2022年美對華出口管制政策轉向與應對

程慧　劉立菲

摘要：2022年是美拜登政府執政的第二年，其對華出口管制政策繼續保持強硬態勢，同時呈現出新特點，具體表現為技術競爭意圖更加明確、關鍵領域打壓更加聚焦、遏制工具運用更加系統、多邊聯手圍堵更加靈活。美出口管制政策轉向體現了其對華戰略的策略調整，未來出口管制仍是美開展對華競爭的重要工具。短期來看，美對華出口管制損害了我國的國家安全、多領域產業發展和全球競爭力，特別是加大了我重點領域“脫鉤”壓力。長期來看，美對華遏制將激發我自主創新能力和投資潛力，鍛煉并提升我抗風險能力。我國應從堅守國際規則、維護國家利益，抵制科技霸權、倡導科學技術“和平利用”，擴大對外開放、增進與別國互通互信等多方面入手，積極應對。

關鍵詞：出口管制；技術競爭；政策轉向

出口管制是各國基于國家安全及相關利益考慮對特定物項的出口實施控制的通用管理制度。然而近年來，出口管制正逐步演變成為美國遏制中國的重要工具，對我產生較大影響。因此，持續對美對華出口管制政策跟蹤研究，加強預判，做好應對，意義重大。

一、2022年美對華出口管制政策轉向特點及趨勢

2022年，美對華出口管制政策繼續保持強硬態勢并呈現新特點。

（一）技術競爭意圖更加明確

在美對華戰略競爭升級的背景下，出口管制被視為保護美技術優勢的“利器”，美對華出口管制的技術競爭意圖更加明確。

1．對華戰略競爭再度升級。美對華戰略競爭的定位屬性持續上升。自2017年特朗普政府將中國從“潛在合作者”改稱為“競爭者”以來，美對華定位發生重大轉變，“中國威脅論”塵囂世上、有愈演愈烈之勢。拜登上臺后，先是在2021年3月發布的《過渡時期國家安全戰略指南》（Interim NationalSecurity Strategy Guidance）中，將中國描述為“唯一可能綜合利用經濟、外交、軍事和科技力量持續挑戰穩定、開放之國際秩序的競爭者”；而后在《2021年度威脅評估報告》（Annual Threat Assess-ment of the US Intelligence Community）中將中國稱為“近乎旗鼓相當的競爭對手”，這些措辭都表明美持續將其“不安全感”的矛頭集中指向中國，不斷升級對華競爭的必要性、緊迫性。

2022年美對華戰略競爭定位再登新高。2022年2月4日，美眾議院通過長達2912頁的《2022美國競爭法案》，該法案綜合了2021年的多項相關議案，包含大量對華競爭內容，拜登稱該法案將推動美在未來幾十年內“戰勝中國”。2022年5月26日，美國務卿布林肯就對華政策發表全面演講，明確中國是美國“最大的競爭對手”，并提出“投資、聯合、競爭”（invest、align、compete）的“新三策略”。2022年美國國防戰略（NDS）將中國描述為“美國國家安全面臨的最全面、最嚴峻的挑戰”。2022年10月，美總統拜登發布其執政以來的首份國家安全戰略（Na-tional Security Strategy），稱中國是“優先考慮的，唯一的全球頭號競爭對手”，并表示當前正處于一個決定性的十年，美國將有效地與中國競爭，并要在競爭過程中超越（ out-competing）中國，表明美開展全面對華競爭的決心。

2．技術競爭處于斗爭焦點。美大力塑造其在新興技術領域的競爭力。2022年美國務卿布林肯提出“以科技為核心”的國際競爭將重塑未來世界格局，美最新國防戰略則將新興技術列為美所處安全環境的最大挑戰之一。《2022年美國競爭法案》提出投入1600億美元支持美科學研究和創新，向芯片制造業投資520億美元，還有450億美元用于改善關鍵商品的供應鏈。2022年8月，美總統拜登將《芯片與科學法案》（H．R．4346）簽署成法，確認為國內半導體、國際信息和通信技術、先進無線通信技術等提供542億美元撥款，并在同月頒布了推進生物技術和生物制造創新的行政命令。

