國有企業混合制改革中財務管理問題及對策

張忠

積極穩妥深化混合制改革，完善中國特色現代企業制度是深化國企改革的重要舉措，混合所有制企業逐步成為支撐經濟發展的重要力量。持續發揮混合后的比較優勢，關鍵在于加強混合所有制企業經營管理，尤其是財務監督管理，現有的財務管理模式在實際應用中存在一定的不足。本文分析總結了國有企業混合制改革中財務管理的常見問題，并提出相應的對策建議。

黨的十八屆三中全會指出，要積極發展混合所有制經濟，強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。黨的十九屆四中全會進一步提出，混合所有制經濟是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展這一基本經濟制度的重要實現形式。

2020-2022年國企改革三年行動中，中央企業引入社會資本金額超過8000億元，一批混改企業順利在股票市場上市，2022年末中央企業和地方國有企業混合所有制企業戶數占比分別超過70%和54%。2023年，國家發改委《關于2022年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2023年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》提出，制定實施新一輪深化國有企業改革行動方案，積極穩妥深化混合所有制改革，完善中國特色現代企業制度，打造一批創新型國有企業，加快建設世界一流企業。國有企業混合所有制改革從量的增長轉變為質的提高，加強對混合所有制企業財務監督管理是保障混合制改革優勢充分發揮的重要保障。

一、混合所有制企業財務管理現狀及存在問題

國有企業以控股或參股的方式，與社會其他資本組建混合所有制企業，初衷在于發揮國有資本充足、資源豐富、技術先進、管理規范的優勢，又能讓社會資本市場機制活、效率效益高、科技創新快的特點激發國有資本使用效率，達到各種所有制經濟取長補短、相互促進、共同發展的目的。國有企業經過多年的混合制改革發展，已逐步認識到加強財務監督管理的重要性。作為混合所有制企業股東一方，國有企業對混合制企業財務管理模式常見的有以下幾種：

（一）財務預算管控模式

國有企業集團按照全面預算管理制度，將控股混合所有制企業視同全資企業管理，一并納入全面預算管理范疇，在每年末制定下年年度預算，相關預算按審批流程報上級國有企業和企業董事會審議批準，上級企業并與所屬混合所有制企業簽訂目標責任書，年末或次年初按照簽訂的目標責任書進行考核，考核結果用于經理層薪酬考核和國有企業對混合制企業資源支持的參考標準。

在該模式下，混合所有制企業其他出資方，尤其是參與實際經營的其他股東方及其委派的管理人員或職業經理人，為得到國有企業在融資、業務協同等方面的資源支持，在預算編制時過度樂觀估計，甚至迎合國有企業管理層，背離客觀實際編制下年度預算目標。由于年度預算跨度較長，在預算執行過程中經理層往往找尋內外部影響因素、資源支持到位不及時等理由，申請調整預算或者其他方法規避目標責任書考核。當目標責任書考核對個人影響較大時，為達到經理層利益最大化，年末通過提高賒銷比例、延長收款賬期、提前確認下年收入等方式突擊完成年度任務，造成更大的財務風險。

（二）財務集中管控模式

國有企業，尤其是國有大型集團企業成立財務共享中心或類似財務集中處理部門，將所屬混合所有制企業的融資業務、大額資金支付、財務核算等統一管理和集中處理，以達到財務管理的標準化和流程化。有成立財務公司的大型企業集團將所屬混合制企業進行資金歸集管理、代為理財等，甚至將混合所有制企業業務管控也納入統一的審批流程，混合所有制企業的投資、合同審批、資金支付審批等均通過上級國有企業管理信息系統進行審批管理。

在該模式下，一定程度上提高了財務管理標準化程度、降低了財務風險，但同時產生了審批手續及流程繁瑣、資金結算不及時、資金頭寸與實際差異較大等問題，集中統一管控降低了混合制企業本身靈活性的優勢，尤其是對業務市場化程度高、臨時性發生較多的公司，繁瑣、冗長的審批流程降低了混合制企業管理層的積極性、降低了工作效率，長此以往，必然影響到混合制企業中短期預算目標的達成，甚至影響各股東方與管理層的溝通合作。

