領導干部自然資源資產離任審計中的責任界定

黃溶冰 劉雨晴

【摘要】作為一項中國特色社會主義審計監督制度， 領導干部自然資源資產離任審計 2018 年開始進入全國范圍推廣階段。責任界定作為審計結果運用的重要一環， 是發揮審計實效的著力點。本文從自然資源資產離任審計的制度背景和現實需求出發， 分析自然資源資產離任審計結果運用中的主要問題。在此基礎上， 一是從責任認定的內容和原則、責任類型的劃分以及責任表現與類型的匹配關系出發探討領導干部責任認定機制； 二是以“三個區分開來”為指導思想構建容錯糾錯機制， 闡述容錯糾錯機制的原則、 方式和程序； 三是按照定責—考核—問責的邏輯， 構建以定責為基礎的審計結果運用機制并明確其流程。最終， 形成責任認定機制、 容錯糾錯機制和結果運用機制的一體化格局。

【關鍵詞】自然資源資產離任審計；責任認定；容錯糾錯；審計結果運用

【中圖分類號】F239；X37? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）03-0087-6

一、 引言

領導干部自然資源資產離任審計（簡稱“自然資源資產離任審計”）是在習近平總書記“兩山”思想指引下， 以審計監督為抓手， 推動生態文明建設的制度創新。自然資源資產離任審計關注生態賬， 其結果反映的是領導干部任職期間自然資源資產管理和生態環境保護責任的履職情況。作為一項“激勵約束”型權力制約監督機制， 一方面， 全面推進自然資源資產離任審計， 應當以清晰界定被審計領導干部的責任履行為前提； 另一方面， 充分運用審計結果， 利用“倒逼”機制促進領導干部樹立正確的“政績觀”、? 落實“保護生態是政績”的執政理念， 亦需要以科學界定被審計領導干部的政績與履責為基礎。但從目前的實踐情況來看， 在自然資源資產離任審計實施過程中， 主要針對某一群體（主要領導干部）共同治理的履職情況進行審計評價， 結論包括“好、? 較好、? 一般、? 較差、? 差”五個等級.這種整體等級制的評價結果雖然有助于不同地區間的比較， 但也存在責任界定原則不清晰、? 責任類型劃分不明確、? 無法有效問責到人等問題。

基于此， 本文結合自然資源資產離任審計的制度背景和現實需求， 將其視為一項行之有效的“激勵約束”型權力制約監督機制， 構建自然資源資產離任審計領導干部責任認定機制， 并進一步探討完善容錯糾錯機制、? 優化審計結果運用流程， 力求發揮該項審計制度的防護性和建設性功能， 更好服務于生態文明建設。

二、? 制度背景和文獻綜述

區別于歐美國家以法律為中心、? 以規則為基礎、? 以稅收或財政補貼等市場化工具為主的環境治理模式（昌敦虎等，2019）， 我國生態環境治理體系是在“黨管干部”背景下， 以政府行政命令和績效考核為主、? 輔以市場化工具的中國特色治理模式（余泳澤和尹立平，2022）。伴隨著環境治理作為約束性指標納入政府政績考核內容， 黨的十八大以來， 以自然資源資產離任審計為代表的“激勵約束”機制應運而生， 并成為考核、? 選聘和任用領導干部的重要參考。

蔡春和畢銘悅（2014）提出， 自然資源資產離任審計的目標是促進自然資源資產保護責任的切實履行， 即發揮審計價值， 促進生態環境可持續發展。林忠華（2014）認為， 自然資源資產離任審計的總體目標在于強化領導干部的履職意識， 建立生態環境損害責任終身追責制， 維護國家生態環境安全。審計署審計科研所（2016）指出， 審計結果運用途徑主要有： 黨委、? 政府運用審計結果做出決策； 紀檢監察、? 司法機關運用審計結果調查違法違紀案件； 組織人事部門運用審計結果考核選用干部； 主管部門運用審計結果完善制度、? 督促落實； 有關部門運用審計結果進行財政和績效問責； 媒體和社會公眾運用審計結果進行監督。陽秋林等（2018）指出， 在自然資源資產離任審計的結果運用中， 要清晰界定責任， 建立領導干部終身追責制， 在責任區域內實現全方位整改。鄭石橋和呂君杰（2018）認為， 在自然資源資產離任審計責任界定方面， 有問題觀和業績問題觀兩種觀點， 前者是對審計發現問題進行責任界定， 后者認為資源環境數量、? 質量及變動情況也應被納入責任界定范圍。沈滿洪等（2018）提出了“結果原則、? 違法原則、? 過錯原則”的責任界定三原則。