美不斷將科學技術政治化。一方面，美政府官員在多個場合和文件中宣稱，美需要成為科技規則、規范和標準的塑造者，否則世界格局將向“不符合美國價值及利益、毫無組織且無法讓所有人獲益”的方向轉變，以此論證美突破國際規則、實施科技霸權的正當性。2022年9月，國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）宣布將美目標從在關鍵技術上“僅領先中國幾代人”改為保持“盡可能大的領先優勢”，可見美對華技術競爭的目標己更上一層。另一方面，美正不斷拉攏美科技公司對政治戰略的支持。2022年10月，美國務卿布林肯到訪硅谷，向科技高層強調“技術外交”在促進美經濟和國家安全方面的關鍵角色，呼吁美科技公司提升參與度，支持政府應對國家安全挑戰（包括與中國日益激烈的競爭）、把握科技革命，為美國家安全出謀劃策。

3．持續發揮出口管制作用。出口管制在美對華競爭、特別是技術競爭中的角色愈加突出。2018年《出口管制改革法》明確其出口管制制度將致力于“保護美國的領導力和技術優勢”。2022年5月，美國務卿布林肯在政策演講中稱，美正在磨礪工具來保護技術競爭，其提及的首要工具是“新的和更強有力的出口管制”，并希望以此“確保關鍵創新不會落入中國之手”。這不僅是美政府的口號，也是不少美智庫的觀點。美戰略與國際研究中心在《為了國家安全，美國需要改進出口管制執法技術》報告中，將出口管制稱為“美國國家安全的首要問題”，并認為對中國半導體實體打擊證明了出口管制是“美國外交政策的有力工具”。

新的立法和行政要求下，美對出口管制工作愈發重視。一是人力財力投入快速增加。2023財年，負責美出口管制的部門——美商務部工業與安全局（BIS）獲得1.91億美元撥款，比2022財年多5000萬美元，以支持其在出口管理和國家安全活動方面出臺更多措施。二是對于出口管制工作的建議質詢增加。2022年11月，美眾議院議員Michael McCaul要求BIS就提供對華半導體和先進計算出口管制相關的許可數據，以監督“防止中國獲取美國技術”方面執行其規則的有效性。

（二）關鍵領域打壓更加聚焦

2022年，美繼續緊盯關鍵領域加強對華出口管制打壓，其對關鍵領域的審查更新持續進行，針對性加嚴關鍵領域的管制規則，同時進一步擴大對華實體打壓。

1．聚焦關鍵新興技術。一是細化關鍵和新興技術清單。2022年2月，美國家科學技術委員會（NSTC）發布了新版關鍵和新興技術清單（CriticalAnd Emerging Technologies List Update）。 與2020年舊版清單相比，新清單刪除了農業技術等類別，增加了金融科技、量子信息等技術類別，并進一步對每個類別下的子技術做出了詳細描述，使清單更與時俱進、更清晰具體。9月，國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）在特別競爭研究項目全球新興技術峰會上，再次聚焦了三類“未來十年中尤為重要的技術”：與計算相關的技術，生物技術和生物制造，以及清潔能源技術。綜合美國家安全戰略提出的“關鍵十年”對華競爭戰略，相關技術及所涉產業必將成為美出口管制嚴防死守的領域。

二是推進相關技術的列管工作。2022年3月，BIS對某些網絡安全物項實施管制的規則最終生效，該規則以國家安全（NS）和反恐怖（AT）主義推出，并向其盟友設置了出口許可例外。2022年8月，BIS對柵極環繞場效應晶體管（GAAFET）輔助設計軟件等用于制造先進半導體或燃氣渦輪發動機的四類物項進行列管。10月，BIS對先進計算和半導體制造等相關物項實施新管制，包括沉積設備、超級計算機等。

2．聚焦關鍵產業要素。2022年10月，美以“遏制中國的人工智能軍事現代化行動和軍民融合政策”為由發布了一系列對華出口管制新規則，以打壓中國半導體產業和先進計算能力。其中一個重要變化是新增“美國人活動限制措施”，限制美國實體和個人直接或間接參與或幫助中國境內的半導體制造“設施”開發、生產特定集成電路或獲得用于開發該等集成電路的任何物項。由于美實體和個人廣泛活動于全球半導體行業，該規則對于從事新規列明的先進制程相關中國公司所雇傭的美管理、研發、采購人員，中國公司在美開設的研發中心，乃至第三國相關公司的業務活動都可能造成巨大影響。

這體現了美正由“物”及“人”，從更多產業要素上更徹底地實現對華出口管制。類似的，2022年12月23日，拜登總統簽署了《2023年國防授權法案》（NDAA），其中授權BIS對“美國人”“支持軍事、安全或情報服務”的活動進行限制，無論該美國實體或個人位于何處。雖然尚無消息說明BIS將怎樣實施這項新的權力，但這為BIS進一步制定對華打壓新規則奠定了基礎，涉及中國的“美國人”活動限制可能越來越多。

