，國家的資源配置方式從計劃經濟體制轉型為市場經濟體制，大量的人口、資金和技術涌入深圳。深圳市統計局官方網站上的深圳第五、六、七次人口普查數據顯示，深圳已經成為一個人口規模龐大的超大城市。當前深圳正在創建社會主義示范市，面對人口、資源與環境的巨大壓力和挑戰，深圳需要總結經驗奮力前行，在城市治理現代化、精細化、智能化及城市韌性等方面走在全國前列。

經濟特區政策引領下的漸進式城鎮化發展階段（1978-1991年）

深圳是改革開放政策的產物，也是黨領導城鎮化的成功范例。1978年12月，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。1979年，面對亞洲四小龍的崛起和中國如何保留“球籍”的發展壓力問題時，鄧小平同志同意習仲勛同志向中央提出的設立“出口加工區”的設想。隨后，中央正式批準在廣東省的深圳、珠海、汕頭以及福建省的廈門劃出部分區域試辦“出口特區”，后于1980年更改為“經濟特區”。這是以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體希冀通過在沿海局部地區采取特殊的經濟政策突破原有制度約束的偉大嘗試，是沿海帶動內地、先富帶動后富的非均衡發展戰略的重要探索，是利用東南沿海城市的地緣和通商優勢實現率先發展的戰略選擇。1980年8月26日，第五屆全國人大常委會第十五次會議批準施行《廣東省經濟特區條例》，向全世界宣告中國經濟特區的誕生。經濟特區的優惠政策帶來了資金、技術和人口紅利，使得深圳成為全國最具吸引力的城市之一，大量的人口特別是廣東落后地區和周邊省份如湖南、江西、廣西乃至貴州、四川等地的勞動力為了生存和發展而選擇“東南飛”。

改革開放初期的深圳坐擁毗鄰港澳臺和東南亞的地緣優勢，來自香港、澳門、臺灣地區和東南亞的境外資金特別是華僑華人的投資開始大量涌入深圳，“三來一補”和外資企業迅速發展，外向型工業迅速崛起使得本地大量的農業人口轉變為非農人口，大量的農業用地轉變為城鎮工業建設用地，并通過人民生活水平的提高而吸引大量外來人員，深圳常住人口和城市戶籍人口迅速增加。1984年1月，鄧小平首次視察深圳并欣然提筆題詞：“深圳的發展和經驗證明，我們建立經濟特區的政策是正確的?！盵14]此后他還為經濟特區明確定位：“特區是個窗口，是技術的窗口，管理的窗口，知識的窗口，也是對外政策的窗口?！盵15]鄧小平同志的支持極大推動了深圳發展。這一時期深圳的城鎮化發展主要得益于國家政策和外來資金、技術、人才等資源的雙重推力，以工業化需求為導向，服務并依賴于工業化發展，實現了從無到有的實質性飛躍，為之后的城市建設和發展奠定了堅實的基礎，深圳快速步入中等城市行列。經濟特區的特殊優惠政策是深圳20世紀80年代城鎮化發展的主要引擎。

市場經濟推動下的快速城鎮化發展階段（1992-2011年）

社會主義市場經濟體制的確立為深圳城鎮化提供了發展動能，黨的領導推動深圳城鎮化進入持續快速發展階段。1992年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制的目標，在市場與政府的雙重推動下，深圳城鎮化建設穩步前行。隨著城鎮化深入推進，中國區域經濟發展呈現不平衡態勢，城鄉二元經濟結構明顯化，“特區不特”論愈演愈烈。一些人認為經濟特區政策違反市場主體平等原則，建議黨中央、國務院取消經濟特區以示全國平等。針對“特區還要不要辦下去”的爭論和雜音，1992年，鄧小平發表南方談話，明確肯定深圳經驗并要求“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣?？礈柿说模痛竽懙卦?，大膽地闖。深圳的重要經驗就是敢闖?！盵15]他還指出：“計劃和市場都是經濟手段?！睍r任中共中央總書記江澤民同志也于1994年在廣東省委、深圳市委的匯報工作會上明確提出“三個基本不變”，即“中央對發展經濟特區的決心不變，中央對經濟特區的基本政策不變，經濟特區在全國改革開放和現代化建設中的歷史地位和作用不變”[16]，為經濟特區發展以及深圳的城鎮化提供了行動指南和前進方向。市場經濟成為深圳城鎮化跳躍式發展的“翅膀”，深圳的經濟規模、人口規模與影響力持續擴大。

