我國開征碳稅的現實依據及政策應對

王欽

全球變暖和環境污染狀況的持續惡化下，我國提出了“碳達峰”“碳中和”的目標，積極倡導減少碳排放，保護地球環境，構建人類命運共同體。從財稅角度探討，開征碳稅成為實現這一目標的重要方式。為研究征收碳稅的必要性和重要性，本文結合已有數據，分析了我國開征碳稅的現實背景，提出了開征碳稅的重要路徑。

一、前言

近年來，為應對全球氣候變暖問題，眾多國家參與到氣候治理之中。而中國作為有責任有擔當的大國，已經將低碳循環納入經濟體系建設要求中。十九大報告提出“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”，2020年9月，習近平總書記在聯合國大會上宣布，中國將力爭于2030年前實現碳達峰，努力爭取2060年前實現碳中和。

在實現“雙碳”目標的過程中，稅收以國家強制力為保證，以經濟主體為約束對象，是較為有用的政策工具。但目前我國稅制體系中，有關碳排放的具體條款和規定較少。碳稅作為一種特定的環保稅，以減少碳排放為目的，以生產生活過程中二氧化碳的排放行為為征稅對象，已經在許多國家開征并取得了良好成效。在此背景下，考察我國的碳稅征收問題具有重要的現實意義。

二、理論基礎

（一）外部性和庇古稅理論

外部性是指經濟主體從事某項經濟活動給他人帶來收益或損失的情形。對于具有負外部性的問題而言，私人排放者的成本小于社會成本，如果不加以干預，排放者將選擇繼續排放，負外部性持續存在。庇古提出了一種糾正負外部性的方案，即“庇古稅”，通過征稅或者優惠補貼來改變私人成本，使之與社會成本相等，從而資源配置達到最優。

碳稅是一種特殊的環境稅，其存在的理論基礎就是對負外部性行為征收“庇古稅”。如果僅僅依靠市場機制來控制企業或者個人的碳排放行為，那么由于排放行為沒有定價，受到負面影響的人難以得到補償，排放者也無需負擔其污染行為所造成的全部成本，因此在私人成本收益衡量下，碳排放量將過度，環境污染加劇。除此以外，由于企業和私人生產和消費行為不同，溫室氣體排放量不同，需要征稅以調控二者成本負擔的不公平。征收碳稅，就是讓碳排放行為具有成本，同時成本因不同的排放量而有所差異，由此經濟主體將改變決策，促進節能減排。

（二）“雙重紅利”理論

“雙重紅利”理論所稱的第一重紅利是指，征收環境稅可以改變人們的經濟行為，使之出于降低自身稅負的考量而減少污染，第二重紅利是指環境稅相較于對資本和勞動征稅，對經濟行為的扭曲性較輕，可以更好地實現資源的有效配置。碳稅的征收可以實現“雙重紅利”，一方面，通過對碳排放行為或者含碳能源征稅，可以促使企業和消費者減少碳排放量，達到保護環境的紅利，另一方面，對碳排放行為征稅可以增加政府財政收入，從而增大其他稅種減稅降費的空間，釋放經濟活力。同時，碳稅促使企業提高利用能源的效率，研發應用新能源技術，可以促進產業轉型升級，經濟健康發展，產生更多的紅利。

三、現實依據

（一）我國煤炭使用量大，二氧化碳排放量大

我國煤炭資源儲量較為豐富，因此能源消費以煤炭為主，而煤炭燃燒是二氧化碳產生的重要原因。據國家統計局數據顯示，2021年我國煤炭消費占總能源消費比例為56%。如下表1所示，2002-2019年我國煤炭消費量逐年上升，2002年約為15.5萬噸，2019年約為40.2萬噸，增長兩倍以上。進口煤炭量自2009年開始，大于出口煤炭量，2021年，進口量約為出口量的5倍。工業煤炭和居民生活用煤是煤炭的主要消費用途，尤其是工業對煤炭的需求和用量更為突出，從圖1可以看出，2002-2019年，工業煤炭消費占比始終在百分之九十以上。相比世界發達國家，我國目前所耗費的煤炭總量較高，且由于經濟發展和能源供應的硬性要求，我國未來的能源消費仍然是剛需。這也意味著如果不加以政策控制，未來一段時間內，二氧化碳的排放量將持續增加，環境問題將更加嚴峻。

（二）我國現行環境保護稅體系不完善，減排干預效率低下

環境保護稅體系是指以環境稅為主體稅種，包含其他與節能環保相關的稅種和稅收規定的稅制體系。我國目前的環境保護稅體系中僅有資源稅、消費稅等與環境保護相關的稅種，以及在企業所得稅、增值稅中部分體現了節能減排導向的政策，且這些政策僅有少數與碳排放有關。綜合而言，我國環境保護稅體系不完善，稅收規定缺乏系統性，難以形成合力，需要開征碳稅這一具有針對性的稅種，高效有力地實現減少碳排放、保護環境的初衷。