3．聚焦關鍵產業環節。美正緊盯關鍵產業領域，從研發、生產、銷售、運輸、金融服務等各個產業環節開展打壓限制。以半導體領域為例，2022年10月的美出口管制新規將對華打壓的重點從“限制進口芯片及使用”拓展到“限制設計、開發、制造等各個環節”；受到限制的“美國人”活動的類型也十分廣泛，包括但不限于通過提供資金、貸款、倉儲、運輸、促成交易、貨代等各個交易環節。這不僅顯示了美政府對關鍵技術史無前例的干預，也預示了美從各環節扼殺中國科技產業的政策導向，是對美半導體全球價值鏈主導地位的武器化。

（三）遏制工具運用更加系統

從2021年的《創新與競爭法案》到《競爭法案》，再到2022年正式出臺的《芯片和科學法案》，盡管這些法案的內容有所差別，但共同說明美己開啟以立法形式系統性制華的時代。特別是《芯片和科學法案》發布的事實說明（Fact Sheet）直接將對抗中國（counter China）作為標題的一部分，詮釋了法案限制中國技術發展的企圖，充滿濃厚的地緣政治色彩。在專門性立法的引導下，美對華打壓工具的運用更為系統，其打壓的重點也正從“中國企業”變為“整個中國”。

1．以出口管制限制關鍵技術獲取。2022年，美政府對中國實體打壓的范圍進一步擴大。自2022年1月至12月，美商務部共分六批次，將133家中國實體列入實體清單（Entity List）或未核實名單（Unverified List），遠遠超出2021年的81家。10月對華出口管制新規中，BIS參照之前適用于華為系公司的外國直接產品規則，新設了“腳注4：實體清單外國直接產品規則”，并列入商湯科技等28家中國實體；2022年12月，又有21家中國實體被列入實體清單并標注“腳注4”。這意味著更多非美國物項被轉移給這49家實體時需要BIS的許可，且許可證政策為推定拒絕，表明美政府針對特定中國實體設計打壓規則的行動正變得更加普遍。

美對華實施打壓的范圍集中在高科技領域。2022年，被列入美出口管制清單的中國實體幾乎都與關鍵和新興技術相關，廣泛涉及半導體、超級計算、光電科技、精密制造、生物傳感、數控、生物醫藥和智能自動化等領域，12月被標注“腳注4”的21家中國實體則全部與人工智能領域相關。通過對相關中國高科技企業、高校和科研院所實施嚴格的出口管制，美嚴防中國獲取各個領域的尖端技術。

2．以激勵措施誘使企業選邊站隊。2022年《芯片和科學法案》對美半導體制造及相關前沿研發提供了大量高額激勵措施，包括財政補貼、投資稅收抵免等，以擴大對美本土的投資、促進美半導體生產。而為了同時實現其“限制中國技術發展”的目標，該法案第三部分第10263條設置了所謂“護欄條款”（guardrails provision），迫使企業在中美之間“選邊站隊”。該條款要求，凡是受到法案相關措施資助的企業（包括該實體的關聯公司），應承諾其自接受資助之日起十年內不得在中國等“受關注外國”（foreign country of concern）進行涉及先進制程半導體生產產能“實質性擴張”（material ex-pansion）的“重大交易”（significant transac-tion），否則該實體須退回該等財政資助或補繳全部減免稅額。目前，“實質性擴張”和“重大交易”的標準還待進一步明確。初步判斷，“護欄條款”將使獲得該法案資助的企業不得不放棄在中國建廠、甚至撤資，也無法向中國出售高端芯片與相關制造設備。這不僅可能嚴重限制中國的先進半導體制造水平，也可能對全球半導體產業鏈布局造成深刻影Ⅱ向。

3．以限制采購打擊中企海外市場。美政府還正利用微電子行業和產品的特殊性，通過限制政府采購來打擊中國相關企業的海外市場。2022年12月23日，拜登總統將《2023財年國防授權法案》（NDAA）簽署成法。其中包括一項關鍵條款，即第5949節，該條款禁止美國政府購買獲取任何包含“某些中國芯片制造商”生產的電子零件、產品或服務，包括半導體產品或服務。被限制采購的中國廠商包括中芯國際、長鑫存儲科技、長江存儲科技及其關聯公司。這些限制將在立法通過五年后生效。