中國經濟快速融入全球化軌道為深圳城鎮化創造了發展契機。進入新世紀，黨中央對深圳的指導和關切也一如既往，胡錦濤同志在《深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上的講話》中強調：“興辦經濟特區是黨和國家為推進我國改革開放和社會主義現代化作出的一項重大決策，是中國共產黨人和中國人民在探索中國特色社會主義道路上進行的一個偉大創舉?！盵17]隨著改革開放的深入發展，時任中共中央總書記胡錦濤同志和黨中央抓住機遇推廣經濟特區之經驗，決定再設例如上海浦東新區綜合配套改革試驗區等類似于經濟特區的改革試驗區。在黨中央、國務院和全國的大力支持下，深圳敢闖敢試、敢為天下先，勇于突破傳統經濟體制束縛，率先進行市場取向的經濟體制改革，在我國實現從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制的歷史進程中發揮了重要作用。特別值得一提的是，2010年，《國務院關于擴大深圳經濟特區范圍的批復》將深圳經濟特區的范圍擴大到全市，面積從327.5平方公里擴大到1952.84平方公里，為深圳市域城鎮化和現代化提供了發展空間與動能。同年，深圳人口突破1000萬，深圳的人口和經濟體量都實現了重大飛躍，邁入超大城市發展階段，成為國內外具有重大影響力的現代化大都市。

“雙區”規劃引領下的高質量城鎮化新發展階段（2012年至今）

新時代的“雙區”規劃引領推動深圳在經濟社會和城鎮化等各個領域取得了根本性變革和成就。黨的十八大以來，中國進入了一個“比歷史上任何時期，都更加接近中華民族偉大復興這個目標”的重要歷史時期。當時剛履新的習近平總書記離京考察的第一站就來到了改革開放的前沿陣地——深圳，這充分說明了黨中央對深圳城鎮化發展實踐的肯定，以及黨中央對深化改革開放的堅定決心。在2013年召開的中央城鎮化工作會議上，習近平總書記再次重申“人的城鎮化”的重要命題，表明更加注重人本主義的治理理念。隨后，黨中央開始探索包括上海、廣東以及天津在內的18個省和直轄市成立自由貿易區，作為繼“經濟特區”政策后實行的特殊行政區劃類型。成立自由貿易區標志著深圳城鎮化的成功實踐在中央政策引領下的進一步深化和探索。深圳城鎮化先行先試的發展經驗，經過實踐檢驗和梳理后在全國部分推廣和實施，也在一定程度上進一步推動了深圳的發展，推動深圳從一個邊陲小鎮成長為一座充滿魅力和活力的國際化城市、中國超大城市的發展典型，為城市管理與經濟社會發展各個方面積累了豐富經驗。

我國經濟社會進入了高質量發展階段，國家對深圳的要求已不僅僅是經濟特區，而是要在經濟領域以外作出更多更大的貢獻和示范，成為具有典范意義的超大城市。2017年7月1日，在香港回歸20周年之際，習近平總書記出席《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》簽署儀式，深圳發展迎來新機遇。[18]2018年10月，習近平總書記再次赴深圳視察并賦予深圳“朝著建設中國特色社會主義先行示范區的方向前行，努力創建社會主義現代化強國的城市范例”的新使命。[19]2019年，中共中央、國務院印發的《綱要》要求深圳“發揮作為經濟特區、全國性經濟中心城市和國家創新型城市的引領作用，加快建成現代化、國際化城市，努力成為具有世界影響力的創新創意之都”。同年，中共中央、國務院發布的《意見》明確提出了深圳建設“高質量發展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標桿、可持續發展先鋒”的五大戰略定位，再一次承擔起改革“先鋒隊”的使命。在這一系列國家級的規劃引領下，深圳經濟、社會、文化、生態等各領域取得了根本性的變革，成為雄踞粵港澳大灣區核心的國際化大都市、珠三角城市群的中心城市。