三、? 自然資源資產離任審計結果運用中的主要問題

伴隨著審計工作的試點和全面推廣， 在解決“為何審”“審什么”“如何審”等問題的基礎上， 更需要關注自然資源資產離任審計結果“如何用”的問題。本文認為， 在審計結果運用方面， 目前面臨著三方面問題。

1. 責任界定原則不清晰。2017年中共中央辦公廳、? 國務院辦公廳印發的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》（簡稱《規定》）分別在第四條和第五條明確了自然資源資產管理和生態環境保護責任的范圍和審計對象， 但并未明確這一責任在各部門領導干部間劃分的原則。以水資源的開發、? 管理和使用權責為例， 各級黨委、? 政府對轄區內水環境質量負責。對各部門、? 各單位而言， 水利部門承擔水源調度、 水利工程建設及防汛、? 排澇等職責； 水務公司負責自來水供應和水務建設； 環保部門負責對企業污水排放的監管。“多龍治水”背景下如何確認各層級、? 各部門、? 各單位水資源管理責任， 是有效運用自然資源資產離任審計結果的前置條件。

2. 責任類型劃分不明確。“定責”是“審責”的目的和結果， 是對領導干部資源環境責任履行情況進行客觀判斷和恰當歸責， 以此確定被審計對象應當承擔何種層次和類別的責任。不同于經濟責任審計明確按照審計規定及其實施細則劃分領導干部的具體責任， 自然資源資產離任審計中并無明確的責任類型劃分標準， 這不利于明確被審計對象是否應承擔相應層次和類別的責任， 導致自然資源資產離任審計結果運用的難度增加。對領導干部進行責任界定時， 需要明確回答的問題包括“是否應當承擔相關責任”“應當承擔何種責任”“以何種程度承擔相關責任”等， 這些問題能否得到確切的解決， 將直接影響審計結論和審計評價， 明確責任類型是審計結果運用的重要基礎。

3. 無法有效問責到人。按照《規定》要求， 在對領導干部履職情況做出審計評價時， 針對的是整個領導班子共同治理的情況， 并未將政績或決策、? 執行、? 監督責任定位于某一具體責任人。若審計發現問題無法問責到人， 則難以將審計結果和整改情況與領導干部的個人政績考核建立有效關聯， 不利于審計結果的后續運用， 而領導干部離任時也容易出現互相推諉的情況。此外， 審計發現問題的整改責任也較難落實于被審計的黨政領導干部。從一些地區的審計公告情況來看， 審計機關明確圍繞被審計對象的履職情況實施審計、? 做出審計評價， 而問題移送和整改情況只提及相關部門， 未提及被審計領導干部。究其原因， 可能是出于保密而暫未公開， 也可能是審計結果中未能直接建立領導干部與具體發現問題的關聯責任。

綜上， 為做好審計監督的“后半篇”文章， 需要界定領導干部在資源環境責任履職過程中是否應承擔責任以及應承擔的責任類型， 否則將無法實現審計發現問題環節“壓實問題責任人”和問題整改環節“明確整改責任人”這兩個目標， 難以建立審計結果和問題整改情況與領導干部升遷、? 獎懲的有效銜接， 影響自然資源資產離任審計結果運用成效， 削弱自然資源資產離任審計這一“激勵約束”型政策工具的監督制約作用。

