政府采購協議適用主體和客體的界定研究

吳豫州 張飛 董今朝

摘 要：社會經濟的發展，促使政府采購需求日益增大，推動政府采購不斷發展，此背景下，使得政府逐步成為市場上最大買家，從諸多經濟領域都可以看到政府的“身影”，并且其參與比例明顯增加，所以在部分國家，政府預算會直接影響到國民生產總值。對此，文章分析了政府采購法律關系的主體、客體，而后對政府采購法律關系的內容做了進一步探討。

關鍵詞：政府采購協議 適用主體 適用客體 界定 內容

中圖分類號：F224.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-045-03

引言

政府采購協議作為WTO體系中的復邊協定，必須同締約國進行談判，并且需要提交后得到相應的出價認可后才能被加入。而我國從加入WTO開始便承諾盡快加入政府采購協議，但從實際情況看，我國加入政府采購協議的談判進度非常緩慢，其中最為根本的問題就是其他締約方對于政府采購協議于我國適用范圍相關問題存在分歧。從政府采購協議中的其他締約方主張情況看，對中國政府采購市場需求較大，但我國對此一直保持謹慎態度，由此造成談判阻礙重重。因此，有必要深入分析進一步明確政府采購協議適用主體和客體的界定。

一、政府采購法律關系的主體

政府采購法律關系的主體，即其中的參加者，主要指的就是在法律關系中，不僅享受一定權利，同時也需要承擔一定義務的人。而在政府采購法律關系范疇內，政府采購當事人就是這一關系的主體[1]。根據中國《政府采購法》相關內容看，采購人、供應商和采購代理機構等，均為政府采購當事人，因此不僅享受權利，也要承擔各自的義務。

1.采購人分析。（1）采購人概念。采購人，即采購方，具體指的就是遵照法律內容，在政府采購活動中使用了財政性資金的當事人，這類人員具有一定主導性。按照法律規定，這里的當事人包括事業單位、各級國家機關，還有社會中的團體組織。而其他企業的采購行為并不適合我國政府采購法規定內容。而依照國際規定，只要是使用了政府財政資金，都必須納入主體范圍內，這其中包括政府單位、國有企業、公共機關、民營企業[2]。而我國法律規定的主體排除了國有企業，這明顯區別于國外發達國家做法，可見《政府采購法》在采購人方面的局限性。（2）采購人認定標準。根據上文提到的采購人概念，我國在界定采購主體時有著明確的要求，各類主體，如事業單位、國家機關、團體組織等使用財政性資金采購的，都可以定位為采購主體地位。（3）財政性資金說明。政府采購活動中的資金，就是財政性資金，在認定政府采購主體時可以參考這一標準。根據我國《政府采購法實施條例》相關內容看，明確界定了財政性資金屬性，其屬于納入預算管理的資金，因此，包含在預算管理范疇內[3]。我國自推出《預算法》后，明確要求政府采購活動各主體，應當將收支納入到預算管理中，這也就意味著相關采購活動也必須按規定，歸屬到政府采購中。可從具體實踐應用情況看，政府采購項目的實施存在資金混合使用問題，簡單說，就是政府采購項目中，即涉及到了財政性資金，也包含了其他非財政性資金。而對此種情況的劃分，通常都是按照采購項目資金來源分割為標準，進一步明確該資金是否可以適用《政府采購法》《實施條例》[4]相關規定，其中可以實現明確分割的，則對應財政性資金的采購部分適用，相反，利用非財政性資金則不適用；而無法實現明確分割的，只要涉及到財政性資金，都必須適用《政府采購法》《實施條例》。

2.供應商。（1）供應商概念。供應商，主要就是指為采購人提供、滿足貨物與服務需求的法人、組織或自然人，屬于采購人的貿易合作對象。所以，在我國法律規定中，明確要求供應商必須具備參加政府采購活動所需條件，主要目的在于保證供應商供貨資質，為采購人所需貨物、服務等提供基礎保障。而在法律關系中，供貨商主要作為采購法律關系的一方當事人，處于賣方地位并且為政府采購的參與者[5]。縱觀《政府采購法》相關內容，不難發現，并沒有對供應商主體資格做過多限制，因此，法人或者非法人組織都可以納入到供應商主體范圍內，也包括自然人。而我國立法明確規定了供應商資格審查內容。（2）供應商資格。依照法律規定，在政府采購活動中，供應商必須達到幾點條件才能參加采購活動：第一，必須具備獨立承擔民事責任的能力；第二，供應商必須具備較好的市場信譽和口碑，同時也要具備較為健全的財務會計制度；第三，供應商必須嚴格按照法律規定繳稅、納稅，并且必須在社保資金方面具有良好的記錄；第四，供應商若想參加政府采購活動，必須要具備合同必須的設備、專業技術能力等；第五，還必須滿足其他法律、行政法規規定的其他條件[6]。這些規定不僅僅是對供應商資格方面的硬性要求，更是從根本上保障貨物、工程、服務質量，主要目的就是為政府采購活動提供良好的保障。