在黨的領導以及市場和政府的三重驅動下，深圳歷經政策優惠、市場推動及規劃引領三個階段創造了“發展奇跡”，成為中國共產黨領導的推進城鎮化的絕佳樣本。深圳城鎮化的發展實踐有效推進了國家城市治理能力和治理體系現代化建設，進而有效推動了國家治理現代化的進程。2011年2月18日，廣東省委、省政府批復《深汕（尾）特別合作區基本框架方案》，在汕尾規劃鵝埠、小漠、鲘門、赤石四鎮，總面積達468.3平方公里，設立由汕尾市政府和深圳市政府共建共管的深汕特別合作區。2017年9月，《關于深汕特別合作區體制機制調整方案的批復》出臺，將合作區納入深圳市“10+1”區管理體系。[20]面向2035年基本實現社會主義現代化和2050年建成社會主義現代化強國的目標，中央和廣東省將深圳的發展放到更加突出的位置，促使其引領和帶動周邊城市以及城市群的發展，充分發揮其示范引領作用。深圳的城鎮化迎來帶動區域協同發展的新階段。歷史和現實都證明，黨的領導是深圳城鎮化發展成功的關鍵和根本所在。

三、黨領導深圳城鎮化發展的治理邏輯

深圳的城鎮化發展實踐蘊含了中國城鎮化道路的治理邏輯，是我國經濟政治文化發展變革的生動縮影?？v觀深圳的發展和城鎮化歷程，正是在不斷探索和試錯中實現以改革開放政策為表征的全球市場化和工業化驅動的發展與治理變遷。改革開放以來，我國經濟走向工業化和全球化為城鎮化發展增添了內在動力。深圳是我國實施改革開放最早、影響最大、建設最好的經濟特區，從建立之初即在國家以及廣東省委省政府的政策加持下，實現了經濟快速增長和人口的快速城鎮化集聚。誠然，除了政策扶持，深圳自身也擁有著獨特的地理和區位優勢，為深圳城鎮化提供了發展條件。通過對比改革開放前后的深圳發展狀況可知，政策和制度變革是深圳取得發展的根本原因。進入新時代，深圳依然是我國改革開放的先行探索者和實踐者，而粵港澳大灣區和深圳先行示范區“雙區”建設和廣州深圳“雙城”聯動建設，為深圳高質量發展提供了新的歷史機遇，增添了發展新動能。

基于工業化與市場化的現代化是深圳城鎮化發展的深層動因

過去三百年來，人類社會經濟發展最核心的動力就是工業化，以及工業化基礎上的全球化和城鎮化、信息化等現代性因素。設立深圳經濟特區的主要考慮之一就是利用深圳毗鄰港澳臺和東南亞的地緣與人緣優勢，更好地融入與分享經濟工業化和全球化的紅利。深圳經濟特區設置之時，正是日本和“亞洲四小龍”實現工業化并開始往服務業轉向階段，這些相對發達的國家和地區需要轉移其相對落后的工業產業，深圳等沿海城市具有地緣上的優勢，從而很快就承接了港澳臺地區轉移的“三來一補”產業。工業化和全球化的重要內容之一就是城市化。深圳一直因應國內外經濟環境適時調整城市發展規劃，在中央和廣東省委省政府的指導下發揮人口、產業、資源的集聚效應，促進經濟社會發展。改革開放以來，我國經濟社會發展的重要經驗之一就是充分利用經濟全球化與國際勞動分工體系的變化，將其作為國家經濟社會發展和城市政策制定的重要參考因素。經濟工業化和市場化基礎上的現代化、全球化是深圳城鎮化發展的深層動力因素。深圳抓住經濟全球化帶來的產業結構轉移和升級的機遇優勢，成為中國城鎮化發展具有示范引領地位的重要城市，其中的經驗得失對于其他國家和地區具有參考價值。