四、? 自然資源資產離任審計中的領導干部責任認定機制

1. 責任認定的內容。根據《規定》， 自然資源資產離任審計針對領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行檢查和評價， 重點關注七方面內容， 分別是： 貫徹落實生態文明建設政策部署情況、? 資源環境工作中法律法規遵守情況、? 約束性目標完成情況、? 重大決策情況、? 監督責任履行情況、? 相關資金和項目管理情況以及履行其他責任情況。由于審計內容與領導干部具體責任之間存在雙向影響， 本文根據審計內容總結領導干部承擔的責任內容， 并在此基礎上歸納總結責任表現， 具體包括執行責任、? 決策責任、? 監督責任、? 管理責任以及其他責任， 如圖1所示。

2. 責任認定的原則。為切實提高資源環境相關責任認定的客觀性、? 公平性和科學性， 提高審計結果運用的可信度、? 可靠度和可用度， 在責任認定過程中， 要著重把握以下原則：

（1）依法依規原則。對領導干部責任進行認定， 必須緊扣法律法規和相關制度要求， 用具體的證據支撐起定責的依據。要嚴格以《審計法》《規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產黨問責條例》等法律法規為參考， 做到責任認定有充分的法律法規依據作為支撐， 經得起推敲和歷史檢驗。

（2）權責匹配原則。責任認定應緊密圍繞權力運行開展， 需要與賦予領導干部的權力保持一致， 不能片面化、? 碎片化或以偏概全。責任認定過程中， 要從范圍和時間雙重角度核實、 明確領導干部的責任， 要確保其工作職責與領導班子集體責任、? 下屬機構職責相對應， 其任職周期與問題事項產生階段相一致。

（3）客觀性原則。責任認定要客觀公正， 要以事實情況為準繩， 以證據資料為引導， 充分說明被審計對象應承擔的相應責任， 做到不偏不倚、? 充分適當。要確保審計證據的因果性和適當性， 問題產生要與被審計對象的履職有因果關系， 確保審計證據符合相應的規章制度， 認定標準適當。

（4）重要性原則。在進行責任認定時， 要重點關注和審查重要環節和關鍵領域， 根據職責崗位、? 履責情況、? 決策影響的差異有所側重， 將涉及面廣、? 情節嚴重、? 性質惡劣、? 影響深遠的問題優先定責。審計人員應充分了解被審計對象的職責， 結合問題的重要性和責任表現， 判定是否為被審計對象履職期間的問題。

（5）謹慎性原則。在認定領導干部相關責任時應當保持應有的謹慎， 具體問題具體分析。在充分考慮生態承載力、? 自然因素以及環境問題諸多誘因的基礎上， 全面、? 辯證地把握改革發展過程中出現的新問題、? 新情況， 遵循“三個區分開來”原則①， 謹慎客觀地得出結論和做出處理。認定經集體決策產生的問題時， 要明確領導干部在參與決策時行使的權力和發揮的作用， 根據充分、? 客觀的證據， 謹慎劃分領導干部應當承擔的責任， 防止出現問題時推諉扯皮。

（6）可追溯原則。在全面落實生態環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的前提下， 明確各級黨委、? 政府和主管部門主要領導干部在資源環境保護工作中對應的責任承擔情況。按照可追溯的原則， 清晰、? 恰當地劃分責任類型， 避免出現責任無法追溯的情況， 確保問題歸責到人。對于存在時滯性的問題， 在著力解決問題、? 恢復環境的同時， 要追究問題產生根源時期領導干部的相應責任， 確保責任鏈條清晰、? 責任類型明確， 實現有效的終身追責。

3. 責任類型的劃分標準。經濟責任審計和自然資源資產離任審計均圍繞領導干部受托責任的履行開展， 兩者在背景、? 內容、? 程序和方法上具有一定的相似性。并且， 經濟責任審計具有豐富實踐， 可以為自然資源資產離任審計責任劃分提供參考。根據2010年的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（簡稱《經濟責任審計規定》）及其實施細則②， 結合領導干部的職責范圍和工作內容， 以審計發現問題為導向， 充分考慮問題事項的歷史環境、? 決策規范和實際流程， 以是否主管或分管、? 簽批文件、? 決定事項、? 實施管理為前提， 以遺留問題看整改、? 潛在問題看對策、? 常規問題看決策為指引， 本文將領導干部的責任劃分為直接責任、? 主管責任和領導責任， 并明確各責任類型的劃分標準。