3.政府采購監督。在政府采購監督過程中，主要的管理主體應當嚴格依照相關法律規定，對采購活動實施相應的監督和管理，為政府采購活動順利、有序實施提供相應的秩序維護，確保采購市場合法運行。其中的監管主體包括公權監管、私權監管。

（1）公權監管按照相關法律規定可知，政府采購監管主體主要的監管內容有：

首先，應當對政府采購活動涉及法律、行政法規等具體落實情況實施相應的監督。這就需要在具體實踐中，加強監督管理部門與司法機關之間的練習，保證各項工作相互溝通到位，積極配合。在實際落實過程中，應當確保司法機關發揮監管作用，全面加強處理好違反政府采購法行為的情況[7]，比如，依法追究嚴重違法行為人的刑事責任、處理政府采購過程中存在的民事糾紛、處理供應商與行政機關之間的爭議等內容。

其次，必須加強對政府采購活動的具體范圍、方式以及程序等各個環節的執行情況加以監督和管理。在過程中，作為參與的監管部門，不能設有集中采購機構，也不允許和采購活動存在任何聯系。此外，行政機關與采購代理機構，按照規定是不允許存在任何隸屬關系，或者獲取利益。雖然法律進行了明確規定，可從實際操作情況看，一些地方政府采購中心，并未依照規定落實各項工作，導致規定的禁止性內容效用未能發揮，導致禁止效果不佳。

最后，還要對政府采購活動中的工作人員進行職業素質、專業技能監督，充分發揮審計機關、監察機關的監督作用[8]。由于具體條文描述較為概括，僅僅是規定了監管監察的義務，但缺乏更為明確的管理方式、責任等更為具體全面的規定。

（2）私權監管。所謂“私權”，主要指的就是社會層面的監管，引入私權監管主要目的就是，借助社會大眾力量對政府采購行為進行多層面的監督，賦予社會大眾監督權力。無論是單位還是個人，有權監督、檢舉政府采購活動存在的違法行為，使得政府采購行為切實發揮社會監督作用，促進政府采購活動可以更加順利地開展。

二、客體

1.客體。具體就是指權利與義務的指向對象，所以也可稱之為權利/義務客體。客體在對應政府采購法律關系中，是采購行為指向對象，即政府采購范圍。

2.客體范圍。根據我國法律規定，有關客體范圍有著明確規定。

第一，客體范圍是采購的貨物、工程、服務等相關集中采購目錄以內內容。并且依照我國《中華人民共和國政府采購法實施條例》相關規定，政府采購工程，或者與工程建設相關的貨物、服務等，符合招標采購形式需求的，都應當按照《中華人民共和國招標投標法》實施，若是運用其他方式采購的，應當選用政府采購法加之本條例。

第二，采購目錄和限額標準。按照我國相關法律規定內容可知，僅有集中采購目錄以內的政府采購，抑或者集中采購目錄以外卻超出采購限額標準的政府采購，適用于《政府采購法》[9]。通常，政府采購管轄相關標準，應當按照不同的歸屬，設置不同的規定，如最低限額、公開招標限額。如果歸屬于中央預算的政府采購項目，規定主體應當是國務院；而省、自治區、直轄市人民政府則主要負責規定地方預算的政府采購項目。除此之外，在政府采購關系客體層面，也涉及到其他規定內容，例如存在兩種情況是不能使用本法的，一是受到自然災害或者突發狀況導致的特殊采購，二是關于國家安全的采購，這兩種情況不能使用該法。

第三，超出政府采購限額的招標采購。我國針對超出政府采購限額的貨物、服務等進行了明確法律規定，超出部分需要以招標方式進行采購，并且在具體實踐中按照專屬規定執行，并且在具體管制過程中要嚴于招標法。比如采購人在招標對象邀請中，不具備決策權，需要運用抽簽方式決定。而對于政府采購工程實施的招標投標，應當依照我國招標投標法相關內容執行各項工作，其中納入強制招標范圍內，如果工程項目達到400萬元必須進行招標，可多數地方政府在實際規定中，按照200萬元工程界線作為招標限額標準。由于標準的不統一，容易導致出現工程項目在200萬元～400萬元之間，無法運用相關法律內容，造成部分內容無法執行。例如，等標期不用必須滿足20天的規定，尤其是最終的中標人的選擇，可以根據評標委員會推薦的候選人選出，這一規定明顯不符合《實施條例》相關規定。由于兩種法律規定在同一事項中出現不同規定，容易影響到執行者正常判斷。