（三）派駐財務總監模式

國有企業為加強對所屬混合所有制企業財務管理，由總部派駐財務總監到混合制企業任職，人事管理權仍保留在國有企業本部，以實現對混合所有制企業財務管理的獨立性。

在該模式下，一方面財務總監在派駐企業履職一定程度上保持獨立性，由于混合制企業股東多元化，董事會、經理層由不同股東委派或聘任、代表不同股東方利益，在實際經營管理過程中若經營層與企業所有者，尤其是國有資本利益方向偏離，外派財務總監勢必受到多方壓力和對抗，這不僅影響財務總監正常履職、產生不和諧的內部關系，對企業經營管理、業務開拓等都產生負面影響。另一方面，部分外派財務總監知難而退、主動和諧人際關系，甚至融入經營層謀取個人利益，影響外派財務總監職能的發揮，損害國有企業的利益。

二、加強混合所有制企業財務管理對策和建議

（一）基于共同價值，達成合作基礎

宜混則混，宜獨則獨，“混”是手段，“改”才是關鍵，轉機制增活力才是最終目的。2021年混改進入全面深化階段后，國有企業在推進混合所有制改革中應更加謹慎選擇混改合作伙伴，在混改前要進行深入研究分析，充分調研對方的技術水平、市場影響力、存在的困難等，以優化和調整混改企業利益相關者的責權利關系為目標，尋求價值觀一致的合作伙伴，規劃短、中、長期戰略目標。

共同價值觀是長期合作的基礎和保障，思想統一、目標一致的企業氛圍將激發廣大員工干事創業的積極性，形成統一的企業價值觀和職工認同感，為企業日常管理，尤其是財務管理奠定基礎。

（二）完善法人治理，規范公司運營

完善治理結構是混合所有制企業管理的關鍵，現代企業制度的現代性在于法人治理，建立具有定位清晰、權責對等的股東（大）會、董事會、經理層、黨組織和監事會等，機構間要能夠協調運轉、高效制衡，在執行決定政策時要按章行權，做到有法可依、有據可循。將自主經營權下放到董事會和經理層，使其擁有更多的企業內部話語權，將董事會提到核心地位，理順董事會和經理層之間的關系，聘用職業經理人對企業進行管理，賦予企業更強生命力和活力，提高企業應對風險的能力。

完善的公司法人治理是規范公司運營、提高運營效率、降低風險的重要基礎，是有效解決財務管理問題的重要抓手。公司治理結構的完善關鍵在以下四個方面：一是國有企業設立專門部門和管理流程，審查所屬混合制企業提交股東（大）會的議題議案，對照企業設立時的戰略規劃，重點審查董事會實施戰略規劃年度或階段性計劃、監事會年度報告中披露的問題等；二是保障監事會的獨立性，為監事正常開展工作提供條件和保障，同時，股東大會高度重視監事會的意見，將監事會檢查發現問題的整改落實納入對董事會和經理層的考核內容；三是選派專業強、素養高的人員擔任董事，充分發揮董事會的戰略決策作用，擺脫“流程化重大事項審查”定位，董事會應根據公司設立時確定的戰略規劃，研究制定年度業務計劃，對每年度預算偏差研究糾正措施，重點審查經理層年度報告，加強對經理層的年度考核；四是經營管理層在公司章程規定和董事會的授權范圍內開展業務，組織落實董事會決策的業務計劃，董事會應充分尊重和信任經理層。

一個健全的企業財務管理體系，實際上是完善法人治理結構的體現，同樣，財務管理的創新和深化也將促進現代企業制度的建立和公司治理結構的完善。財務管理的目標是企業財務價值最大化，財務管理過程必然是圍繞著企業戰略的制定、實施、控制，與公司法人治理的良好運轉息息相關。

（三）建立現代企業制度，提高財務管理水平

黨的二十大報告中指出，“完善中國特色現代企業制度，弘揚企業家精神，加快建設世界一流企業”，為我國企業改革發展指明了方向和目標。完善中國特色現代企業制度是加快建設世界一流企業的重要制度基礎，而混合所有制企業運行效率的本質在于制度的建設。