（1）直接責任。直接責任的理解和認定應當把握兩點因素： 一是所在單位存在領導干部自身直接違反， 或“授意、? 指使、? 強令、? 縱容、? 包庇”下屬違反資源環境法律法規、? 生態文明建設方針政策和決策部署的行為； 二是領導干部直接決定、? 批準、? 組織實施重大決策和資金征管用、? 項目建設運行管理的事項， 并造成重大自然資源損失浪費、? 生態環境破壞等嚴重后果的行為， 未經民主決策、? 審批程序、? 會議討論， 或雖經會議討論、? 集體研究， 但是違反少數服從多數原則。

（2）主管責任。主管責任的理解和認定應當把握兩點因素： 一是存在決定、 批準、 組織實施重大決策和資金征管用、 項目建設運行管理的事項， 并造成重大自然資源損失浪費、 生態環境破壞等嚴重后果的行為， 經民主決策程序或相關會議討論和研究且多數人同意的， 承擔主管責任， 其原因是決策不當或者失誤； 二是存在因“不履行、 不正確履行或履行不到位”導致違反生態文明建設方針政策和決策部署、 資源環境法律法規、 約束性目標完成、 監督責任履行的， 作為第一責任人或分管領導的，應當承擔主管責任。

（3）領導責任。領導責任的理解和認定應當把握： 在非直接主管或分管責任范圍內， 存在違規違紀及其他相關問題的，應承擔領導責任。

（4）不予定責。除上述三種責任外， 還可能存在不予定責的情況， 包括： 非責任范圍內且未參與組織實施； 發現問題情節輕微、 影響范圍小且后果適當； 由下級單位在執行過程中產生且影響范圍小、 后果適當以及符合容錯糾錯機制的情況。

4. 責任表現與責任類型的匹配關系。在環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的共同治理模式下， 鑒于集體決策的本質是主要領導干部主導、? 多方協商、? 達成共識的過程， 可將某一事項的決策、? 執行中領導干部的參與程度簡要劃分為個人行為和集合行為。依據參與程度的不同， 界定直接責任、? 主管責任和領導責任。為實現“定責到人”， 本文進一步建立領導干部自然資源資產管理、? 生態環境保護責任表現和三種領導干部責任類型的匹配關系， 如圖2所示。

領導干部在履行執行責任時， 個人行為中， 若直接違反或授意、? 縱容他人違反生態文明建設方針政策和決策部署以及資源環境相關法律法規的， 承擔直接責任。集合行為中， 不履行、? 不正確履行或履行不到位的， 作為第一責任人或分管領導參與相關工作的， 承擔主管責任； 不直接分管相關工作的， 承擔領導責任。

領導干部在履行決策責任時， 個人行為中， 若直接決定、? 批準、? 組織實施資源環境相關重大決策， 造成重大自然資源毀損、? 生態環境破壞等嚴重后果的， 承擔直接責任。集合行為中， 若未經民主決策、? 審批程序、? 會議討論， 或雖經集體研究但違反少數服從多數原則， 造成重大自然資源毀損、? 生態環境破壞等嚴重后果的， 承擔直接責任； 若經民主決策程序或相關會議討論和研究且多數人同意但仍造成上述后果， 其造成嚴重后果的行為是因為決策不當或者決策失誤的， 承擔主管責任。

領導干部在履行監督責任時， 個人行為中， 若直接違反或縱容、? 授意他人違反生態文明建設方針政策和決策部署以及資源環境相關法律法規的， 承擔直接責任。集合行為中， 因不履行、? 不正確履行或履行不到位而違反資源環境相關監督責任履行的， 作為第一責任人或分管領導參與相關工作的， 承擔主管責任； 不直接分管相關工作的， 承擔領導責任。