政策和法律驅動是深圳城鎮化的政治基礎

深圳的超常規發展及其城市化也是政策和法律驅動的結果。改革開放初期的深圳，利用毗鄰香港的區位優勢、廉價的土地和勞動力資源吸引并獲得資金、技術以及管理，謀劃建立起經濟特區，這是基于國家改革開放政策的發展“紅利”。1980年，中央在深圳近2000平方公里的總面積中劃出327.5平方公里作為經濟特區，給深圳提供了特殊的經濟社會發展政策。1988年11月，國務院批準深圳市在國家計劃中實行單列，賦予其相當于省一級的經濟管理權限。1992年8月，國務院批復同意撤銷寶安縣，設立寶安、龍崗兩區，為深圳農村向城市化、工業化、現代化轉型升級提供了重要契機和政治條件。為了加快特區內外農村的城鎮化，深圳市委市政府先后在1992年、2003年出臺了《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》和《中共深圳市委深圳市人民政府關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》[21]。2010年，國務院出臺《關于擴大深圳經濟特區范圍的批復》，同意將深圳經濟特區范圍擴大到全市，將寶安、龍崗兩區納入特區范圍，為深圳市域治理現代化提供了新的發展空間。新時代，“雙區”建設規劃與政策有效推動了深圳的高質量發展。深圳的現代化與城鎮化是在一系列政策和法律驅動下由市委、市政府順應歷史發展趨勢而逐步推進與實現的。

區位與發展優勢是深圳城鎮化的重要條件

深圳具有某種發展優勢即基于先發優勢獲得的慣性。深圳是中國最早實行對外開放的四個經濟特區之一，坐享毗鄰香港的區位優勢和地理位置優勢，能夠與香港實現優勢互補。深圳東起大鵬灣邊的梅沙，西至深圳灣畔的蛇口工業區，南邊深圳河與香港相連，北部與東莞、惠州兩城市接壤。深圳的西部和西南是珠江口、伶仃洋，東部和東南是大亞灣、大鵬灣，海岸線長達229.96公里，海岸資源極其豐富，可以建立深水港、中型港和小型港，其中鹽田港區更有建設成為國際中轉樞紐港的實力，所以“以港強市”也成為深圳發展的天然優勢，地理位置優越成為深圳城鎮化發展的重要條件。正是因為深圳的地理和區位優勢，改革開放以后，來自香港的資金率先進入深圳投資建廠，深圳工業得以迅速發展，而來自省內外相距五百里左右范圍的大量粵西、粵北以及江西贛州等地的勞動力往深圳等珠三角地區集聚，迅速地推動了深圳城鎮化以及經濟社會發展。由于深圳屬于先富起來的地區，城市管理和企業發展具有一定的先發優勢，形成了較好的發展慣性，為深圳城鎮化發展和經濟社會持續發展提供了“路徑依賴”，人才、資金和技術持續涌入，極大地推動了深圳的發展包括城鎮化進程。

以高質量發展為導向的“雙區”建設是深圳城鎮化發展的新動能

以高質量發展為導向的“雙區”“雙城”建設也隨著改革開放的持續深入為深圳的城鎮化發展注入新的力量。2017年7月1日，習近平總書記在香港親自見證國家發展改革委與粵港澳三地政府簽署《深化粵港澳合作推動大灣區建設框架協議》。2019年發布的《意見》要求深圳形成“高質量發展高地”的戰略定位。深圳作為粵港澳大灣區核心引擎和中國特色社會主義先行示范區，是以習近平同志為核心的黨中央對深圳城鎮化發展作出的重大決策，是我國高質量發展典范的首要選擇。同時，廣州、深圳“雙核聯動”“雙輪驅動”也是推動粵港澳大灣區城市群協同發展的重要引擎。2019年9月簽署的《廣州市深圳市深化戰略合作框架協議》明確了廣州、深圳將在經濟建設方面協同發力，共同做強三角核心區。深化廣州與深圳的“雙城”聯動將有助于探索粵港澳大灣區城市互動的新模式，帶動區域經濟協調發展，關乎廣東乃至中國的長遠發展。[22]尤其要說明的是，廣州和深圳之間具有很強的互補性，廣州在教育、醫療和空間資源方面具有相對優勢，而深圳在產業、科技等領域具有優勢，若雙方可以借助南沙自貿區及粵港澳大灣區的戰略平臺實現優勢互補，對深圳市乃至廣東省和國家經濟社會發展都具有重要驅動作用。

