東北地區縣域經濟高質量發展路徑：以遼寧為例

[摘要]推動縣域經濟高質量發展，對于實現鄉村振興、暢通國內大循環、加快城鄉融合發展等方面具有重要意義。文章從縣域經濟總量、財政金融實力、經濟發展動能等方面，對遼寧縣域經濟發展情況進行考察，發現遼寧縣域經濟發展面臨總體規模偏小、城鎮化水平較低、產業結構不優、人口流失加劇等突出問題。據此，從壯大縣域財政實力、優化財政支出結構、促進產業集聚發展、拓寬對外開放領域等方面，提出了推動縣域經濟高質量發展的建議。

[關鍵詞]遼寧省；縣城經濟；財政支出；高質量發展

[中圖分類號]F127[文獻標識碼]A[文章編號]1008—0694（2023）02—0048—07

[作者]董運來副教授沈陽師范大學國際商學院沈陽 110034

一、引言

縣域是區域經濟的基本組成單元，推動縣域經濟高質量發展，對于提升整體經濟水平、解決發展不平衡不充分問題具有重要作用。縣域經濟高質量發展，既是實施鄉村振興戰略、加快城鄉融合發展的必然要求，也是深入推進新型城鎮化建設的必然選擇。黨中央、國務院一直高度重視縣域經濟高質量發展，2022年5月，印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對今后一個時期如何推動我國縣域經濟高質量發展進行了專門部署。作為我國老工業基地，盡管遼寧工業化程度較高，但是縣域經濟發展卻相對滯后，縣域經濟發展不平衡不充分問題明顯地限制了遼寧國民經濟和社會發展。探索新發展階段遼寧縣域經濟如何實現高質量發展，對于東北地區等老工業基地全面振興具有重要的現實意義。近年來，有關縣域經濟高質量發展以及遼寧縣域經濟發展方面的文獻，大體上包括以下幾個方面。

一是縣域經濟高質量發展的內涵。杜志雄（2022）認為，縣域經濟高質量發展是城鄉融合發展理念的具體場景體現，是我國全面深化改革、供給側結構性改革、鄉村振興等一系列重大戰略的有效措施（2）。閆坤等（2018）認為，縣域經濟高質量發展，就是要改變過去過多依賴要素投入的粗放式增長方式，注重經濟增速、質量和效益的協調發展3]。宋菲菲等（2020）認為，縣域應實現經濟增長與人文環境、自然環境協調發展。縣域高質量發展，是推動城鄉區域協調發展的必然要求，是立足縣域要素稟賦，發揮各縣比較優勢與特色，參與國民經濟產業分工，實現縣域間分工基礎上的優勢互補與錯位發展6）。

二是縣域經濟高質量發展的影響因素。進入新發展階段，部分縣域產業結構、產業層次、主體規模、技術水平等還比較落后，城鄉要素雙向流動格局尚未形成，縣域基礎設施建設、公共服務質量、資源有效利用等方面還缺乏長效機制，這些都影響著縣域經濟高質量發展。熊小林等（2018）從基本公共服務和財政分權研究了縣域經濟發展的影響因素（8]。馬曉河等（2020）從科技支撐、結構紅利、新基建等方面考察了縣域經濟發展的影響因素。此外，產業轉型難、要素保障難、區域聯動難也制約著縣域經濟高質量發展10。劉國斌等（2019）從創新發展、產業融合發展、可持續發展、城鄉融合發展等角度探討了縣域經濟高質量發展的內在機制11。

三是遼寧縣域經濟發展研究。從遼寧縣域經濟發展現狀來看，近年來呈現出持續健康發展的態勢，特別是農業“一縣一業”、新型城鎮化和產業園區建設取得的成效比較顯著（2），但同時存在總體經濟實力不強、區域發展不均衡、財力水平較低、產業結構不合理、與發達地區相比差距較大，以及缺乏人才、技術、信息等高端生產要素（13—16]、區域間三次產業發展不均衡、信息化程度不高、新興產業發展滯后等問題（17]。成丹（2017）從發展水平、發展速度、發展質量和生態環境四個維度構建了縣域經濟發展考評指標體系，運用層次分析法確定指標權重，對遼寧縣域經濟的協調度進行了評價（18]。馬輝等（2011）運用了層次分析、灰色關聯度和熵值3種評價方法，對遼寧沿海經濟帶的縣域經濟發展進行了實證檢驗與評價（9。李會等（2017）基于數理模型對遼寧縣域經濟發展差異和空間格局進行了對比分析[20]。

