設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)公布的一點思考

顏聰

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的公布是設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的重要程序，也是地方性法規(guī)得以生效施行的前提條件。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第七十八條第三款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)報經(jīng)批準(zhǔn)后，由設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布。”全國各地設(shè)區(qū)的市的立法條例，也有類似的規(guī)定或表述。但前引規(guī)定并未對地方性法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后公布的時間、施行時間的確定、發(fā)布公告的程序等問題作出具體規(guī)定。從近年來各地立法實踐的情況看，各設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)公布方面的具體做法不一，認(rèn)識上存在一定的誤區(qū)，需要立法理論界和各地立法機(jī)關(guān)予以重視和研究，在今后的理論和實踐中加以規(guī)范和厘清。

一、經(jīng)批準(zhǔn)后公布的時間

由于設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)經(jīng)本級人民代表大會或常務(wù)委員會表決通過后，需報請上一級人大常委會批準(zhǔn)后，方能公布施行這一特別程序，客觀上造成了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)通過與批準(zhǔn)、批準(zhǔn)與公布之間存在一定的時間間隔。《立法法》對地方性法規(guī)通過與批準(zhǔn)之間的間隔作出了規(guī)定，即《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。”至于地方性法規(guī)批準(zhǔn)與公布之間的時間間隔是多久，《立法法》并未作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)批準(zhǔn)與公布之間的時間間隔應(yīng)當(dāng)法定化，即在《立法法》或者地方立法條例中明確規(guī)定，以防止各地在實際操作中出現(xiàn)時間間隔過長甚至拖延地方性法規(guī)公布時間而影響立法嚴(yán)肅性的現(xiàn)象。一般而言，地方性法規(guī)批準(zhǔn)與公布之間的時間間隔應(yīng)當(dāng)小于地方性法規(guī)通過與批準(zhǔn)之間四個月的間隔，以地方性法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后的十五個工作日內(nèi)為宜。鑒于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第五十一條規(guī)定，“常務(wù)委員會會議由主任召集并主持，每兩個月至少舉行一次”。因此，附條件批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，在兩個月內(nèi)予以公布為最合適的時間。在《立法法》沒有作出規(guī)定之前，建議各地積極進(jìn)行探索和嘗試，在本地區(qū)立法條例中加以規(guī)定。

二、發(fā)布公告的程序

《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)經(jīng)上級人大常委會批準(zhǔn)（個別地方性法規(guī)屬于“附條件批準(zhǔn)”）后，發(fā)布公告的主體是設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會，但并未明確具體是由常務(wù)委員會召開會議通過后發(fā)布公告，或是由處理常務(wù)委員會重要日常工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)即主任會議（《組織法》第五十四條之規(guī)定）通過后以人大常委會名義發(fā)布公告，抑或是由常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)公告。筆者認(rèn)為，這三種發(fā)布公告的程序，均存在合法性或合理性。第一種發(fā)布程序，一般僅適用于地方性法規(guī)經(jīng)上級人大常委會“附條件批準(zhǔn)”，需再次召開常委會會議進(jìn)行審議的特殊情形。目前，各地發(fā)布公告的具體程序以第二、三種發(fā)布程序為主，既有由常委會主任會議研究通過后發(fā)布的，也有由主持常委會工作的常務(wù)副主任或常委會秘書長直接簽發(fā)公告的。從地方國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的角度講，與地方各級政府即行政機(jī)關(guān)所實行的“首長負(fù)責(zé)制”不同，地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會行使職權(quán)實行“民主集中制”，集體行使職權(quán)。筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后的公告，特別是涉及研究確定地方性法規(guī)具體施行時間的事項時，屬于常務(wù)委員會重要日常工作，應(yīng)當(dāng)以第二種發(fā)布程序進(jìn)行，即由常委會主任會議綜合各方面情況研究通過后，以人大常委會名義發(fā)布公告為宜。

三、施行時間的確定

地方性法規(guī)公布的目的是施行，但公布和施行又是兩個不同的概念。由于設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)經(jīng)表決通過后，需報請上一級人大常委會批準(zhǔn)后方能公布施行這一客觀實際，因此，對于地方性法規(guī)具體施行時間的規(guī)定，各地人大常委會通過地方性法規(guī)表決稿文本時的常見做法主要有兩種：一是規(guī)定“本條例自公布之日起施行”，地方性法規(guī)的公布與施行同步進(jìn)行；二是規(guī)定“本條例自×年×月×日起施行”，把施行時間留空，等上級人大常委會批準(zhǔn)后，再根據(jù)實際情況確定施行時間，并予以公布。根據(jù)多年參與地方立法工作實踐的體會，筆者更傾向于第二種做法。從地方性法規(guī)內(nèi)容宣傳可及性來看，在本地方人民代表大會網(wǎng)站以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行報紙上公布的地方性法規(guī)的具體內(nèi)容，很難在短時間內(nèi)家喻戶曉，地方性法規(guī)公布的時間節(jié)點與受地方性法規(guī)調(diào)整的對象（即受法規(guī)調(diào)整其權(quán)利、義務(wù)發(fā)生變化的公民、法人和其他組織）知曉其內(nèi)容之間難以實現(xiàn)真正意義上的對接。從法規(guī)貫徹執(zhí)行可受性來看，地方性法規(guī)要真正得到貫徹實施，必須要有一個過程，法規(guī)的實施主體（負(fù)責(zé)實施法規(guī)和執(zhí)法的部門）和受法規(guī)調(diào)整對象要有一個學(xué)習(xí)和準(zhǔn)備的階段，這也決定了其公布和實施難以同步進(jìn)行。否則，便難以保證做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，地方性法規(guī)的嚴(yán)肅性難以得到切實有效的保障。從我國的國情來看，少數(shù)民族聚居地區(qū)的地方性法規(guī)通過公布后，還必須將其文字翻譯成少數(shù)民族文本再予以登載公布。這些地方性法規(guī)公布中的技術(shù)性問題，也使其公布和施行無法同步進(jìn)行。因此，建議常委會主任會議在充分考慮法規(guī)實施主體和受法規(guī)調(diào)整對象實際情況的基礎(chǔ)上，確定法規(guī)施行時間，并予以公布。

（作者單位：潮州市人大常委會法工委）