深圳城鎮化的成就是在工業化、市場化和全球化驅動下，在黨中央、國務院和廣東省委省政府的領導與支持下取得的。面向新的發展階段和新的歷史任務，在全國城鎮化率超過64%，廣東省城鎮化率已經接近75%的情況下，深圳的城鎮化必須轉入高質量發展階段，改變發展不平衡不充分的狀況，彌補教育醫療住房交通等方面的發展短板，全面提升發展質量和治理水平。深圳的城鎮化發展在新的歷史條件下不僅要續寫深圳在經濟發展上創下的“深圳奇跡”，而且應該在城市治理、政府職能轉變、社區服務、民生福祉、社會韌性、區域協調發展等方面樹立標桿做出示范，彰顯我國國家制度和治理體系的優越性，向世界展示我國城鎮化發展的人本導向、技術應用與成功經驗，增強中國特色社會主義發展的道路自信。

四、黨領導深圳城鎮化的治理機制變革

深圳在改革開放偉大進程中“摸著石頭過河”，敢闖敢試，勇于探索，通過自上而下的漸進式改革與自下而上的創新實踐模式贏得了巨大成功，成為改革開放政策的重要檢驗場和示范區。面向新時代新要求，“先行示范”是推動深圳城鎮化高質量發展的重要動力源泉。偉大的變革源于治理理念的創新，頂層設計引領社會變革的發展方向，公眾的思想理念與行為選擇又反作用于社會變革，促進社會變革向更積極的方向發展。經過改革開放44年的高速發展，深圳在治理體制、城市運行機制、政府行為等方面都已經發生了深刻變革，這是中國改革開放史上收獲的寶貴政治財富，也是深圳不斷創造和續寫新的“深圳奇跡”的制度力量，給中國全面深化改革與高質量城鎮化建設帶來示范和參照，從而為黨中央更好地引領經濟社會發展、推動城鎮化進程提供實踐資源與素材支撐。

以政府職能漸進轉變為核心的治理理念變革

深圳城鎮化取得巨大進步，其關鍵在于治理理念變革。理念變革大體可分為兩個層次。一是決策層的治理理念。早在1981年3月，“時間就是金錢，效率就是生命”的宣傳標語就豎立在蛇口建設指揮部前面，雖然備受爭議，但追求效率是經濟特區的重要使命。在“中國特色漸進式改革”實踐模式下，深圳實踐著國家改革的整體意圖，其政府體制機制的設計與運作都以追求發展作為重要目標，最終服務于社會主義現代化建設的宏偉藍圖。無論是1979年蛇口工業區的設置，還是1979年深圳市作為地級市的設置，以及計劃單列市和副省級城市的政治定位，1992年全國人大常委會授予深圳經濟特區立法權，2000年全國人大通過的《中華人民共和國立法法》賦予深圳市較大市立法權，都為深圳的公共事務治理提供了制度支撐和政治保障。在深圳特區機構改革上，受傳統的計劃經濟體制影響，常出現機構臃腫、職責不清、推諉扯皮等問題。對此，中央政府以及深圳市委市政府在治理理念上以政府職能轉變為核心，多次因應發展形勢精簡機構，簡政放權，有序開展治理體制機制改革，提高了政府治理效能。

二是社會和公眾的思想理念變革。這是社會變革或制度能夠順利實施的重要基礎。深圳是一座移民城市，人口流動變化情況吸引著越來越多的技術人才涌向深圳。經濟的快速發展和人們收入水平的提高促使社會公眾認可并支持改革，同時戶籍制度改革也增強了外來建設者的歸屬感和認同感，極大地激發了其參與深圳城市建設與治理的積極性。44年來，在中央政府的政策引領下，深圳始終把增進人民福祉、促進人的全面發展作為出發點和落腳點，不斷完善公共服務體系，有序推進基本公共服務均等化，不斷增強人民的幸福感，深圳人民形成發展了“敢闖敢干”的深圳人文精神。每年數以幾十萬計的人口涌入深圳，“來了就是深圳人”的治理精神，給深圳帶來了巨大的發展活力，也給深圳的治理帶來了沉重壓力。44年來，深圳的城市管理在發展的動力與壓力之下不斷尋求變革，為形成共創共建共治共享的城市發展和治理格局創造了條件。