四是促進遼寧縣域經濟發展的財政政策。王曉玲（2011）以遼寧三大區域發展戰略為出發點，分別探討了三大區域內不同縣域間經濟發展的非均衡問題，提出對遼寧縣域經濟發展實施分類管理的對策建議（21）。趙玉紅等（2013）從加大人才支持力度、增加基礎設施和公共服務投入力度、完善財稅體制等方面構建了推動遼寧縣域經濟發展的政策體系（22]。李斌等（2020）從支持中小企業發展、規范財政轉移支付制度、發揮市場機制等方面提出了促進遼寧縣域經濟發展的財政政策建議（23]。

綜上所述，已有研究成果能夠較為全面地闡釋遼寧縣域經濟發展現狀以及存在的主要問題，所提出的對策建議也起到了有價值的決策參考作用。但是有關遼寧縣域經濟發展的最新進展，以及專門就新發展階段遼寧省縣域經濟高質量發展的研究成果還較少，尤其是有關遼寧縣域公共財政支出效率方面的研究較少。現階段，遼寧縣域財政支出保持總體高速剛性擴張的趨勢將會持續，而如何實現資源優化配置、確保縣域財政資金投向和使用更加有效率，對于完善財稅體制改革、促進縣域經濟高質量發展尤為重要。本文試圖對這些問題進行深入的研究和探索。

二、遼寧縣域經濟發展成效

近年，遼寧高度重視縣域經濟發展，出臺了一系列政策措施促進縣域經濟高質量發展。在各項政策的推動下，遼寧縣域經濟高質量發展的要素集聚已初見成效，經濟發展總體實力得到全面提升，為推動縣域經濟高質量發展和全面實施鄉村振興戰略奠定了堅實的基礎。

1.縣域經濟總量得到逐步恢復

2014年后，盡管受宏觀經濟形勢等方面的影響，但整體上遼寧縣域經濟在逐步復蘇。2020年，遼寧44個縣（自治縣、市）①人口總數為2212.6萬人，占全省人口總數的53.11％；實現GDP7637.6億元（基本恢復到了2009—2010年的水平），占全省經濟總量的30.41％；其中，有8個市（區）GDP總量超過了200億元，分別是瓦房店市、海城市、莊河市、普蘭店區、大洼區、大石橋市、新民市和東港市，瓦房店市達到了806.2億元，位居全國百強縣第63位。

2.縣域財政金融實力穩步增強

與縣域GDP增長趨勢類似，遼寧縣域一般公共預算收入也經歷了先增后降再增的過程，即由2010年的492.5億元增加到2013年978.4億元的高點之后回落，然后又逐步復蘇到2020年的549.9億元。財政收入的不斷增加，為縣域經濟發展提供了強大的財力支撐。具體地，2020年，遼寧縣域財政收入超過20億元的縣（市）有4個，其中，瓦房店市達到了71.6億元，位列第一。除了縣域財力的持續恢復外，縣域金融機構各項存款余額也由2010年的4503.8億元增加到2020年11548.6億元，有26個縣（市）年末居民儲蓄存款余額超過了200億元，其中，大石橋市、東港市、莊河市、瓦房店市和海城市超過了500億元。