通過分析我國目前的減排政策可以看出，我國在行業層面的減排主要采用的方式是先在戰略規劃上制定二氧化碳減排強度，再由各級政府將目標逐級分解，分配至不同行業領域內，通過行政手段鼓勵各行業通過各種方式達成減排目標，如采用可再生資源、資源循環利用、引進高生產率設備等。這種政府干預方式主要依靠行政權力來保障，具有較大的選擇性和自主性，缺乏法律的強制性和確定性，不利于政策長期實施和有效實現減排目標。同時，許多發達國家采用控制碳排放量總量、推進碳排放權交易市場化、設立碳稅等經濟手段來減少二氧化碳排放，我國的行政干預方式與之相比，效率較低，且容易出現資源配置扭曲、行業約束力度不同等問題。

四、我國開征碳稅的政策應對

（一）將碳稅納入環境保護稅體系之中，合理設置納稅對象及稅率、稅收優惠

將碳稅納入環境保護稅體系之中，可以有兩種途徑，一方面，可以將碳稅作為環境保護稅下的一個子稅目，將二氧化碳含量高的污染物列入環境保護稅下屬的大氣污染物稅目之中，或者將碳含量高的能源產品列入資源稅稅目下；另一方面，也可以將碳稅作為一個獨立稅種，將煤炭、石油、天然氣都列入征稅對象之中。前者操作較為簡便，在短期內方便實行，但容易和其他稅目混淆，后者需要進一步對法規進行探討，出臺單獨的稅法，程序較煩瑣，但一旦成形，征收力度較強。

開征碳稅需要合理設置征收對象，實施差異化稅率、并采取適當的優惠政策。理論上，碳稅的課稅對象是經濟活動中因使用化石能源而產生的二氧化碳。納稅人是能源產品的消費者，主要是使用化石燃料的企業和消費者。但在實際操作中，二氧化碳排放量難以直接測量或者所耗費的成本巨大，因此所采取的替代方法是測量能源中碳含量，以燃燒量指標代替排放量指標。同時，含碳量不同的能源所設置的碳稅稅率應該不同，如煤炭稅率與石油、天然氣相比應較高；碳排放量不同的行業所設置的碳稅稅率應該不同，如火電、煉焦行業碳稅稅率與造紙相比應較高；不同的能源消費對象所設置的碳稅稅率應該不同，家庭和企業的稅率應該有所區分。除此以外，對于二氧化碳排放量減少、使用清潔能源和可再生能源的企業應該予以適當的稅收優惠，對于企業引進可減少碳排放量的設備、技術的行為，同樣可以設置稅收減免以進行鼓勵。

（二）將碳稅作為中央和地方共享稅，合理規劃碳稅收入使用方式

我國目前的稅種按收入歸屬劃分可以分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，碳稅具有明顯的外部性，屬于國家戰略層面開征的稅種，但由于碳稅征收要求對地方信息有較高的掌握度，同時我國地方政府財力不足，因此可以將碳稅劃分為中央地方共享稅，既能讓中央有一部分收入用以支持節能減排，也能緩解地方財力不足的問題。

關于碳稅的收入使用問題，根據“雙重紅利”理論，可以將其作為節能減排的經費支出，也可以用以矯正其他稅種的扭曲效應。全球問題的嚴峻性和“雙碳”目標的緊迫性要求以節能減排為征收碳稅的主要目的，應將碳稅收入統一規劃，用于實現低碳目標，如用于支持新能源研發、可再生能源利用、資源循環利用等領域，培養新能源領域的技術性人才，建立相關的科研平臺，同時可以針對性地完善財政轉移支付制度，改善地區間減排成本和收益的分配現狀，實現地區污染治理的成本收益平衡，對跨區域性污染進行統一治理，提高污染治理的正外部性。地方政府可將碳稅收入用于區域內綠化建設、減碳設備和技術的引進。

（三）分階段實行碳稅，與已有政策措施相互協調

我國能源地區分布不均，如果直接在全國推行碳稅，重工業地區所負擔的稅負會顯著過重。因此，可以先在一些地區進行試點，讓重工業地區得到警醒，有一段緩沖期來提高能源使用效率或開發使用清潔能源。同時在開征的初級階段可以采取低稅率，后逐步提高稅率，使公眾易于接受，逐漸轉換思想。

碳稅的實施需要和其他政策協調并進。我國目前已經開始推行碳排放權交易制度，2020年通過了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，在此背景下開征碳稅可以發揮重大的互補作用。因為碳排放權交易制度和碳稅相比，雖然可以根據市場供求變化及時調整價格、反映減排成本，但需要利用先進的技術手段確定碳排放總量，進行碳排放權的合理分配，這涉及到多方利益的制衡，實施難度較大，實施條件嚴苛，同時碳排放交易管理和交易體系設置成本高，相關配套措施難以在短期內實現，因此，碳稅在經濟效率、價格穩定性、透明度方面更具優勢，且易于實施，可以彌補碳排放交易機制的復雜性和不確定性，同時，二者可以在信息資源方面實現共通互補，碳排放權交易制度所登記的重點排放單位、核查報告等信息可以公開共享，有利于碳稅征稅機關進行重點關注，以此提高碳稅征收的效率。