以精簡高效為目的的治理體制變革

深圳的體制改革發展深刻詮釋了中國的改革是中央授權和領導下的漸進式改革，是一條從經濟體制到社會體制并以精簡高效為目的的變遷道路。立法方面，1992年頒布實施的《關于授予深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》使深圳率先獲得經濟特區的立法權。[23]隨后，深圳探索了諸如《深圳經濟特區股份有限公司條例》《深圳經濟特區有限責任公司條例》等法規近500項。2020年8月26日，《深圳經濟特區個人破產條例》出臺，該條例是我國首部個人破產方面的立法。[24]2021年7月6日發布的《深圳經濟特區數據條例》是國內數據領域首部基礎性綜合性立法。[25]司法方面，深圳率先建立全國第一個經濟糾紛調節中心，內設房地產審判庭、專門立案機構、破產案件審判庭、知識產權審判庭等機構，使深圳中院在實現立、審、執職責分立的道路上做出了具有重要意義的探索和貢獻。2003年，深圳市中級人民法院被最高人民法院確定為全國法院唯一的法官職業化建設綜合改革試點單位，隨后在全國率先實行法官助理制度試點。[26]事實證明，深圳的“特區立法權”和司法探索為深圳的“先行先試”創設了法律支撐和“尚方寶劍”，也是深圳城市治理的重要制度條件。

深圳建立初期的政府管理體制與內地高度集中的計劃經濟體制下的管理體制幾近相同，因此，改革落后于時代的行政管理體制是適應改革開放和經濟特區建設需要的重要環節。為了解決體制機制發展滯后問題，深圳先后開展了10次行政體制改革，貫穿其中的主線是轉變政府職能和精簡機構，推動建立適應經濟社會發展需要的以市場需求為導向的服務型政府。例如，1981年進行的第一次改革就率先精簡了機構，這對中國后來的機構改革有重要的示范作用。2002年的“三分制”改革是我國大部門制改革的基礎。[27]2008年11月國務院通過的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》明確提到“支持深圳市等地按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，在政府機構設置中率先實行職能有機統一的大部門體制”[28]。除此之外，深圳在全國范圍內率先出臺的國家公務員制度也為我國政府優化人才隊伍結構提供了寶貴經驗。

以“一核多元”社區治理模式為中軸的城市運行機制

作為改革開放最成功的經濟特區，深圳的社會治理改革發展與模式探索走在全國前列。深圳的城市運行機制主要以“一核多元”的社區治理模式為主，即以基層黨建為“核”，多元治理主體形成協同力量共同理順管理、服務、自治三者之間的關系，為全國社區治理改革提供經驗。以形成“一核多元協同治理”格局并創新性的提出“黨建+科技+治理”模式為典型特征的深圳北站社區，被列入了廣東省數字政府改革建設的2020年工作要點，并將此經驗在全省推廣開來。改革開放以來，深圳戶籍人口穩步增長，常住人口呈直線上升趨勢。在此過程中，深圳不斷地通過區劃改革、功能區設置與基層治理創新等多種方式改進治理體制機制，以適應快速城鎮化帶來的巨大管理壓力。截至2020年11月1日，深圳市常住人口達1756萬，預計到2035年左右實際人口可能突破3000萬。而深圳全市總面積1997.47平方公里，同為一線城市，上海6300多平方公里，廣州7300多平方公里。[29]由此可以看出，人口激增和用地不足導致深圳公共資源與服務供給面臨巨大壓力，這也促使深圳對城市和社區治理體制的改革一直都在探索改進。

一是形成“一核”黨建引領格局。2015年12月，深圳就開始推行社區黨建標準化，全市645個社區統一設黨委，推進“五個標準化”建設。2017年深圳市出臺《關于推進城市基層黨建“標準+”模式的意見》，聯合配套出臺的各項文件共同解決基層黨建和基層治理條塊分割的問題。[30]該意見指出了“標準+一核多元”是從制度上明確社區黨委全面領導社區工作所具有的重要意義。以社區黨委為領導核心，通過基層黨建將居委會、工作站、機關單位、有限公司等各類社會組織和利益主體納入社區治理，加強社區黨委的領導核心作用，推動實現黨建引領社區治理的新型城市治理格局。二是形成“多元”協調治理格局。改革開放后，以“單位制”為主“街居制”為輔的適合計劃經濟體制的基層社會管理模式，逐步因為市場經濟體制的確立而轉變為適合市場經濟體制的“社區制”模式。深圳在這一社會轉型和快速城鎮化過程中，通過設立社區工作站和社區服務中心分離社區居委會所承擔的多重社區管理服務職能，有效解決了“街居制”所帶來的角色缺位和職能混淆問題，使得深圳在全國的城市社區治理中脫穎而出。