3.縣域經濟發展動能不斷提升

作為拉動經濟增長的三駕馬車—消費、投資和出口，依然是遼寧縣域經濟發展的主要動力。消費方面，遼寧縣域社會消費品零售總額由2010年的1805.4億元增加到2020年的3360.34億元，蘊含著強大的市場內需動力和消費潛力。投資方面，遼寧縣域固定資產投資占全省的比重始終保持在30％以上，部分年份超過了40％。出口貿易方面，主要集中在沿海沿邊的縣域，總體上縣域外向型程度不高，與沿海發達省份相比還有較大差距。但隨著大連、沈陽和營口自由貿易試驗區片區的設立，其對外開放新引擎的功能正在逐步形成，縣域貿易投資便利化在穩步推進。

4.縣域經濟產業結構持續優化

近年來，遼寧深入貫徹新發展理念，不斷優化縣域經濟產業結構。產業結構的優化，得益于供給側結構性改革的深入推進以及現代產業體系的構建。遼寧縣域三次產業結構由2010年的16.3：54.0：29.6調整到2020年的25.7：29.4：44.9，縣域二次產業主導地位逐漸降低，第三產業占比穩步提升。第三產業比重增加和快速發展對于有效提高縣域城鎮化水平、產品附加值和科技創新活力意義重大。

三、遼寧縣域經濟發展面臨的問題

遼寧縣域經濟取得長足發展，但縣域經濟發展不平衡不充分的問題仍然存在，加之受宏觀外部環境影響，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱等因素持續疊加，推進縣域經濟高質量發展面臨的壓力和挑戰依然較大。

1.縣域經濟發展總體水平偏低，不平衡不充分問題突出

受地理區位、資源稟賦、經濟基礎以及對外開放水平等方面因素影響，遼寧不同縣域之間發展不平衡的矛盾一直比較突出。遼寧44個縣域從總體經濟實力上看，經濟強縣數量少、縣域競爭能力弱、大部分處于相對落后水平。相對而言，遼寧沿海縣域經濟發展較為迅速，東部山區和遼西北地區縣域經濟發展速度相對緩慢。從縣域財力分布情況上看，不平衡問題也很突出。與國內一些發達地區相比差距較大，經濟發展水平還處于較低的發展階段，縣域經濟發展不充分特征顯著。2020年，遼寧縣域經濟總量不僅低于江蘇、河南、山東等省份，甚至還低于云南、貴州、陜西等西部地區省份，全國排名20位①；在全國縣域經濟百強名單中，遼寧只有瓦房店、海城和莊河三市上榜，且排名相對靠后。

2.產業結構不合理，市場競爭力不強

透過地方政府財力不足的表象，其背后反映出來的則是縣域產業結構不合理。總體上看，遼寧縣域產業結構層次偏低，三次產業之間聯動性不強，部分發展落后的縣域缺乏主導產業帶動，增長動能不足，縣域資源優勢并未真正轉化為產業優勢，產業結構有待進一步優化。2020年，中國縣域經濟三次產業結構比例為15.0：40.2：44.8，而同期遼寧縣域經濟的比例為25.7：29.4：44.9②。分省域來看，遼寧縣域第一產業占比僅低于黑龍江、海南、吉林和廣西4省（區），第二產業占比又僅高于甘肅（28.0％）、廣西（27.0％）、吉林（20.4％）、海南（19.3％）和黑龍江（12.9％）5省（區）。這與遼寧作為傳統的工業大省和老工業基地的地位也不匹配，縣域經濟產業結構有待進一步優化。

3.城鄉發展不協調不平衡，收入差距沒有根本扭轉

遼寧城鄉二元結構明顯，且城鄉發展不協調不平衡，城鄉居民之間的收入差距仍然較大。從人均可支配收入上來說，2016年，遼寧省全年城鎮常住居民人均可支配收入為32876元，農村居民人均可支配收入為12881元；2021年對應收入分別為43051元和19217元，城鄉居民絕對收入差距進一步拉大。

4.縣域城鄉人口數量不平衡，人口流失加劇

遼寧縣域經濟發展不平衡的另一個表現就是縣域農業戶籍人口總數占比較高，城鎮化發展水平較低，這與遼寧多數縣域為糧食和畜牧業主產區有較大關系。部分縣域城鎮對于人口特別是年輕勞動力和大學畢業生的吸引力在不斷下降，縣域人口老齡化率持續提高。2015—2020年，全省縣域戶籍人口總數由2327.2萬人減少到2212.64萬人。