該條款看起來僅限制了特定中國產品進入美政府的供應鏈，但由于微電子行業分工極為細致，而上述公司在全球半導體芯片市場中占有相當大的份額，該條款的實際作用將影響美進口的各種電子設備（包括移動電話、網絡設備和汽車零部件），因為許多產品都包含上述公司或其關聯公司的產品。2023年1月，《日經亞洲新聞》（Nikkei Asia）報道稱，戴爾己計劃到2024年全面停用中國芯片，包括非中國芯片制造商在中國工廠生產的芯片。未來，該條款可能對中國微電子產業的海外市場造成更多沖擊。

（四）多邊聯手圍堵更加靈活

隨著美單邊行動的持續增加，拜登政府和美學界均認為多邊合作對實現其措施目標，避免損害美利益具有關鍵作用，美國家安全戰略也強調盟友關系對于美國家安全具有“新的時代意義”。2022年，拜登政府在“重返多邊”的基礎上尋求更具針對性、成本更低的多邊聯手行動，并進一步維護價值觀合作同盟。

1．尋求更松散聯盟機制。2022年美對華出口管制的關鍵任務在于半導體領域，在此政策上，美有多邊聯合行動的迫切需求。印第安納大學布盧明頓分校國際研究副教授Sarah Bauerle Danzman和新美國安全中心高級研究員兼主任EmilyKilcreasez在其文章《控制的錯覺：單方面遏制中國技術野心的嘗試將失敗》中指出，出口管制不同于金融制裁，美不應因其在金融體系擁有主導地位，就對美在半導體供應鏈中的地位盲目自信，這是一種“錯誤類比”。10月7日美對華半導體出口管制措施宣布后，一位美高級官員表示：“我們認識到，如果其他國家不加入我們，我們正在實施的單邊控制措施將隨著時間的推移而失效。”該官員還指出，如果外國競爭對手不受類似控制，此類努力“有可能損害美的技術領先地位。”

然而，瓦森納等出口管制國際機制難以滿足美對華出口管制的最新需要。首先，瓦森納安排等出口管制國際機制成員眾多，通過機制內談判協調管制規則存在較大的效率問題，2022年美在推動地理空間圖像自動分析軟件等的多邊列管上也受到挫折。其次，出口管制國際機制對成員的約束力較弱，無法保證其他成員能在同一對華規則上達到和美一樣的實施力度。更為關鍵的是，作為美的重要合作目標，如新加坡、以色列和臺灣等具有重要芯片設計、封裝和制造行業的國家和地區，并非瓦森納安排的成員。因此，美對華出口管制的最新需要使得其必須突破瓦森納安排等傳統出口管制合作機制。

著手建立更具針對性的松散利益團體。比起通過出口管制國際機制推廣美措施、取得盟友共識，美目前正轉而通過糾集小型利益團體，在不同領域獲取更具針對性和“性價比”的多邊聯動效果。幾個月來，美外交力量一直在花費精力讓半導體產業鏈另兩個關鍵國家——日本和荷蘭加入到對華半導體出口管制中。2022年11月底，荷蘭貿易部長表示“我們正在與美進行談判……顯然我們正在權衡我們自己的利益。”2023年1月，有消息報道美國己與日本、荷蘭在半導體協同管制達成重要進展。

2．尋求共同價值觀基礎。美對華出口管制打壓旨在盡可能保持美在技術、軍事、經濟等方面的領先地位，這一保護主義目標超越了國際通行出口管制的做法，自然難以順理成章地獲得其他國家的認同。因此，美政府堅持“價值觀外交”，不遺余力地夸大美乃至西方發達國家群體與中國政體差異、經濟體制差異、社會管理方式等方面的沖突，并借俄烏沖突屢屢挑釁抹黑中國，以獲取其他國家對其單邊行動的理解、支持與合作。

為鋪墊與荷、曰在芯片領域的合作，美大肆宣揚先進芯片和超級計算機與“監視工作”“人權和基本自由”的緊密聯系，發動在聯合國人權理事會的聲明，試圖占據道德制高點。2022年2月，日本眾議院提出決議，呼吁日本政府“與國際社會合作，監測嚴重的人權狀況，并采取綜合措施幫助那些處于困境中的人們”。與此同時，荷蘭通過不具約束力的動議，污蔑中國的人權問題。然而在美10月出口管制新規發布之后，分析人士更多關注新管制將如何遏制中國軍事和科技發展，并未從“維護人權”角度考慮政策實施效果。可見，人權問題只是美借口對華管制并推廣價值觀合作的一個切口。