從注重微觀管理轉變為注重宏觀調控的政府治理行為變革

城鎮化是工業化、市場化與全球化的產物，伴隨著生產生活空間轉移到城鎮并推動治理體制機制和場域的根本性變革。在市場化推動下，計劃經濟時代注重微觀管理的政府行為逐步轉變為宏觀調控與社會服務，深圳的政府管理也經過了這種轉型。城鎮化是一個資源配置過程，政府和市場是這個過程中的兩大主要手段。中國的城鎮化主要依靠的是中國特色社會主義市場經濟體制，離不開政府的引導和支持。黃小晶在《城市化進程中的政府行為》一書中指出“政府通過制定法律規范、制定和執行公共政策等行政手段，對城市化進程進行推動、引導和調控。政府在人口向城市遷移、要素向城市聚集、城市的內部結構調整和外部擴張、城市之間的競爭與協調以及城鄉關系調整等方面起重要作用”[31]。隨著深圳城市規模的快速擴大，從一個邊陲小鎮演變成大城市、特大城市、超大城市，深圳的治理體制機制在巨大壓力之下持續改進。

深圳建立初期，政府受計劃經濟體制的限制，對各項社會事務的管理大多是采用微觀管理的手段。計劃經濟體制幫助我們迅速完成了基礎設施的建設和工業體系的恢復，在這一過程中，政府以戶籍形式對勞動力流動制度和社會保障制度等一系列的城市管理與經濟制度進行干預，城鎮化進程受到嚴格的政府調控。這種微觀管控模式無法適應每年數以幾十萬的人口涌入與經濟快速增長需求。設立經濟特區，賦予深圳特區立法權、計劃單列等制度安排為深圳治理體制和運行機制轉變創造了政治和社會條件，也為政府行為變革提供了制度保障。在由計劃經濟體制轉向市場經濟體制的過程中，政府已由對人口、資金、產品的直接計劃向間接進行宏觀調控和提供制度保障轉變。黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制后，市場對城鎮化要素資源的支配性地位愈益突顯，但政府行為在彌補市場失靈方面，在發揮宏觀調控和社會服務職能等方面無可替代。在加速推進城鎮化的進程中，政府從整個社會利益最大化的角度出發，制定發展目標和各種政策措施。

縱觀深圳城鎮化治理機制變革的歷程，城市治理體系與治理能力在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。推進城市治理體系和治理能力現代化，必須毫不動搖地堅持黨的領導。治理機制變革是深圳城鎮化進程中不可忽視的一部分，它以治理理念為引領，逐步展開在政府機構和行政管理體制改革等體制變革方面的探索，率先探索以精簡高效為核心的機構改革，為全國其他城市機構改革樹立了典范。深圳城鎮化發展中形成的“市—區（功能區）—社區”三層治理架構有效解決了職責不清、角色錯位等問題，適應了深圳快速城鎮化對管理的需求。在中國經濟體制轉型時期，政府的行為發生了由微觀管理到宏觀調控的變化，這也為中國其他城市在城鎮化進程中優化政府行為提供了重要啟示?？偟膩碚f，深圳的城鎮化發展實踐是在黨中央和廣東省委省政府的領導下，有效推動城市治理體系和治理能力現代化的治理變革過程。

五、結論

在中國共產黨的領導下，經過改革開放40余年的探索，深圳的城鎮化和現代化取得了重大成就。深圳的城鎮化發展是改革開放以來我國實現歷史性變革、取得歷史性成就的縮影，是中國共產黨領導中國人民開展工業化、市場化和現代化的偉大探索的重要組成部分，深圳的城市治理進程與變革是中國共產黨領導改革開放事業的典型樣本。