領導干部在履行管理責任時， 個人行為中， 若直接決定、? 批準、? 組織實施資源環境相關資金征管用、? 項目建設運行管理事項， 造成重大自然資源毀損、? 生態環境破壞等嚴重后果的行為， 承擔直接責任。集合行為中， 若未經民主決策、? 審批程序、? 會議討論， 或雖經集體研究但違反少數服從多數原則， 造成重大自然資源損失浪費、? 生態環境破壞等嚴重后果的， 承擔直接責任； 若經民主決策程序或相關會議討論和研究且多數人同意但仍造成上述后果， 其造成嚴重后果的行為是因為決策不當或者決策失誤的， 承擔主管責任。

領導干部在履行其他責任時， 根據領導干部在具體事項的決策、? 執行過程中的參與程度， 區分個人行為和集合行為以及是否為主管或分管領導， 考慮領導干部在履行責任時的具體情況（如是否直接違反制度規定， 是否違背集體決策， 是否集體決策失誤， 是否因不履行、? 不正確履行或履行不到位引起）， 綜合研判應當承擔的對應責任。

五、? 自然資源資產離任審計的容錯糾錯機制

為了發揮好自然資源資產離任審計的激勵與約束價值， 激勵先行先試與干部擔當， 需要在責任認定環節遵循“三個區分開來”原則， 建立容錯糾錯機制。

1. 容錯糾錯機制的概念。容錯糾錯機制， 是指審計機關發現被審計領導干部在履行資源環境責任過程中出現失誤或錯誤， 但是其行為目的是謀求改革創新發展， 不存在利益輸送行為， 未觸犯相關法律法規和決策程序， 且能夠主動及時停止并盡量挽回的， 在對發現問題進行責任認定時， 可視具體情節從輕定責或免除責任。

2. 容錯糾錯機制的原則。審計機關在責任認定過程中運用容錯糾錯機制進行免責、 減責時， 應綜合把握以下四個原則， 判斷審計發現的問題是否屬于“可容之錯”。

（1）看是否符合改革方向。區別于常規工作按章辦事、? 職責具體， 改革探索和創新發展型工作尚缺乏經驗或探索性試驗， 存在難以預估的風險和不確定性， 需要領導干部盡自身所能， 運用在常規工作中積累的經驗， 尋找恰當的實施辦法。領導干部在進行決策時符合改革創新和發展大局， 但因能力局限、? 時代背景、? 經濟條件約束等主客觀因素掣肘而做出不恰當決策的， 應當納入容錯糾錯機制的考慮范圍。

（2）看是否遵循法律法規和集體決策。可容之錯的根本條件是不違反黨紀黨規、? 國家法律法規和集體決策程序。領導干部的相關決策必須是法律法規未作明令禁止的、? 符合各級黨委政府生態文明建設方針政策和決策部署， 必須按照部門決策程序， 征詢領導班子的共同意見， 不能僅由個人意志和喜好偏向直接決策。

（3）看是否存在利益輸送行為。是否存在利益輸送是判斷領導干部是否公正履職的重要依據， 在認定領導干部責任、? 判斷是否是可容之錯時， 審計機關應當獲取被審計領導干部及其親屬、? 朋友是否從中謀取私利， 是否造成國有資產和自然資源破壞或損失的相關證據。對于存在利益輸送行為的決策， 不納入容錯糾錯機制的考慮范圍。

（4）看領導干部的具體行為和實際后果。納入容錯糾錯機制考慮范圍的領導干部決策失誤， 應當是在充分考慮自然環境、? 資源特性以及環境問題受潛伏性、? 時滯性、? 外部性因素影響的基礎上， 仍然由于突發問題、? 特殊情況等因素， 致使相關工作開展情況不佳， 甚至其行為帶來了一定的損失， 但是能夠正視問題、? 主動及時停止并盡量挽回， 防止事態惡化、? 問題進一步擴大或者盡可能補救損失的。