此外，美借由俄烏沖突問題，一方面煽動并積極引導其他國家對俄羅斯開展史無前例的全面制裁，另一方面頻繁挑釁中國，炒作所謂“默許動手”“挺俄制美”等種種陰謀論，施壓中國參與對俄制裁行動。10月12日，美國家安全戰略再次強調美與盟友合作以共同應對其所謂民主國家所面臨挑戰的重要性。不難預料，對俄制裁很可能為其新形式的出口管制多邊協調提供基礎。

3．尋求關鍵產業利益合作。美對華出口管制與國際貿易投資活動緊密相連，既影響美國內的供應情況，也可能深刻影響國際產業格局。為此，拜登政府多舉并行，積極推動美在世界范圍內產業鏈、供應鏈的廣泛合作，為對華出口管制提供支撐。

重點布局亞太地區。2022年5月，美與12個亞太經濟體宣布啟動印太經濟框架（IPEF），9月，美貿易代表戴琦和商務部長雷蒙多主持IPEF部長級會議，宣布IPEF的談判目標，并特別強調要共同確定關鍵供應鏈中的“唯一來源”產品和“瓶頸”產品，維護供應鏈安全。11月12日，美國一東盟關系提升為全面戰略伙伴關系（CSP）。11月13日，美日韓重申三邊伙伴關系，決定在安全領域內外建立更緊密的三邊聯系，實現“保護印太地區及其他地區”“推動經濟繁榮、技術領先”。同日，美與印尼加強戰略關系。

積極聯合其他國家。2022年6月，美國總統拜登和七國集團（G7）的其他國家領導人在G7峰會上宣布正式啟動“全球基礎設施和投資伙伴關系”（PGII）倡議，通過為發展中國家提供幫助來“加強世界經濟和供應鏈”。7月，美與澳大利亞、巴西、加拿大等共19個經濟體召開供應鏈部長級會議，并發布《全球供應鏈合作聯合聲明》（Joint Statementon Cooperation on Global Supply Chains），提出在國際伙伴關系的基礎上建立集體的、長期有彈性的供應鏈，特別提到應“識別和解決因供應依賴和關鍵基礎設施中的潛在漏洞而產生的風險”。

二、美對華出口管制趨勢預判及影響分析

分析美對華管制的趨勢及影響，對于我國積極采取措施應對相關風險、維護國家安全具有重大意義。

（一）趨勢預判

2022年11月，習近平主席與拜登總統在巴厘島舉行會晤，拜登再次明確將與中國展開激烈競爭。盡管中美在氣候變化等方面有許多合作空間，但在未來一段相當長的時間里，美全面對華戰略競爭已幾成定局。出口管制作為重要的斗爭工具，美對華將進一步升級相關措施。

1．管制領域不斷延展。雖然美國內仍有聲音建議對中國放開出口管制，如新美國安全中心副總裁兼研究主任Paul Scharre在《脫鉤浪費了美國對中國的影響力》中表示讓中國公司繼續依賴西方芯片是一個更好的策略，但是近年來美國兩黨在對華態度上達成高度一致，特朗普和拜登政府之間或白宮與國會之間幾乎沒有區別。俄烏沖突爆發以來，美對華連續施壓，在經貿、金融、數據安全、意識形態等多個方面壓制和挑釁中國。綜合其提出的對華競爭戰略，可以預見“未來十年”美對華的圍堵將更劇烈。

具有戰略性的關鍵領域將成為重中之重。2022年10月，美商務部國際貿易管理局（ITA）發布“關鍵商品和材料清單草案”（Draft List Of CriticalSupply Chains）。與2021年供應鏈審查①提出的四種關鍵產品（半導體制造和先進封裝、大容量電池、關鍵礦產和材料、藥品和原料藥）相比，2022年草案關注的四個領域進一步明確，包括：公共衛生和生物準備、信息和通信技術、能源、關鍵礦物。據悉，該清單將作為一種工具，促進貿易數據的持續定向分析，加強相關領域的政策評估。出口管制是美對華產業鏈供應鏈精準脫鉤的重要手段，而供應鏈審查是拜登政府降低對華依賴度的基礎，其審查結果將會使美在相關領域的管制措施更加嚴格。已有消息傳出美正在對汽車企業開展調查，預通過出口管制壓制中國汽車行業特別是新能源車行業的發展。此外，網絡安全基礎設施建設，實現主導國際網絡空間控制權是美近年關注的重要領域，預計美圍繞網絡安全的相關管控措施也會不斷加碼。