第四，政府采購的服務。依據《條例》相關規定，政府采購中的服務，不僅包含了政府自身所需服務，也涉及到了政府向社會公眾提供的公共服務。通過該條法律規定的作用下，促使政府采購法律適用解析得到擴展性，為當前我國現行PPP項目的實施提供了參考依據。從服務范圍看，政府為社會提供的服務，主要包括技術、公共設施管理、教育，還有環境、醫療衛生以及社會服務等。這與《招標投標法》規范的服務相比要更加廣泛，因此《招標投標法》只涉及到了與工程有關的勘察、設計、監理。

三、政府采購法律關系的內容

1.采購人與供應商間的法律關系。一方面，根據相關法律內容，合作雙方具備一定的權利與義務。具體細化政府采購活動，包含了集中采購、分散采購兩大類，采購人集中列出采購項目，將其交由采購機構代理完成，也可以以部門為單位進行集中采購，即為集中采購。而分散采購，主要指的就是針對超出限額標準的項目，由采購人自行采購，同樣可以委托采購代理機構執行。因此，明確該規定后，要求采購人在實際操作中，對于政府采購目錄內的明確要求的項目，必須通過集中采購機構、部門進行采購，不允許采購人自行采購。不難發現，這一規定內容在程序管制方面明顯加強，對采購人權利實施了一定約束。由于采購人在開展政府采購活動時使用的資金，屬于財政資金，因此，涉及不到決策權，與此同時，無論是程序管理還是體制保障等方面都有著較為明確、嚴格的要求[10]。

另一方面，除上述代理關系之外，還存在一種政府采購目錄外限額基礎上的代理關系。而對于集中目標以外的限額采購，既可以由采購人自行采購，也可以通過社會代理機構代理采購。這一規定內容擴寬了采購范圍，一定程度上增加了自主性，究其原因，主要就是政府采購目錄外的其他商品、服務等無法進行集中化的采購，而且這種目錄之外的委托代理行為，主要取決于采購人，由代理機構依照過往采購經驗，服務于采購人。因此，采購人與供應商間的法律關系除上述代理關系之外，還存在一種政府采購目錄外限額基礎上的代理關系。

2.供應商是政府采購重要當事人。（1）在政府采購活動中，供應商享有權利與義務。政府采購合同法律關系，主要指的就是采購人和供應商依托合同形成的關系。而法律關系中，購買方和賣貨方都享有一定權利義務，并且二者關系屬于相對的，簡單說，就是其中一方權利是另一方的義務，比如供應商在政府采購活動中，是在接受采購人邀約邀請后完成相應的采購任務，為其提供所需商品、工程、服務，并且在整個采購活動進程中有權要求采購人支付合理價格。（2）供應商享有平等合同當事人地位與權利。政府采購活動中，供應商在各個方面有著明顯的細節性權利義務。事實上，由于買方市場下，供應商相互之間存在非常激烈的競爭，并且與政府之間的地位并不平等，這種情況下，供應商容易處于被動地位，進而直接影響到權益。事實上，在一個完整并且健康的政府采購法律關系中，對于供應商而言，其地位、權利應當得到平等對待，并且這種權利應當有所保障。

一方面，在權利上，應當保證供應商獲得同等競爭資格、知曉政府采購信息，構建一種自主平等的競爭機會，同時，在招投標采購方式下，應當確保供應商可以在發現招標文件存在問題時享有提出質疑的權利，有權監督政府依法采購等，保證供應商在各個層面獲得獨立權利。

另一方面，在義務層面，供應商必須遵循政府采購各項法律法規，嚴格按照國家及相關行業、地區的政府采購制度開展各項工作，同時，必須按規定接受資格審查，保證自身可以真實地反映出實際情況。除此之外，供應商應當在政府采購活動中履行采購人、集中采購機構提出的相關要求，確保采購活動可以有序推進。在具體落實中，應當從整個采購活動各個環節入手，加強操作規范性，嚴格按照相關規定和要求，保證整個招標、投標程序規范。必須保證投標文件內容真實有效。依照規定時間遞交投標文件，做好相關工作。除此之外，供應商在參與開標、評標過程中，應當嚴守現場紀律，保證中標后嚴格履行政府采購合同等。

結束語

綜上所述，通過本文對政府采購法律關系的主體、客體以及政府采購法律關系內容的分析，不難發現，無論是采購人還是供應商，都享有相應的權利，同時，也必須履行相應的義務。在此過程中，無論是采購人還是供應商，都必須嚴格按照我國相關法律規定內容落實各項工作，進而保證政府采購活動順利開展。通過進一步明確政府采購協議適用主體和客體的界定，希望能夠更好地推動我國在國際舞臺上發揮作用。

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[9] 李本，唐宇琛.國有企業的“公共機構”身份厘清及相應立法完善——以推動我國盡快加入《政府采購協定》為切入點[J].國際貿易，2020（05）：8.

（作者單位：吳豫州，32382部隊 河南洛陽 471000；張飛，勤務學院 重慶 400000；董今朝，32382部隊 北京 100072）

（責編：若佳）