四、推動遼寧縣域經濟高質量發展的政策建議

在向全面建成社會主義現代化強國奮斗目標邁進的偉大進程中，應秉持新發展理念，促進財政政策提質增效、提升區域協同發展水平、加快優勢特色農業產業集聚發展、持續培育農業農村發展新動能、不斷拓寬對外開放領域，從而推動縣域經濟高質量發展。

1.優化財政支出結構，提高財政資金利用效率

促進財政政策提質增效，既要積極拓寬財政收入的來源渠道，又要提升財政資金的使用效率，強調財政政策的內涵式發展。一是財政政策應更加注重釋放市場活力，財政支出應更好地發揮市場作用。如以投入產出為導向，建立高效、透明的財政管理機制，優化財政資金使用程序，提升管理效率（24）。財政資金應在新型基礎設施、醫療衛生、教育等方面持續加大投入力度，提升縣域公共設施和服務能力。二是探索建立涉農資金整合的長效機制。優化財政支農資金投入結構，理順涉農資金管理體制機制，切實提升財政支農資金的使用效率，可探索建立相互協調、步調一致的涉農資金統籌整合長效機制。三是積極爭取國家對民族地區的各項財政轉移支付。遼寧是全國少數民族人口較多的省份之一，應積極主動爭取國家對民族地區的一般性財政轉移支付資金份額和各專項財政轉移支付，包括邊境地區專項轉移支付、滿語教育、興邊富民等，以縮小地區之間的發展差距，促進縣域協調發展。

2.統籌協調分類施策，提升區域協同發展水平

結合遼寧加快推進“一圈一帶兩區”區域協調發展①總體戰略，應建立縣域經濟協同發展的促進機制，形成合力推進互聯互通、全面融合（25）。注重對不同發展模式的縣域經濟進行分類施策，提升政策靶向精準度與效能。一是充分發揮集聚輻射、產業協同和同城化效應，加快建設沈陽現代化都市圈。二是推進制度創新，推進遼寧沿海經濟帶與環渤海地區協同發展，建立和完善沿海經濟帶縣域高質量發展政策支撐體系。三是以國家遼西北承接產業轉移示范區建設為契機，有序承接京津冀等地產業轉移，將示范區建設成為東北地區承接產業轉移高地。四是以發展綠色低碳、全域生態旅游和林下優勢特色經濟為目標，完善財政轉移支付制度。

3.加快產業集聚發展，強化現代農業基礎支撐

一是促進優勢特色農業產業集聚發展。充分發揮財政資金的引導和激勵作用，撬動各級各類社會資本，盤活利用農村資源，創新投融資模式。可以打造“一縣一業”“多縣一帶”為契機，加快構建以“一村一品”示范村鎮、農業產業強鎮、現代農業產業園和優勢特色產業集群為主體的縣域優勢特色產業集聚發展新格局。二是筑牢糧食安全底線，進一步發揮糧食主產省的作用。充分發揮遼寧糧食主產省的優勢地位，打好種業“翻身仗”，提升遼寧種子產業核心競爭力。深入實施“藏糧于地”戰略，加快推進高標準農田建設，統籌推進遼寧典型黑土區重點縣1000萬畝黑土地保護和合理開發利用項目落地。三是延伸農業產業鏈條。加快農產品加工業發展，通過引導鼓勵和財稅扶持糧食大縣發揮產地優勢，協同推進糧油深加工優勢項目落地達產，促進糧油產業優質化發展。可重點做強遼寧玉米、稻谷等優勢農產品的深加工產業，延伸大豆、花生等油脂產業鏈條，做優東部山區野生核桃油等特種油脂產業，提升綠色糧油品牌價值。