2．管制借口越來越多。借政體差異等為對華打壓尋求借口已經成為美遏華的慣用伎倆。近年，美還利用甚至制造如“海外警務合作問題”等新借口，抹黑中國形象、破壞中國與地區國家關系，并為其下一步制裁措施等進行鋪墊。2023年2月10日，美政府不顧事實依據，借口將中國5家公司、1家研究所加入出口管制“實體清單”，稱這幾家實體促進了“中國的軍事現代化努力，特別是中國人民解放軍的航空航天項目，包括飛艇、氣球及相關的材料和部件”，“有違美國的國家安全和外交政策利益”。隨著美對華戰略競爭的再度升級，需警惕美以更多借口制造難題，順勢開展對華打壓。

3．管制工具層出不窮。一直以來，投資安全審查、出口管制和其他工具共同構成了所謂“美國國家安全工具包”，以幫助美維護其競爭優勢。未來，圍繞對華競爭打壓這一共同的政策目標，這些工具的種類將不斷創新，不同工具間的聯動也將更為緊密。

作為美遏華的新工具，對外投資管制措施正加緊制定中。關于對外投資管制（outbound Invest-ment Controls）的討論早在2018年的《出口管制改革法案》（ECRA）和<外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）國會辯論期間就己出現，意在通過創建一個類似于美財政部外國投資委員會（ CFIUS）的平行機構，就美對外投資的國家安全風險進行審查。2022年《芯片和科學法案》再次引發關于建立對外投資管制的討論，并最終形成2022年《國家關鍵能力防御法案（草案）》（the National Critical Ca-pabilities Defense Act of 2022，NCCDA），要求為投資特定國家或地區的交易建立廣泛的審查機制，特別是要拖緩頭號競爭對手中國的科研水平。

雖然目前該草案還未簽署成法，但幾個月來，拜登政府正致力于起草有關建立對外投資管制的行政命令，重點關注對半導體、量子計算和人工智能等關鍵技術的投資。2023年2月底，美財政部、商務部等相關聯邦機構需一起向國會提交報告，詳細說明潛在的對外投資審查機制計劃。而根據大西洋理事會發布的報告，對外投資管制將與出口管制形成互補，前者管制與美投資相關的各種業務活動，后者管制具體的物項和技術轉讓，以更全面地遏制中國發展。

4．多邊管制更加頻繁。美政府將持續努力聯合多方力量，實現遏華目標。一是與盟友同步關鍵和新興技術的政策。“關鍵和新興技術重塑世界”現己成為“美外交政策和外交行為的一個組成部分”，美政府正加緊研究關鍵與新興技術政策，預計不遠的未來將實現多項多邊成果。2023年，北約就“新興和顛覆性技術”（ EDT）達成的“北大西洋國防創新加速器（DIANA）”和“北約創新基金”即將啟動運作。美國務院于2023年1月3日宣布成立新的關鍵和新興技術特使辦公室，幫助其“履行其與盟國和合作伙伴合作的使命”。1月5日，美商務部長吉娜·雷蒙多會見日本經濟產業大臣西村康俊，探討促進美曰就關鍵和新興技術的出口管制政策協調。1月31日，美國聯合印度發起了關于關鍵和新興技術的聯合倡議（iCFT），進一步加強對東南亞的滲透。

二是建立和維護利益同盟。通過建立比瓦森納安排更具針對性的分散聯盟，美政府努力以共享出口管制信息、設置出口管制項目等方式，實現更為全面的遏華效果。未來，預計美將繼續以其關鍵供應鏈和關鍵技術為基礎，向更多關聯國家和地區拓展合作。在這個過程中，美政府與相關產業界特別是跨國企業的磋商也將持續增加。

（二）影響分析

美對華出口管制對我國企業的經營發展以及供應鏈、產業鏈的安全產生較大沖擊。然而危中有機，嚴峻形勢將倒逼中國加大創新力度，改善對關鍵技術的進口依賴。長遠來看，其霸權主義行徑勢必會產生副作用，也將為中國帶來新的發展機遇。