中國共產黨的領導是深圳城鎮化取得成功的政治保障。歷史和事實證明，黨始終在深圳的各項事業發展中起到了總攬全局、協調各方的領導核心作用。改革開放之初，時任廣東省委第一書記的習仲勛同志向黨中央提出廣東“先行一步”創辦出口工業區的建議，黨中央給予肯定并作出設立“特區”的歷史性決策。改革開放總設計師鄧小平同志多次視察深圳并在發展的關鍵時刻予以支持。隨著改革開放的不斷深入，黨中央根據外部環境的變化，不斷制定出與時俱進的深圳改革方案。黨的十八大后，習近平總書記到地方調研的第一站就是深圳，并向世界發出了“改革不停頓、開放不止步”的時代宣言。2019年，以習近平同志為核心的黨中央提出粵港澳大灣區建設、先行示范區建設，這些決策必將對深圳全面深化改革產生重大而深遠的影響。中國共產黨的堅強領導是深圳城鎮化發展的根本保證。

深圳城鎮化發展是政策、市場和地緣、人緣多元驅動的結果。上世紀六七十年代，我國經歷了十年“文革”的浩劫，社會秩序破壞嚴重，國民經濟幾乎走向奔潰的邊緣。面臨危機，以鄧小平同志為核心的黨中央拿出“敢為天下先”的精神，堅持“改革開放”，率先在深圳、珠海等地建立經濟特區，開展“經濟特區建設”。隨著黨的十八大的召開，“粵港澳大灣區”“珠三角城市群”“先行示范區”“廣深聯動”等一系列發展策略的出臺，充分彰顯了中國共產黨的改革智慧。作為經濟特區，深圳充分利用地理上靠近港澳臺、粵東、粵北及閩贛腹地的優勢，吸引海外華僑華人的資本和技術，面向國際市場，承接日本和“亞洲四小龍”的轉移產業，與香港“前店后廠”優勢互補，實現了經濟快速增長、人口與資源的快速集聚。就深圳崛起的歷程與經驗來看，深圳的發展模式不可復制，其原因就在于深圳發展奇跡背后的政策、市場與地緣、人緣優勢難以復制。

深圳治理變革堅持以人民為中心的科學發展理念。全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨，城市建設服務人民也是黨領導城鎮化的價值取向。人民群眾是國家治理能力現代化的根本依靠力量。深圳44年來的巨大成就正是深圳人民用勤勞、智慧和勇氣干出來的，引導和凝聚全社會力量廣泛參與是深圳城市治理成功的關鍵。尊重人民群眾主體地位，充分調動各方力量參與治理，加快凝聚全社會參與的國家治理大格局，是深圳城鎮化發展的重要啟示。

深圳始終站在開拓中國特色社會主義道路的最前沿，推動著城鎮化進程中的理念變革、體制變革、機制變革和行為變革。這些變革脫離不開中國共產黨的領導，脫離不開中國共產黨對發展策略的正確選擇，也脫離不開始終堅持以人民為中心的發展思想和原則。在不同歷史時期，中國共產黨的領導對深圳城鎮化進程中的治理變革起到了重要作用，有效地促進了深圳的發展，對其他城市城鎮化建設具有指導意義和現實價值，同時也為其他城市提供了可借鑒的“深圳樣本”。

基金項目

2021年度國家社科基金項目《現代國家建設視角下的中共中央局制度研究》（項目編號為21FDJB007） 、廣東工業大學研究闡釋黨的十九屆六中全會精神校內專項課題《全過程人民民主的實踐機制研究》（項目編號為2021ZXZD02）、2022年校級專業學位研究生課程案例庫建設項目《社區社會工作與基層社會治理創新教學案例庫》、2020年度廣東省級一流本科課程《憲法學》（粵教高函[2020]16號）、2021年度廣東省質量工程項目《OBE導向下基于項目和競賽的〈憲法學〉實踐教學改革》（粵高教函[2021]29號）的階段性成果。

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作者簡介

房亞明，廣東工業大學法學院副院長，廣東省社會科學研究基地“網絡和數據法治研究中心”、廣州數據法治研究中心教授，法學博士。研究方向：地方治理與危機管控。

王佳寶，廣東工業大學行政管理專業碩士研究生。研究方向：城市治理。

責任編輯 李冬梅