關于打造長春市域社會治理現代化示范市的調研報告

摘要：長春市在創(chuàng)建全國市域社會治理現代化試點城市過程中，明確提出實施安全穩(wěn)定工程，打造市域社會治理現代化示范市。以政治引領強根鑄魂，提升核心引領力；以“五防”為治理重點，提升市域社會治理韌性；深化改革創(chuàng)新，破解市域社會治理難題；打造長春城市智能體，實現市域智能化治理；構建平安文化體系，引導市民崇德向善。

關鍵詞：長春市；市域社會治理；現代化

中圖分類號：C916.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.02.009

加快推進市域社會治理現代化是建設更高水平平安中國的重要載體。長春市自2020年被確定為全國首批市域社會治理現代化試點城市后，不斷推進理念思路、體制機制、方法手段創(chuàng)新，構建了社會治理組織體系、制度體系、功能體系、評價體系、保障體系，為實現特大型城市社會治理現代化提供了鮮活的實踐經驗，社會治理系統化、社會化、精細化、法治化、智能化水平不斷提升，為更高水平的平安中國建設打造了“長春樣板”。本課題組對長春市域社會治理現代化試點城市創(chuàng)建進行了跟蹤調研，形成此調研報告。

一、創(chuàng)建市域社會治理現代化示范市為平安中國打造“長春樣板”

市域是平安中國建設的“前線指揮部”，重大矛盾風險必須防范化解在市域。經過兩年的努力，長春市在市域社會治理現代化建設過程中不斷破解頑癥難題，取得了顯著成效。

●堅持系統思維，著力打造市域善治指揮鏈

一是高位統籌，科學謀劃，制定出臺了《長春市市域社會治理現代化試點城市創(chuàng)建工作行動方案（2020年—2022年）》；二是建立“1+7”（基層黨建、維護穩(wěn)定、智慧政務、法治保障、基層共治、公共安全、宣傳輿論）分類指導推進機制。三是組建長春市城鄉(xiāng)基層治理工作委員會，建立城鄉(xiāng)基層治理統一領導體制，形成市域統籌協調、縣級組織實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）強基固本的市域社會治理鏈條。

●堅持多元共治，著力構建社會治理共同體

一是加強黨對市域社會治理工作的領導，構建特色城市基層黨建新格局，高標準打造區(qū)域化黨群活動陣地。先后投入20多億元，建設城市基層黨建陣地，建設面向城市各領域基層黨組織10分鐘黨群活動服務圈。二是建立“服務+管理”城市治理模式。打通政府、社會和市民間信息渠道，推動“城市智能體”中政策直達、交通治堵等12個項目建設。三是建立群團組織參與社會治理工作機制，社會協同更加廣泛。四是建立“三長”聯動機制，以“小聯動”推動“大治理”，創(chuàng)新互聯網時代群眾工作機制，拓展公眾參與社會治理的廣度和深度。

●堅持強基導向，著力提升市域社會治理的質效

一是統籌城鄉(xiāng)基層治理。新成立的長春市城鄉(xiāng)基層治理工作委員會負責統籌協調處理城鄉(xiāng)基層治理的全局性、整體性、戰(zhàn)略性、前瞻性重大問題，推動形成黨建引領的共建共治共享城鄉(xiāng)基層治理新格局。二是試點推動街道管理體制改革，激發(fā)基層治理活力。三是創(chuàng)新自治模式，增強基層社會治理的感召力。例如，加強群眾性自治組織標準化建設，積極探索創(chuàng)建居民自治型物業(yè)管理模式，推進基層協商共治。四是進一步提升市域社會治理法治化水平。完善重點領域立法，對46部地方性法規(guī)、35部政府規(guī)章、43件行政規(guī)范性文件進行修改，對3部地方性法規(guī)、11部政府規(guī)章、150 件行政規(guī)范性文件進行廢止。推行法律顧問制度和公職律師制度，開展民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動。五是德治教化作用凸顯。深入挖掘宣傳基層抗疫典型人物和暖心故事，評選表彰“最美抗疫人”“最美抗疫標兵”“最美抗疫模范”等“長春好人”220名、“長春好人標兵”30 名，開展全市“最美網格長”評選活動，激發(fā)基層治理隊伍積極性。

●堅持數字賦能，著力提升市域社會治理智能化水平

一是持續(xù)推進“長春城市智能體”建設。全市投入2億元開展“城市智能體”（市域社會治理指揮中心）一期項目建設；投入2.06億元開展“雪亮工程”公共安全視頻監(jiān)控項目建設。二是市域政務數據共享不斷取得突破。數據共享交換平臺已為營商環(huán)境建設、信用體系建設、審批改革、政策直達等內容提供了2668 項數據授權，初步實現了社會治理、數據跨部門跨區(qū)域協同利用。三是積極推進智慧社區(qū)試點建設。長春新區(qū)工大家園、陽光城小區(qū)、朝陽區(qū)湖東社區(qū)、南關區(qū)國信社區(qū)智能社區(qū)建設初見成效，圓滿完成“雪亮工程”國家檢查驗收工作，多措并舉推進農村地區(qū)視頻監(jiān)控系統建設，全面提升農村地區(qū)社會治安防控和基層治理水平。