混合制企業有別于國有全資公司，其制度建設應在滿足國有資本管控要求的基礎上，平衡各股東方的要求，建立融合各股東方元素的財務管理制度體系。1.各股東方及企業管理人員，尤其是非國有企業委派管理人員要轉變自身財務管理觀念，從思想層面認識到財務管理工作的重要性和嚴肅性，要有對國有資本負責的責任和使命；2.在混合制企業投資協議、公司章程等重要文件中要明確財務管理分工，成立伊始即建立和完善財務組織架構、財務基礎制度，對各崗位的財務工作人員職責進行明確；3.制定完善財務工作流程，確保財務管理工作的規范性，嚴格落實財務不相容職務分離制度；4.建立企業財務內控和內部審計制度，將財務內控融入業務環節，將風險管控貫穿到日常業務，及時發現問題，提高風險防控的前瞻性。

（四）全員預算管理，嚴肅業績考核

董事會和管理層重視預算管理對財務管理有重要意義，能使全員都能夠參與到預算管理工作中，管理層基于市場研判和業務實際，制定預算管理工作機制和總體預算目標。預算工作人員深入到企業各部門對實際情況進行調查分析，掌握企業經營現狀，編制高質量的預算管理計劃，并嚴格落實預算編制的審批，保證預算管理的符合性、嚴肅性和可操作性，年度預算一旦下達，就成為經營管理層年度考核的重要指標，不得隨意更改。

混合所有制企業應建立職業經理人競選和市場化選人聘任機制，各方股東委派人員在董事會層面做戰略方向的把控，經營管理層由市場化人員組成，剛性推動預算業績考核和財務管理工作，實現業績指標的有效達成。避免形成“國資控股、民營運營”情況，國有企業實質上只取得了報表的合并權，對混合制企業實際運營無法掌控。部分國有企業委派專職財務總監負責混合制企業的財務管理，日常經營業務交由民營企業方管理運營，財務管理僅僅停留在日常核算、資金支付和審批，無法真正落實業務前端的風險防控。

（五）加強審計監督，完善內部控制

最新公司法修訂草案明確，有限責任公司可以按照公司章程規定在董事會中設置審計委員會，行使監事會的職權，不設監事會或者監事。公司法修訂草案將內部審計提到了更高的高度，國有企業在擬設立混合制企業時，應建立董事會下設審計委員會的機構設置，合資協議和公司章程中明確內部審計的職責權限。國有企業內部審計應通過發揮從監督到服務、咨詢、建議的職能，不僅僅關注財務報表審計，還應關注董事會機制的建立與完善情況、董事會對經理層成員選聘和業績考核職權落實情況、經理層對董事會決策的執行情況、內部風險控制措施落實情況、“四會一層”職責和授權清單及執行情況等，為企業黨組織、股東會（監事會）、董事會、經營層權責關系的規范化建設提出意見建議。

內部審計只是管理手段，關鍵在于對審計問題的整改落實，以改善企業管理、提高內部控制水平。針對混合所有制企業審計中發現的問題和整改意見，應督促企業成立專門整改小組，構建整改完善長效機制，每年審計整改報告報董事會審議，作為對經營管理層的參考指標。

綜上所述，在國有企業混合制改革不斷深化發展的背景下，混合所有制企業的發展也出現了兩極分化。混合所有制企業設立初衷在于整合國有資本和非國有資本的各自優勢，以促進我國經濟整體向好發展，混合所有制企業是否充分發揮各方優勢，關鍵在于日常經營管理。國有企業財務管理嚴格謹慎但效率偏低，非國有資本靈活多變但缺乏規范操作、存在失控風險，因此應結合自身實際和發展階段，建立符合混合所有制企業特點的管控模式。尤其是在公司設立初期即建立完善的法人治理機構和現代企業制度，完善既滿足國有資產管理規定，又能激勵非國有資本靈活發展的體制機制，嚴肅考核激勵，吸引優秀人員參與企業運營管理。同時，加強對企業的日常監督管理，提高內部審計管理的獨立性，建立審計整改長效機制。

（作者單位：云南省能源投資集團有限公司）