總體而言， 領導干部的履職行為可以從前期、? 中期、? 后期三個階段進行評估， 具體考慮因素主要有： 前期能否充分考慮、? 綜合判斷， 所做決策是否符合決策程序、? 判斷邏輯、? 發展規律； 中期是否能夠勤勉盡責、? 履職公正， 且不存在利益輸送情形； 后期主要看領導干部能否主動及時停止并盡量挽回。在行為后果方面， 需要綜合實際損失、? 潛在損失、? 經濟后果、? 政治后果、? 政策后果等因素進行判斷， 如： 當前發現問題中領導干部履職行為造成的實際損失是否小于其他決策中可能產生的潛在損失， 產生問題導致的經濟后果是否小于政治后果， 政策的推行或實施是否達到預期目標。

3. 容錯糾錯方式。領導干部責任認定環節中的容錯糾錯方式包括容錯方式和糾錯方式。容錯方式， 是指被審計領導干部的失誤或錯誤符合容錯范圍， 審計機關在對被審計領導干部責任進行認定的過程中， 根據相關規定， 免予責任或減輕責任。比如， 對經集體決策造成自然資源資產管理和生態環境保護相關資金征管用、? 項目建設運行管理存在失誤且符合容錯糾錯機制認定的， 在對領導干部進行責任認定時， 由主管責任減免至領導責任。糾錯方式， 是指在容錯的前提下， 根據被審計領導干部的失誤或錯誤的具體情況， 由審計機關或有關部門采取相應的措施敦促責任人限期改正錯誤。糾錯體現的是有錯必改、? 有錯必糾的態度。比如， 領導干部因主客觀因素對應監督事項研判有誤， 導致自然資源資產管理和生態環境保護監督責任履行不到位， 且符合容錯糾錯機制認定的， 在對領導干部進行責任認定時， 要求被審計領導干部限期整改， 完成整改且未造成嚴重影響的， 從輕定責。

給予容錯和糾錯機會， 能夠激勵領導干部積極進取、? 勇于開拓， 減少謀求改革創新發展工作中的阻礙， 為后續工作提供方向引導、? 積累經驗。容錯糾錯并舉， 能夠充分調動領導干部的積極性和能動性， 有利于實現自然資源資產離任審計的激勵價值。

4. 容錯糾錯機制的運行程序。容錯糾錯機制的運行程序包括以下環節：

（1）申請。在自然資源資產離任審計實施中發現問題， 而被審計領導干部認為其行為或事件情節符合容錯糾錯范疇的， 在審計人員對審計發現問題進行責任認定環節， 向審計組申請啟動容錯糾錯認定程序， 并附以相關材料支撐。

（2）核實。在收到被審計領導干部申請后， 審計組結合被審計對象提供的支撐材料， 針對當事人的訴求， 獲取相關信息， 判斷其行為是否符合容錯糾錯機制相關規定、? 能否進行容錯糾錯， 依照有關規定和程序進行核查， 完成初步調查報告， 將結果提交本級審計機關。

（3）審定。審計機關根據被審計領導干部提供的材料以及核實的結果， 結合政策規定、? 法律法規、? 容錯糾錯機制的相關內容和方式， 就申請事項能否納入容錯糾錯的范疇予以審定。適用免責或減輕責任的， 同時將結果報紀檢、? 監察、? 主管和司法部門審批。在審定過程中， 結合容錯糾錯機制的研判標準， 實行一項否決制， 對有問題的事項謹慎考慮。

（4）反饋。審計機關將是否符合容錯糾錯范疇或責任認定的減免結果反饋至被審計領導干部， 并在一定時期內接受當事人的詢問、? 申訴和再次提交。

（5）備案。存在反饋意見的， 由審計機關予以處理； 無異議的， 經批準后由審計機關將結果和責任認定情況交由紀檢、? 監察、? 主管和司法等部門備案， 作為問責和考核領導干部的依據。

（6）運用。經認定符合容錯糾錯機制范疇， 能夠予以容錯免責的被審計領導干部， 由審計機關在責任認定時考慮相關情況， 判斷免責或從輕定責， 并根據具體情況監督被審計領導干部糾錯工作的落實情況。