二、長春創(chuàng)建市域社會治理現代化示范市亟待破解的問題

長春市域社會治理成效顯著，“三長聯動”等典型性、創(chuàng)新性社會治理經驗被不斷推廣和借鑒，但從長春市域社會治理目前的運行實際來看，一些現實困境還亟待破解。

●黨建與社會治理契合度不高，黨建引領需進一步做實

一是“黨建+社會治理”體系的聯動性不強，存在黨建“懸浮化”問題。黨的組織不能深度嵌入基層社會治理，黨建活動與社會治理對接不夠。例如，有的社區(qū)黨建缺乏與時俱進、因地制宜的實質性創(chuàng)新舉措，僅采用簡單學習會議精神、文件內容等無實質內容的形式，缺少將黨建與社區(qū)治理相融合的理念，最終影響社區(qū)黨建的整合效能。二是基層黨組織“根”扎得不夠深，黨員作用發(fā)揮“離散化”。例如，某區(qū)樓棟長、單元長黨員數占比不足10%。社區(qū)里很多能力強、威信高、人緣好的退休黨員作用沒有被充分挖掘，導致優(yōu)質黨建力量被“閑置”。黨員的“懸浮”下沉、“走讀式”下沉，社區(qū)黨員的不作為、懶作為都導致黨組織引領作用大打折扣。三是部門壁壘限制黨組織整合功能，導致社會治理弱化。黨政機關的不同部門對社區(qū)治理多重考核是比較突出的問題之一，社工需要專門做臺賬應對不同“條塊”的檢查考核。

●社會治理“碎片化”，自治共治活力需進一步激發(fā)

一是多元主體參與治理“碎片化”。雖然街道大工委定期召開聯席會議，但多元主體參與社區(qū)治理的成效與預期相比仍存在很大差距。由于各治理主體在社會資本、組織資源、權力稟賦等方面的差異，在共同參與社區(qū)治理時會受多種考量因素的影響。例如，需要考慮合作目的能否一致、需求能否統一、資源能否共享，以及合作執(zhí)行的風險評估等因素，從而有選擇性地“進場”，呈現出“各家自掃門前雪”的碎片化治理狀態(tài)。二是街道社區(qū)“有責無權”“小馬拉大車”問題、“看得見的管不著、管得著的看不見”等亟待破解的問題。通過調研了解到，目前基層社會治理最突出的矛盾是條塊分割，按照屬地管理原則，街道社區(qū)承擔著大量的管理工作，大量的具體問題出現在基層，工作責任、任務、壓力落在街道社區(qū)這些“塊”里，形成了“正三角”；而人、財、物等大量的資源和權力掌握在上級部門和區(qū)直單位這些“條”里，形成了“倒三角”，出現了兩個“三角形”嚴重不匹配不對稱的尷尬局面。三是“三長”聯動機制中存在民情分析研判機制不健全、部門信息共享機制不順暢、“三長”隊伍的獎勵機制和保障力度不足等問題。四是基層治理隊伍薄弱，治理能力水平不高，表現為工作人員不足、一人身兼多職，平均每位街道網格長最少需要兼任4-5項工作。社區(qū)工作者普遍缺乏應急處突經驗，社區(qū)上墻的應急預案幾乎為“擺設”。五是老舊散棄小區(qū)物業(yè)治理難題，如老舊散小區(qū)居民繳費意識極其淡薄、業(yè)主委員會成立難、小區(qū)的基礎設施維護費用高等問題還沒有破解。

●市域社會治理法律法規(guī)滯后，依法治理能力需進一步提升

一是法律法規(guī)滯后于市域社會治理的發(fā)展。雖然新修訂的《民法典》為社會治理進一步賦能，對“高空拋物”“違規(guī)霸座”“APP管理”和厘清物業(yè)與業(yè)主關系等新的社會治理問題進行了規(guī)定，但從制定到實踐再到形成全民自覺遵守的行為習慣需要時間，更需要市域制度層面的支撐推動。二是法律思維、法治能力較薄弱。企業(yè)、社會組織以及民眾在社會治理過程中的法律意識不足，法治觀念尚未樹立，特別是從2021年全市發(fā)生的多起“民轉刑”案件中看，案發(fā)原因以家庭矛盾糾紛、日常瑣事為主，當事人不懂得用法律解決問題。