4.拓寬對外開放領域，暢通國際國內循環通道

充分發揮遼寧在東北亞經濟圈中的區位優勢和地緣優勢，主動融入，全面加強與“一帶一路”沿線國家的國際經貿合作，帶動縣域更高水平的外向型經濟發展。一是深度融入共建中蒙俄經濟走廊。推動遼寧擴大對俄農業、食品加工等領域的合作。特別地，要繼續加快實施將錦州港建設成為蒙古國出海通道戰略，并以此為契機，提升遼西北縣域對外開放程度，補齊腹地與沿海經濟帶缺乏良性互動機制短板，將廊道優勢轉化為縣域經濟高質量發展的勝勢。二是持續深化遼寧與德國的全方位國際合作，在農產品國際貿易、文化產業、體育產業等領域取得成效，為民營企業參與中德國際分工提供政策解讀、戰略咨詢和金融支持。三是在桓仁、新賓、清原等沿江、沿邊，以及朝鮮族文化氛圍濃厚的縣域，擴大與韓國的深度經貿合作，包括勞務輸轉、農產品深加工、友好城市對接等。

參考文獻：

[1][7]杜志雄.堅持城鄉融合，推動縣域經濟高質量發展[J].農業經濟與管理，2022，（06）.

[2]郭愛君，毛錦凰，新時代中國縣域經濟發展略論[J].蘭州大學學報，2018，（04）.

[3]閆坤，鮑曙光，縣域經濟發展要有新思維[J].智慧中國，2018，（05）.

[4]宋菲菲，宋亞平，縣域經濟的內涵、特征和高質量發展—以湖北為例[J].湖北社會科學，2020，（02）.

[5]宋迎昌，新時代推進縣域高質量發展意義重大[J].國家治理，2020，（16）.

[6]陳健生，任蕾，從縣域競爭走向縣域競合：縣域經濟高質量發展的戰略選擇[J].改革，2022，（04）.

[8]熊小林，李拓，基本公共服務、財政分權與縣域經濟發展[J].統計研究，2018，（02）.

[9]馬曉河，胡擁軍，“互聯網十”推動農村經濟高質量發展的總體框架與政策設計[J].宏觀經濟研究，2020，（07）.

[10]鄭騰飛，縣域經濟高質量發展的難點與對策[J].中國經貿導刊，2022，（07）.

[11]劉國斌，韓宇婷，新時代縣域經濟實現高質量發展的思路與對策[J].稅務與經濟，2019，（06）.

[12]李翔.遼寧省縣域經濟發展狀況淺析[J].統計與管理，2021，（08）.

[13][21]王曉玲.三大區域發展戰略下遼寧縣域經濟問題研究[J].蘭州商學院學報，2011，（03）.

[14]何立春.財政視角下的遼寧縣域經濟均衡發展路徑選擇[J].東北財經大學學報，2013，（04）.

[15][22]趙玉紅，李坤英，促進遼寧縣域經濟發展的財政政策建議[J].農業經濟，2013，（07）.

[16]韓毅，潘洪巖，張柳，遼寧縣域經濟發展問題與對策分析[J].沈陽師范大學學報，2019，（03）.

[17]馬如宇，張英，鄉村振興戰略背景下遼寧省縣域經濟產業結構優化路徑選擇[J].湖北經濟學院學報，2020，（11）.

[18]成丹，新常態下縣域經濟發展量化評價及協調度分析—以遼寧為例[J].經濟研究參考，2017，（05）.

[19]馬輝，馬慧強，李鵬，基于非參數檢驗的遼寧沿海經濟帶縣域經濟發展水平評價[J].海洋開發與管理，2011，（03）.

[20]李會，王利，趙東霞，遼寧縣域經濟發展差異和空間極化現象研究[J].資源開發與市場，2017，（07）.

[23]李斌，尚紅.財政政策支持遼寧縣域經濟發展對策分析[J].沈陽師范大學學報，2020，（01）.

[24]喬俊峰，陳字旺，減稅增支壓力下地方政府財政支出效率研究—基于DEA—Malmquist方法的實證分析[J].經濟與管理評論，2017，（04）.

[25]姚雪，吳義達，安徽縣域經濟高質量發展問題研究[J].安徽行政學院學報，2021，（06）.

（責任編輯肖華堂）