六、? 以定責為基礎的審計結果運用機制

“定責”是審計結果運用的重要前提， 旨在解決責任界定原則不清晰、? 責任類型不明確的問題。通過界定領導干部的責任類型和范圍， 破除“集體決策”障礙， 能夠有效建立被審計領導干部和審計發現問題的關聯， 減少無法問責到人的問題。“考核”是促進被審計對象高效履責的重要手段， 是壓實領導干部應負責任的關鍵所在。通過建立自然資源資產離任審計與領導干部升遷、? 獎懲相關的有效銜接， 能夠推動審計結果的有效運用。“問責”是矯正政府失靈、? 優化政府行為、? 規范領導干部履職的有效約束， 是發揮審計效能、? 實現審計價值的重要環節， 其方式主要有問題整改、? 違法違紀線索移送、? 追究行政及法律責任、? 處理處罰等。

以定責為基礎的審計結果運用機制， 是在界定領導干部應承擔的責任類型和考慮容錯糾錯因素的基礎上， 區分直接責任、? 主管責任和領導責任， 有針對性地開展考核和問責程序， 實現審計發現問題環節“壓實問題責任人”和問題整改環節“明確整改責任人”的目標， 最終實現自然資源資產離任審計結果的充分運用， 其主要流程如圖3所示。

七、? 結論與建議

本文通過分析自然資源資產離任審計結果運用中的主要問題， 構建領導干部責任認定機制并明確直接責任、? 主管責任、? 領導責任以及不予定責的適用情形， 以“三個區分開來”為指導思想完善容錯糾錯機制， 從定責、? 考核和問責的維度構建以定責為基礎的審計結果運用機制并明確其運用流程， 為完善自然資源資產離任審計制度、? 推動生態文明建設提供了決策參考。

結合本文的研究， 提出如下建議： 一是強化領導干部責任認定的制度保障， 盡快出臺領導干部自然資源資產管理和生態環境保護責任認定指南及實施細則， 制定更完善的標準和規范的定責程序， 明確實行生態環境損害責任終身問責制； 二是在領導干部日常管理、? 考核以及升遷調任的過程中， 將定責、? 考核和問責以及結果運用進行有效銜接， 杜絕責任界定和審計結果“定而不用”“審而不用”“可用可不用”的現象； 三是優化審計人才隊伍， 引進和培養掌握自然資源資產評估技能、? 熟悉資源環境法律法規的專業人才， 加強在職人員的能力培訓， 建立專家網絡， 為自然資源資產離任審計的科學規范定責提供人才保障。

【 注 釋 】

①“三個區分開來”即：把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。

②由于自然資源資產離任審計在內容和重點上與經濟責任審計存在一定的差別，考慮到資源環境相關責任涉及多個主管部門且相關問題具有復雜性，本文仍參考2010年的《經濟責任審計規定》（2019年已被修訂），將領導干部的責任劃分為直接責任、主管責任、領導責任。

【 主 要 參 考 文 獻 】

蔡春，畢銘悅．關于自然資源資產離任審計的理論思考［ J］．審計研究，2014（5）：3 ～ 9．

昌敦虎，武照亮，劉子剛，魏彥慶，王華．推進中國環境治理體系和治理能力現代化——PACE 2019學術年會會議綜述［ J］．中國環境管理，2019（5）：135 ～ 138．

林忠華．領導干部自然資源資產離任審計探討［ J］．審計研究，2014（5）：10 ～ 14．

審計署審計科研所．完善審計制度研究［M］．北京：中國時代經濟出版社，2016．

沈滿洪，鈄曉東，陳濤等．綠色離任審計制度研究［M］．北京：中國財政經濟出版社，2018．

陽秋林，張玉，唐洋．領導干部自然資源資產離任審計相關問題研究［ J］．會計之友，2018（1）：125 ～ 127．

余泳澤，尹立平．中國式環境規制政策演進及其經濟效應：綜述與展望［ J］．改革，2022（3）：114 ～ 130．

鄭石橋，呂君杰．領導干部資源環境責任審計界定：理論框架和例證分析［ J］．會計之友，2018（20）：154 ～ 160．

【作者單位】浙江工商大學會計學院， 杭州 310018