●公共安全風險點多，平安長春根基需進一步夯實

一是安全發(fā)展理念落得不實。特別是一些中小企業(yè)、民營企業(yè)為了追求短期利益，僥幸冒險行為增多，違章作業(yè)、違反勞動紀律成為引發(fā)事故的主要原因。二是安全風險點多。煤礦瓦斯、危險化學品、燃氣等消防安全領域的風險比較高，特別是龍家堡等煤礦企業(yè)，隨著開采深度的增加，安全風險也不斷累積上升。道路運輸、建筑施工領域事故總量一直居高不下。

●信息共享不暢，大數據平臺需進一步整合

一是社會治理系統性、全方位的信息化機制尚未形成。比如，長春市“城市大腦”建設，各部門數據保密級別不同，信息共享邊界難以劃定，市級和區(qū)級系統平臺建設標準不同，上下數據同步、端口對接難度較大，重新建設難免較大投入，分塊自建又達不到“一體化”平臺治理的目的。二是硬件建設步伐緩慢。大數據系統尚未建立健全，各類數據錄入與上報系統、證件辦理系統、社區(qū)數據庫及依托大數據為基礎的信息溝通、供給渠道尚不暢通，部分政務服務事項缺乏微信公眾號、手機 APP等現代溝通媒介，必須由辦事人親臨現場才能咨詢相關事宜，人民群眾“最多跑一次”的目標還沒有完全實現。

三、打造長春市域社會治理現代化示范市的對策建議

為打造長春市域社會治理現代化示范市，需要立足本地特色文化和內在城市精神，以“五防”為市域社會治理重點，以“五治”為市域社會治理方式，打造具有文化底蘊和巨大包容特性的長春市域社會治理現代化品牌。

●以政治引領強根鑄魂，提升核心引領力

一是壓實責任鏈條，確保黨建工作落實落細。建立全方位包保責任機制，健全“市委——縣/區(qū)委——街道黨工委——社區(qū)黨組織——小區(qū)黨支部——樓棟黨小組”上下貫通、運行順暢的組織鏈條。二是聚焦黨建文化引領，打造社區(qū)黨建文化陣地。突出強化紅色文化的滲透力、感染力、引導力，形成基層社會治理“一支部一品牌”“一小區(qū)一特色”“一單元一亮點”的黨建文化。進一步發(fā)揮農村文化禮堂主陣地作用，豐富城鄉(xiāng)社區(qū)“三治融合”的文化氛圍。三是推行“聯盟式”紅色共駐共建機制，凝聚共治資源力量。通過構建黨建工作聯盟、公益項目聯盟、志愿服務聯盟，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織“蓄水池”功能、“聚合體”作用，最大限度地統籌整合駐區(qū)單位資源、各級黨委政府的政策項目資源、域外可供利用的特色資源，形成以社區(qū)黨組織為主導、各方力量為補充、各類資源為支撐的共駐共建格局。四是以解決“棄管”小區(qū)為突破口，提升黨建引領基層社會治理效能。把棄管小區(qū)物業(yè)服務管理工作納入社區(qū)黨組織建設中。通過“三長聯動”拓展功能，切實提高物業(yè)管理服務水平，把城市基層黨建工作做到市民的家門口。

●以“五防”為治理重點，提升市域社會治理韌性

一是防控化解政治安全風險。建立健全突出敏感節(jié)點維穩(wěn)制度體系，強化屬地責任、部門主管責任，織牢織密安全防范網。切實抓緊抓實政治重點人在市域層面的教育管控，嚴防境外宗教滲透。二是防范化解社會治安風險。以建設社會治安管理智能化信息系統、完善立體化巡邏防控格局，建立跨區(qū)域、跨部門、跨警種實戰(zhàn)機制，推進長春市社會治安防控體系建設工作。加大對食品藥品安全、公共交通安全、暴力傷醫(yī)、“套路貸”、電信詐騙以及利用保健品詐騙老年人等犯罪的打擊力度。三是防范化解社會矛盾風險。依托各級綜治中心整合信訪、民政、司法等有關職能部門資源力量下沉到基層，打造“全科受理、訪調一體、集成聯辦”的“一站式”矛盾糾紛調處化解體系，積極開展矛盾糾紛多元化解。大力推進“三官一律進社區(qū)”“一村一警”“一格一警”“一村一法律顧問”“百姓說事點”等工作載體，暢通群眾訴求渠道，實現問題不激化、矛盾不上交。完善人民調解、行政調解、司法調解“三式聯調”，構建市縣鄉(xiāng)村“四級聯動”矛盾糾紛多元化解工作體系，拓展 12348 法律服務熱線平臺功能，建成直達網格、覆蓋城鄉(xiāng)、一網集成、智慧高效的公共法律服務網。開展矛盾糾紛和涉穩(wěn)問題排查化解專項行動。四是防范化解公共安全風險。健全市域安全生產責任和管理制度體系、隱患排查治理和風險防控體系，提高應對新型風險的識別預警防控能力。建立平戰(zhàn)結合體制，提升突發(fā)公共事件應急能力，廣泛開展安全宣教工作。五是防范化解網絡安全風險。從完善制度機制、正能量傳播、內容管控、協同治理、網絡法治、技術治網等六大體系入手，統籌推進網絡綜合治理體系建設。提高網絡安全意識，建立管理和問責機制，筑牢網絡安全屏障。