1．短期影響——負面壓力上升。短期來看，美對華不斷收緊出口管制政策，我國面臨重點領域的脫鉤壓力，相關產業國際競爭力受挫，國家安全面臨嚴峻挑戰。

重點領域脫鉤壓力增大。美對整個中國技術發展的打壓意圖正愈加凸顯，并以關鍵供應鏈和關鍵技術為重點打壓領域。在美出口管制、投資審查和即將推出的對外投資管制等多種打壓工具運用下，中國在重點領域面臨的脫鉤風險進一步加大。2022年10月美出口管制新規可能將中國相關技術的發展水平“凍結”在中低端，并導致中國只有“技術含量低或附加值低的行業”能夠與美乃至其他發達國家產業界對接，使中國在技術和制造上被邊緣化。此外，中國在信息技術、人工智能、航空航天等多個領域都面臨“脫鉤”帶來的較大沖擊。以半導體行業為例，我國90%以上的半導體消費依賴進口，而發達國家高度壟斷核心技術和物項，形成了壁壘極高的供應鏈網絡。美國與荷蘭、日本的出口管制合作將導致我國半導體行業的供應鏈缺口和技術難題更為棘手，以半導體作為底層技術和關鍵材料的其他行業（如新能源、自動駕駛等）也將受到顯著影Ⅱ向。

沖擊企業經營和產業發展。美對華的出口管制打壓措施給中國企業技術創新和產業升級造成明顯阻礙，限制雙向投資、限制采購等政策又再次擠壓中國實體的貿易投資空間。被美制裁兩年后，華為在全球網絡設備和智能手機領域的領先地位己受到嚴重打擊。2022年10月美出口管制新規生效后，更多中國實體面臨比華為更為嚴重的發展危機，有的公司己無法獲得來自美人員的重要技術支持。該新規還首次規定未經核實名單和實體名單的自動轉換期，如果美政府不能在60天內完成對UVL實體的最終用戶檢查，這些實體就面臨更嚴格的貿易管制措施。這無疑使中國企業經營的不確定性和產業發展的外部風險進一步擴大。

國家安全利益面臨嚴峻挑戰。美對華出口管制政策直擊我國重點行業，阻遏中國產業結構升級，甚至挑動全球產業鏈“去中國化”，嚴重威脅我國經濟安全。美持續策動盟友，聯合強化高科技出口管制，對我國科技安全帶來設施、技術、人才等多方面的挑戰。近年，美政府圍繞中國“軍民融合”政策嚴厲制裁中國軍工企業和裝備部門實施技術封鎖，同時放松對澳大利亞、印度等亞太國家的軍火武器出口，給我國軍備發展和提升軍隊核心戰斗力帶來阻礙，增加了軍事安全的風險。拜登政府借口意識形態等問題加強對華打壓，拓展反華盟友，此類嚴重干涉我國內政、污名化中國的行為是我國政治安全需要警惕的一大挑戰。

2．長期影響——孕育發展機遇。長期來看，在應對過程中我們正不斷改變、調整、創新制度建設和措施方法，在危機中孕育生機，實現持續發展。

自主創新動力提升。美對華出口管制政策對中國科技型企業影響較大，科技創新動力受到倒逼。企業和市場充分認識到國家創新驅動發展戰略的重大意義，越來越多的企業加大技術研發投資，高新技術人才的培育和就業也得到激發，進一步形成自主創新的良性循環，為相關產業的穩定、可持續發展提供了契機。對于本土研發企業來說，外國壟斷的打破也將為其創造發展機會，提供了更多的發展空間、資金來源和廣闊市場。

投資潛力得到激發。美對華出口管制刺激我國關鍵技術領域的投資增長。國家統計局2022年統計數據顯示，我國投資規模繼續擴大，高科技產業投資快速增長，較2021年增長18. 9%，增速快于全部投資13.8個百分點。半導體、生物科技、人工智能等“硬”科技領域成為投資熱門，其中某些關鍵技術領域的風險投資額甚至己超過美國。福布斯報告顯示，人民幣基金與本土產業創新體系正在一些領域持續推高中國獨角獸數量，以人民幣計價的融資新聞接近70%；全球新晉新能源汽車相關獨角獸中最大的7筆融資中的6筆都來自中國。

抗風險能力增強。從長遠來看，美對華的警惕、排擠和打壓正是強化我國風險應對能力、維護國家安全的一次歷史契機。黨的二十大報告強調堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。美出口管制所帶來的“脫鉤”壓力警醒我國切實維護科技安全，加快實施創新驅動發展戰略，集聚力量進行原創性引領性科技攻關。短期內的產業鏈、供應鏈風險，將促使國內加快建立和完善相關領域工業體系，尋求供應鏈多元化，有助于維護我國產業安全。此外，美出口管制措施違背大科學時代的國際合作精神，與其國際地位與責任嚴重不符；而中國積極維護開放、包容、非歧視的基本價值，凸顯了負責任的大國形象，有利于我國國際地位的提升及國際話語權的增加，維護國家政治安全。