●深化改革創(chuàng)新，破解市域社會治理難題

一是以提升治理能力為重點，持續(xù)深化街道管理體制改革。強化職能轉變，把工作重心聚焦到“抓黨建、抓治理、抓服務”上來，加速推動街道從“行政末梢”向“治理樞紐”轉變。強化基層基礎，把工作保障落實到“優(yōu)化配置、提升素質、形成合力”上來，加速推動服務從“低標準”向“高質量”轉變。筑牢網格服務陣地，進一步推進街道、社區(qū)、網格（小區(qū)）三級黨群服務中心（站）建設，構建形成布局合理、功能完備、互聯互通、全面覆蓋的黨群服務中心陣地網絡。二是把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，破解訴訟爆炸難題。打造“四大中心”，即“線下+線上”的“非訴分流中心”、“分調+聯調”的“非訴辦理中心”、“共建+共享”的“非訴數據中心”和“非訴訟糾紛解決中心”。構建家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”，實現矛盾糾紛化解分類處置、高效化解。建立“接案、研判、流轉”為一體的案件分流機制，“聯動+補強”的協同化解機制，訴與非訴有機銜接的融通機制和雙向評價的督促考核機制的“四項機制”。三是開展心理疏導服務，用“心治”促進基層群眾“心安”。協同市衛(wèi)健委，依托綜治中心、矛盾調處中心、社區(qū)綜合服務中心，全面建立縣、鄉(xiāng)、村三級心理服務站（室）。通過政府購買服務和志愿服務相結合的方式，建立以專業(yè)心理醫(yī)生、心理咨詢專家、心理教師為主體，心理服務志愿者為補充的專兼職“心理人才庫”，入駐心理服務站（室）。全面收集群眾心理服務需求，分析心理問題風險等級，安排心理服務人員及時疏導治療，形成發(fā)現、分析、干預的工作閉環(huán)。

●打造長春城市智能體，實現市域智能化治理

一是建設全場景城市智能體，實現“一網統管”全城。要秉承“數字化即服務”理念，樹立協同發(fā)展整體觀念，依托城市智能體架構，不斷構建社會治理綜合場景應用。二是打造智能化政務服務中心，實現“一網通辦”。將政務服務中心打造成硬件設施完備、軟件技術領先的智慧化城市新坐標。加強數據應用，提升用戶體驗感。三是構建高效能網格體系，實現基層社會精細治理。完善網格化管理問題處置機制，針對突出和易發(fā)問題建立健全市、區(qū)主管部門牽頭，相關管理部門和執(zhí)法部門配合的高效處置機制。打造“黨群服務、便民服務、行政執(zhí)法、綜合治理”四個平臺，形成“網格化管理為基礎、四個平臺為框架、公共服務中心為陣地”的基層治理體系，為轄區(qū)內各類黨組織和黨員群眾提供黨務、政務、便民“一站式”服務，真正打通服務群眾的“最后一米”。

●構建平安文化體系，引導市民崇德向善

一是打造長春市域社會治理品牌，使其成為長春走出去的金名片，促進社會治理體系成熟定型，建設更高水平的平安長春。二是不斷增強文化引領能力。建立道德銀行，建立健全社區(qū)（村屯）道德評議機制。三是開展平安文化建設。加強平安文化的標識設計和推廣應用工作，著力提高平安文化宣傳活動的辨識度。注重典型引領，總結市域社會治理和平安建設工作經驗，打造一批類似于“劉大嘴勸和工作室”等平安文化品牌。

基金項目

中共長春市委黨校2021年度校內課題《關于長春市域社會治理現代化試點城市創(chuàng)建研究》的最終研究成果。

作者簡介

課題撰寫人：張永新，中共長春市委黨校（長春市行政學院）資政研究部教授。研究方向：社會治理。

課題組成員：

趙爽，中共長春市委黨校（長春市行政學院）管理教研部副教授。研究方向：社會治理；應急管理。

張人戈，中共長春市委黨校（長春市行政學院）資政研究部副教授。研究方向：經濟學。

謝復玉，中共長春市委黨校（長春市行政學院）資政研究部教授。研究方向：成人教育。

姜振剛，中共長春市委黨校（長春市行政學院）副校長。

責任編輯 李冬梅