三、應對建議

百年未有之大變局加速演進，美對華開展全面戰略競爭的大背景下，我國應統籌發展與安全，通過多種方式應對美對華出口管制打壓。

（一）堅守國際規則，維護國家利益

美濫用出口管制制度，將其作為實現其“在科學、技術、工程和制造部門保持領導地位”目標的工具，以削弱其他WTO成員的科技發展并保持其技術優勢，這早己脫離國際防擴散出口管制的立場與原則，對全球范圍內的供應鏈安全、公平和技術發展都造成了深刻的負面影響。其對華出口管制措施涉嫌違反在WTO框架下的諸多義務，且正憑借其域外管制迫使其他世貿組織成員方效仿，是對WTO多邊貿易規則的嚴重破壞。

對此，中國應積極做好應對準備，堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，維護自由貿易和基于規則的多邊貿易體制，反對出口管制濫用。2022年12月12日，中國宣布將美對華芯片等產品的出口管制措施訴諸世貿組織爭端解決機制，立為DS615案（中國訴美國半導體及其他物項特定措施案United States - Mea-sures on Certain Semiconductor and otherProducts， and Related Servlces and Technolo-gies）。DS615案體現了中國對國際法規則的維護和支持，對于維護WTO代表的自由貿易精神和多邊貿易規則具有重要價值，對于當下促進國際爭端和平解決具有重要的示范意義。

（二）抵制科技霸權，倡導“和平利用”

科技創新不斷為全人類賦能、為共同發展助力，是推動人類社會發展和應對全球風險的重要力量。美單邊出口管制措施與增進國際科技界開放、信任與合作，以科學繁榮發展造福各國人民的國際社會的普遍愿望相悖。1974年4月聯合國大會第六屆特別會議通過的《建立國際經濟新秩序宣言》在明確國家有權行使其完整的經濟主權同時，明確應改善技術轉讓條件，建立新的合理的、公平的技術轉讓體制，消除發達國家向發展中國家轉讓技術的障礙，加速發展中國家取得和吸收先進技術的進程。2021年12月，第76屆聯大通過“在國際安全領域促進和平利用國際合作”決議，敦促各國在履行防擴散國際義務的同時，取消對發展中國家和平利用科技的不合理限制。

作為世界第一大發展中國家，我國應堅持以全球視野謀劃和推動科技創新，積極融入全球科技創新網絡，抵制科技霸權，倡導科技的和平利用。運用現有與160多個國家和地區的科技合作關系，及110多個政府間科技合作協定，促進與對外科技合作，為促進全球科技進步和創新發展發揮更大作用，并推進國際出口管制朝著公正、合理、非歧視的正確方向發展。

（三）擴大對外開放，增進互通互信

對外開放是中國的基本國策和鮮明標識。近年在全球經貿環境動蕩的大背景下，中國采取了有力措施，穩定生產與外貿，保障了全球產業鏈、供應鏈暢通運轉。中國在全球產業鏈、價值鏈中的重要地位意味著美對華“脫鉤”意圖面臨實際阻礙。中國應堅定擴大對外開放、增進互通互信的決心。

一方面，擴大經濟技術方面的對外交流與合作，包括積極運用RCEP等多邊貿易協定，擴大區域貿易、加強地區經濟合作，有效削弱“脫鉤”的實施效果和影響范圍；重視與美“印太經濟框架”所涉地區和國家的溝通，推動印太地區國家理性決策；鞏固和深化中歐合作，緩沖地緣政治緊張態勢帶來的負面影響；拓寬與美之外的經濟科技交流渠道，加強與友好邦國的技術交流與聯合創新，增強風險抵御能力。

另一方面，在對外交流合作中及時、充分地對“中國威脅論”等謊言進行反擊和破除，持續向國際組織輸送優秀人才，加大宣傳我對國內外政策的正確解讀，針對我出口管制立場和制度建設進行重點發聲，并對產業界數據安全、用工情況、出口管制合規狀況進行主動披露和宣傳。

注釋：

①2021年拜登第14017號《美國供應鏈》行政令要求美國政府繼續就“加強供應鏈復原力”開展審查行動。

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